UN ANTIGUO ESTUDIO SOBRE LOS LOBBIES - Parte II

Aunque existen autores como DUVERGER, que no consideran al “lobby” como un verdadero grupo de presión, ya que es sólo un instrumento profesional de los grupos de presión a quienes representa ([1]), lo usual es considerarlo como tal, y la mayoría de los autores, en las tipologías de grupos políticos, lo ubican en la categoría de grupo de presión ([2]).

El nacimiento de los lobbies puede ubicarse en los comienzos mismos de la República norteamericana, a principios de 1800 ([3]). Según DION, el término “lobby” (en inglés, “pasillo”) designaba en Inglaterra a los corredores de la Cámara Baja, y se extendió a las conversaciones de pasillo cuando el término empezó a usarse en todos los corredores del Congreso de los Estados Unidos ([4]). La palabra “lobby” comenzó a denominar a los grupos de presión hacia 1829 ([5]). Las conversaciones de pasillo se van haciendo más frecuentes entre los grupos de interés y los legisladores, con lo que fue aumentando la presión de los primeros sobre los segundos. En el siglo XIX la actividad de los lobbies estaba principalmente vinculada a las compañías de ferrocarril, que aspiraban a sacar de los gobernantes las mejores ventajas respecto a la concesión de líneas ([6]). Conforme otras clases de grupos intermedios aprecian los beneficios obtenidos mediante la presión en los lobbies (pasillo) del Congreso, los mismos intentarán también su influencia y contacto permanente con todos los decisores del sistema político, incluida la Presidencia, manteniendo representantes u oficinas “lobbies” principalmente en Washington y, en segundo término, en las Capitales de los diversos Estados Federales. La acción de los lobbies comienza a preocupar a muchas personas, quienes temían que el juego de intereses sectoriales, y el uso de la corrupción de legisladores y funcionarios que aquéllos realizaban, desvirtuara el sistema político democrático de los Estados Unidos. Lord BRYCE, en su libro “The American Commonwealth” es uno de los primeros en denunciar (1888) las maquinaciones e intrigas de los lobbies ([7]), y ya anteriormente los Presidentes Jackson y Buchanan se quejaban e este tipo de presiones ([8]). Aunque Theodore Roosevelt y el Presidente Wilson intentaron disminuir el poder ya consolidado de los lobbies, lo cierto es que éstos aumentan considerablemente en número, pasando a ser los más poderosos los de los comerciantes, especialmente los de la N.A.M. (National Association of Manufacturers) y la American Chamber of Commerce. Los periódicos de la época piden una reglamentación más severa y restrictiva contra este tipo de organizaciones, que forman ya casi una “tercera Cámara” según el “Dallas Morning News”, periódico texano de tendencia conservadora. Algunos Estados, como en el caso de Texas, sancionan legislaciones limitativas contra los lobbies ([9]); la “Lobby Control Act” (1907), aprobada en dicho Estado, buscaba impedir sus influencias con pena de multa y prisión, y un Act de Michigan (1945) prohibió el cohecho y otras técnicas de corrupción ([10]). Esta legislación, considerada ya en esta época como “conservadora”, no pudo frenar la cada vez más vigorosa expansión de los lobbies, que ya habían comenzado en los comienzos del siglo XX a sufrir un proceso de profesionalización. Las religiones (particularmente católicos y protestantes) y los sindicatos obreros (como la central obrera AFL-CIO) empiezan a poseer sus propios lobbies y los lobistas, que vivían en los Hoteles de las Capitales, comienzan a alquilar y comprar escritorios y edificios cerca de los centros de poder político, pasando a constituir parte de la población estable de los mismos. Paralelamente, los lobistas comienzan una batalla para que se les reconozca jurídicamente su actuación, basados en la I Enmienda de la Constitución norteamericana, que garantiza la libertad de expresión y de petición frente a cualquier autoridad de la Unión ([11]). Ya por 1907 se había iniciado el estudio de una reglamentación a nivel federal no restrictiva sino regulatoria -a esta altura los lobbies son tenidos ya como un mecanismo importante del sistema político estadounidense- de estas asociaciones ([12]). Uno de los primeros informes del Congreso (1913) denuncia algunas actividades de presión de los lobistas en su seno ([13]). El sistema político comienza a ser más condescendiente; Coolidge y Hoover los toleran, y las manifestaciones en su contra son menores ([14]). Bajo el gobierno de Franklin Delano Roosevelt la legislación se preocupa de elaborar una reglamentación flexible de los lobbies. Después de sucesivas Comisiones y esfuerzos se sanciona la “Federal Regulation of Lobbying Act” de 1946, que intenta regular a estas organizaciones, con pequeñas reformas realizadas por la Comisión Mac Clellan en 1958. La Ley posee muchas imperfecciones pero hasta ahora han sido vanos los intentos para reformarla, siendo uno de los últimos los de 1977-1978 ([15]). En 1954 la Corte Suprema de los EE.UU declara la constitucionalidad de la Federal Regulation of Lobbying Act respecto a la I Enmienda y otro fallo de 1978 declaró inconstitucional una Ley del Estado de Massachusetts que prohibía a las fundaciones influir en la actitud de la gente (lobbying indirecto) en los referéndums. Hoy toda ley anti-lobby sería considerada como antidemocrática y anticonstitucional ([16]). Otros Estados de la Federación, como Texas, sancionaron una reglamentación de la actividad de los lobbies en 1957 (“Lobby Control Act”), siguiendo el criterio de la Federal Act de 1946.

Robert SALISBURY señala que 1946 marca el muro divisorio entre el antiguo y moderno lobby. Los lobbies poseen actualmente un marco legal, presentan un evidente grado de profesionalización, toman injerencia en actividades electorales y políticas, y se interesan por todos los temas que directa o indirectamente (según su criterio) pueda importarles. Los enormes y variados Programas de Gobierno que ha creado la dirigencia política norteamericana luego de la II Guerra Mundial favorecieron (aparte de la protección de la Ley) el crecimiento en número y volumen de los lobbies profesionales, que hoy llenan edificios y se cuentan por decenas de miles ([17]). Actualmente la Administración Reagan, para intentar disminuir la presión de aquéllos en el Gobierno Federal, busca desestabilizarlos tendiendo a reducir el papel del Estado Central y dando más participación a los Estados y a las localidades ([18]) ([19]); es posible, sean cual sean los Gobiernos que lo sucedan, que las sucesivas Administraciones continúen con esta tendencia.

(continuará)

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[1] DUVERGER, op. cit., p. 382.

[2] Incidentalmente (caso de discusión de Proyectos o Leyes a favor o anti-lobbies) los lobbies deben defenderse a sí mismos, por lo que serían grupos de presión sensu stricto.

[3] IPPOLITO, D.S. – WALKER, T.G., “Political parties, Interest Gruopus an Public Policy”, Emy University, Prentice-Hall, Inc., 1980, p. 320. Key, op. cit., p. 225 nota 2.

[4] DION, op. cit., p. 14 y sigs..

[5] La expresión “grupo de presión” es posterior a la de “lobby”, pues fue acuñada hacia 1842.

[6] BURDEAU, op. cit., T. V, p. 93.

[7] DION, op. cit., ps. 115 y 127.

[8] DION, op. cit., p. 126.

[9] KRAEHE, op. cit., p. 633.

[10] FRAEHE, op. cit., p. 634. KEY, op. cit., p. 226.

[11] DION, op. cit., p. 227. SALISBURY, R., “Washington Lobbyist. A Collective Portrait”, en CIGLER, A.J. - LOOMIS, B.A., “Interest Group Politics”, Washington DC, CQ Press, 1983, p. 146. KRAEHE, op. cit., p. 639.

[12] Como bien lo señala BURDEAU, op. cit., T. V., p. 640, en nota 2, el legislador se cuidó de regular y no prohibir a los lobbies.

[13] U.S. Congress - House of Representatives, “Charges against members of the House and Lobbies activities of the National Association of Manufacturers of the United States and others, House Report 113, 63rd. Congress, 1st. Session, Washington, U.S. Goverment printing Office, 1913, p. 37 y sigs..

[14] En 1935 BLACK critica a los lobbies como una amenaza al sistema y al mismo gobierno, así como la causa del descenso de la moralidad pública. DION, op. cit., p. 115. Su posición resultaba ya solitaria.

[15] IPPOLITO - WALKER, op. cit., p. 337.

(Addenda) En 1995 la “Lobbying Disclosure Act”, enmendada por la “Honest Leadership and Open Goverment Act” (2007) han intentado hacer medibles y registrables las prácticas de lobbying. Obliga a registrarse a los lobbies federales ante la Oficina de la Cámara de Representantes y la Secretaría del Senado de los Estados Unidos. Se prevé multas para los infractores.  

[16] IPPOLITO - WALKER, op. cit., p. 337.

[17] SALISBURY, op. cit., ps. 146, 148 y sigs., 151, 160 y 164.

[18] LEVINE-THURBER, J., “Reagan and the Intergovermental Lobby. Iron triangles, Cozy subsystem and political conflicts”, en GIGLER-LOOMIS, op. cit., ps. 165 y sigs..

[19] A pesar de que el sistema los considera parte fundamental de su maquinaria, no faltan legisladores que se quejan, como el Senador D.P. MOYNIHAN de Nueva York: “Vienen a mí en cascada, es como una ola humana cerca de la legislación. Nunca paran”; citado por MILLER, S., “Special Interest Groups in American Politics”, Transaction Books, New Brunswick (U.S.A.) and London (U.K.), 1983, p. 3. El Diputado SOFNER, de Texas, expresaba que “Los lobistas son tan numerosos en la puerta de la Cámara de Representantes que me debo abrir un camino a  través de ellos (KRAEHE, op. cit., p. 634).