UNA JUSTICIA MÁS EFICIENTE PARA LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
A more efficient Justice for Uruguay
Uma Justiça mais eficiente para o Uruguai
edgardo ettlin
Resumen:
Los procesos judiciales
eficientes y de calidad consolidan un modelo verdaderamente
democrático de país poniéndose al servicio de los intereses de los
ciudadanos, garantizando la satisfacción de los derechos y
contribuyendo al desarrollo de los negocios e inversiones. La
Justicia debería constituirse en el Uruguay como un tema estratégico
y de Política de Estado. Lograr que los procesos sean eficientes
debería ser un objetivo a perseguir mediante Programas alentados por
voluntades legislativas y gubernamentales.
palabras clave:
Justicia, Proceso,
Eficiencia, Eficacia, Desarrollo
Abstract:
Judicial
efficient and quality proceedings consolidate a really democratic
model of country putting them to the service of the interests of the
citizens, guaranteeing the satisfaction of rights and contributing to
business and investments development. Justice should be constituted
in Uruguay as a strategic topic and a State policy. To ensure that
the processes are efficient should be an objective to be achieved
through Programs encouraged by legislative and governmental wills.
Key words:
Justice,
Proceeding, Efficiency, Efficacy, Development
Resumo:
Os processos
judiciais eficientes e de qualidade consolidam um modelo de país
verdadeiramente democrático, servindo aos interesses dos cidadãos,
garantindo a satisfação dos direitos e contribuindo ao
desenvolvimento dos negócios e investimentos. A Justiça deve-se
constituir no Uruguai como uma questão estratégica e política do
Estado. Assegurar que os processos sejam eficientes deve ser um
objetivo a ser alcançado através de programas incentivados pela
legislação e os desejos do governo.
Palavras-Chave:
Justiça,
Processo, Eficiência, Eficácia, Desenvolvimento
I.
GENERALIDADES
Administrar Justicia es
uno de los cometidos esenciales o primarios del Estado porque en
principio no se concibe si no es ejercida por el Estado mismo (1).
En un Estado de Derecho que propenda a la obtención de la Felicidad
y desee garantir a sus habitantes Bienestar y Seguridad (en el
Uruguay, principio orientado por el art. 7º de la Constitución) es
necesario proveer mecanismos y condiciones que a todo nivel resuelvan
y minimicen las situaciones de insatisfacción de los diversos
intereses, porque esta insatisfacción significa Inseguridad, valor
contrario a la idea de “orden institucional”. Una Administración
de Justicia que funciona apuntala a todo Estado como proyecto
independiente, soberano e íntegro.
La Administración de
Justicia se realiza en su faz práctica a través de la tramitación
de los diferentes Procesos Judiciales o Jurisdiccionales en los
diversos tribunales del Poder Judicial. En el Uruguay existen algunos
órganos que desempeñan también actividad jurisdiccional, como el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Corte Electoral (estos
dos por fuera del sistema de Separación de Poderes), la Justicia
Militar (en el Ministerio de Defensa Nacional, en estos momentos en
proceso de incorporación al Poder Judicial por los arts. 27 a 31 de
la Ley No. 18.650) y la Justicia administrativa aduanera (a nivel de
la Dirección Nacional de Aduanas).
Los Procesos judiciales
intentan satisfacer variados conflictos de intereses que involucran
bienes y valores tan preciados para los individuos como la Propiedad,
la Libertad, la Vida y la Seguridad. En su dilucidación se encuentra
comprometido entretanto el bienestar y la tranquilidad de las
personas. En estos Procesos (llamados comúnmente “juicios” o
“litigios”) la Justicia se pone en Acción (en hebreo la palabra
“משׁפט”
-“Mishpat”- traduce esta idea dinámica de la
“Justicia en Acción”) con el fin de obtener una Solución a
través de la investigación y obtención de la Verdad. No entraremos
en las discusiones epistemológicas sobre el tema de si el Proceso
busca simplemente resolver un conflicto o si procura hacer la
Justicia a través de la determinación de la Verdad. Lo cierto es
que la Historia ha demostrado el carácter útil y productivo del
“litigio” o el “juicio”, que surge a la vida social como un
mecanismo pacífico rituálico y ordenado de solución de
conflictos o de controversias.
El ritual o tracto del
litigio se presenta bajo una sucesión de etapas o pasos
predeterminados que fueron consolidando la experiencia, la práctica,
y que fueron pautando o influyendo en la adopción de reglas fijas o
“normas procesales y de procedimiento”, que en su devenir se
traducen y desarrollan en el Tiempo. Pero mientras estas etapas o
pasos se van verificando pueden pasar no días, sino meses y hasta
años; se advierte así que el Tiempo pasa a constituir una
preocupación y una tensión independiente porque impone una
dimensión de distancia entre la insatisfacción y la decisión, que
puede eventualmente acoger la pretensión pero que no siempre querrá
ampararla en forma favorable (sea total o parcialmente), y puede que
hasta la deniegue luego de todo un transcurso de dispendios y
esfuerzos.
Las demoras de este
mecanismo pueden comprometer la eficacia de la satisfacción de los
intereses. En el ínterin de los procesos o de los juicios puede
desaparecer la persona o las personas mismas que se demandan (por
fallecimiento, viaje u ocultamiento), o puede desaparecer el
patrimonio de los demandados o sus fuentes de ingresos (por
insolvencia, fraude, simulación o las razones que fuere) con el
riesgo que después no hayan bienes como garantía de los acreedores
(artículo 2372 del Código Civil) para cobrar. Si el valor
comprometido que se quiere satisfacer o está en juego es la Libertad
(caso típico de los procesos penales), el tiempo puede agravar el
horror o los padecimientos del procesado en las cárceles y no hay
forma de recuperar o de indemnizar el tiempo que se perdió durante
el juicio, especialmente si el imputado o acusado es absuelto o se le
clausura el proceso por sobreseimiento (falta de pruebas). Cuando lo
reclamado son los créditos alimentarios (para un hijo, un concubino
o un cónyuge, o los laborales), la privación de los mismos se hace
más gravosa para el reclamante mientras el tiempo pasa, siempre con
el riesgo de que entretanto desaparezcan los bienes de los demandados
o de que éstos se insolventen o dejen su empleo según su caso aun
con una sentencia favorable. Del lado de quienes son demandantes,
demandados o llevados a juicio, todo proceso y el tiempo que demora
imponen estrés y ansiedad, por esa sensación de inseguridad que
mientras tanto toda situación irresuelta ocasiona.
El desideratum de
los procesos y de los litigios sería lograr en el menor tiempo
posible satisfacer o resolver los derechos en conflicto, y que las
decisiones puedan en su caso y de corresponder, ejecutarse con
efectividad. El Tiempo hace siempre a la eficacia de la Justicia,
pero no se trata solamente del Tiempo. Para lograr la eficacia, los
mecanismos procesales deben ser eficientes.
Los procesos eficientes y
de calidad hacen al prestigio de un modelo verdaderamente democrático
de país poniéndose al servicio de los intereses de los ciudadanos,
alentando la satisfacción de los derechos y contribuyendo al
desarrollo de los negocios e inversiones. Tomando como Norte estas
ideas la Justicia debería constituirse en la República Oriental del
Uruguay como un tema estratégico y de Política de Estado; la
preocupación por los procesos eficientes debería ser un Objetivo a
desarrollarse mediante consecuentes Programas y Voluntades
legislativas y gubernamentales.
¿Cómo inciden los
procesos judiciales, tal cual se vienen desarrollando, en la
seguridad y bienestar nacionales? ¿Cómo repercute esta situación
en la ciudadanía? Se trata de confrontar las impresiones de los
ciudadanos (vinculados o no al Derecho) con los datos de la realidad,
entender qué está sucediendo en los procesos judiciales de nuestro
país, averiguar con qué infraestructura y medios cuenta el Sistema
de Justicia, y si éste en la forma que funciona actualmente brinda
bienestar y seguridad a sus habitantes. Debemos observar si en las
circunstancias y con los medios que se dispone puede el sistema de
Justicia contribuir al bienestar y al desarrollo nacional. En su
caso, sería necesario abordar cómo podría contribuir a la solución
de esa cuestión una concepción de un “proceso eficiente”, sobre
qué bases o principios podría constituirse un lineamiento o modelo
de “Justicia eficaz” que pueda contribuir eficazmente a ofrecer
mayores garantías de satisfacción a los ciudadanos. De
corresponder, podríamos inquirir bajo qué principios podríamos
operar, qué alternativas o estrategias pueden adoptarse o
desarrollarse para solucionar los problemas de demora y deficiencia
de la Justicia, qué políticas deben determinarse o qué debe
adaptarse para realizar tal objetivo, que pueda ser aplicable y
viable dentro de las especiales problemáticas y características de
la Justicia Penal y de Menores, de la Justicia la Civil, Comercial,
Aduanera, Laboral o de Familia, todo con el propósito de lograr
colmar las expectativas y derechos que debe garantizar el sistema
Judicial.. En su caso, podemos recomendar y formular ciertas
propuestas.
Este
trabajo pretende ser un aporte a un debate todavía abierto (quizá
aún no tratado como se debería) y más amplio, sobre el problema
del funcionamiento de la Justicia en el Uruguay y sobre cómo podrían
mejorarse en nuestro país los procesos judiciales.
II. LA CUESTIÓN SOBRE
LA JUSTICIA EFICIENTE EN EL URUGUAY
Es común y forma parte
de las conversaciones cotidianas de los ciudadanos, la afirmación de
que el Sistema de Justicia funciona en forma deficiente o que es
lento en la República Oriental del Uruguay. Así, suele escucharse o
decirse que nuestro Poder Judicial y sus tribunales son inoperantes,
que dejan que desear o que no colman las expectativas de la gente.
Esto nos impone tener
presente la realidad bajo la cual se está discutiendo la temática
en el Uruguay. Se percibe un cierto sentimiento social de
descreimiento en la Justicia, en cuanto no se confía en que ésta
resolverá a satisfacción los problemas y conflictos sometidos a su
consideración. Asimismo se pone en tela de entredicho su aptitud
para solucionar los problemas que ocasiona la delincuencia. Debemos
preguntarnos si los justiciables (como usuarios o sufrientes del
sistema) confían en sus operadores y Magistrados, si estas
inquietudes se encuentran motivadas y en su caso cuáles son las
razones que fundamentan estos pareceres. Asimismo, sería de interés
confrontar estas opiniones con la versión de los operadores
jurídicos (Abogados, Escribanos, Procuradores, Peritos, Rematadores,
Contadores), y de las autoridades judiciales y administrativas al
respecto.
¿Si hay demoras en los
procesos judiciales, qué factores inciden? ¿Son ellas plausibles?
Cómo funcionan los procesos judiciales civiles y penales y cuánto
duran esos procesos promedialmente hace menester determinar por qué
razones se producen demoras, y si éstas son o no razonables. Se dice
que la solución a los problemas de Justicia en el Uruguay se
lograría con la modificación de sus Leyes y Códigos, pero una vez
que se consigue la voluntad política para sancionar e implementar
esas reformas (cuando se logra) y para ponerlas en práctica, la
realidad posterior podría mostrar resultados decepcionantes o
frustrantes. La duración de los procesos judiciales puede deberse a
la propia índole de los mecanismos legales, pero también puede
depender de los elementos materiales y humanos con que cuenta el
Poder Judicial y de su propia burocracia. Es necesario analizar qué
infraestructura, qué recursos (materiales y humanos) y qué
presupuesto posee el Poder Judicial en nuestro país para atender los
asuntos a su conocimiento, si son estos medios suficientes, qué
mecanismos de control y de gestión de calidad los orientan, cómo
influye el andamiaje burocrático en los tiempos de la Justicia.
Señala GUDIÑO que los
conceptos de “Justicia” y “Eficiencia” se asociaron
convirtiéndose en los ejes conductores de la Economía del
Bienestar, que motivaron a crear un proceso de reasociación
entre la Justicia y la Eficiencia, adquiriéndose el concepto como un
aspecto de la Igualdad como Justicia distributiva. Es por ello que un
sector de la teoría jurídica abrió sus puertas a la consideración
del concepto de Eficiencia. Algunos seguidores están de acuerdo en
postular que la producción del Derecho, tanto legislativa como
jurisdiccionalmente, deben orientar sus decisiones hacia la
consecución de la eficiencia (2).
Si bien los guarismos no
son altos para nuestro criterio, Uruguay es en Latinoamérica el país
cuyos habitantes poseen el más alto índice de confianza en sus
Autoridades, con el Índice de Confianza Institucional más alto y el
segundo lugar en el Índice de menor Percepción de Corrupción luego
de Chile. Uruguay también tiene el segundo mayor Índice de
Efectividad Legal-Judicial después de Chile (3).
En el Índice de Percepción de Transparencia del año 2009, el
Uruguay se encuentra entre los “más transparentes, con el
número 25 a nivel mundial y ocupando junto a Chile el primer puesto
en Latinoamérica” (4).
Globalmente un 53 % de los uruguayos confía en su Poder Judicial, de
acuerdo a una mediación al año 2006 (existe una baja respecto a un
59 % de apoyo general que había 1996), aunque es bajo el porcentaje
de “mucha confiabilidad” en el Poder Judicial (decrece de un 19 %
en 1996 a un 16% en 2006) (5).
Un reciente estudio
dirigido en el año 2006 por Santiago PEREIRA CAMPOS sobre los
Procesos Civiles en el Uruguay luego de la reforma de los mismos en
1989 por el Código General del Proceso (6)
ha concluido que “Los operadores jurídicos son contestes en
destacar la eficacia del nuevo régimen procesal [se refiere al
sistema del Código General del Proceso, en vigencia en nuestro país
desde fines de 1989], que ha significado una notable mejora del
servicio de justicia…”. Ha resultado un avance sin duda
importante respecto al anterior sistema del Código de Procedimiento
Civil (7).
Sin embargo el panorama
no parece tan optimista. Un estudio encomendado por el Colegio de
Abogados del Uruguay de 2009 recoge la preocupación general de los
Abogados de que seguimos poseyendo “…un sistema judicial
burocrático, excesivamente lento e ineficaz en muchos aspectos…”;
y la mayoría cree que “funciona mal o regular y que los casos
llevan mucho tiempo” (8).
Como dijera la Dra. María Elena MARTÍNEZ, la Justicia en nuestro
país sigue siendo lenta para las expectativas de los ciudadanos (9).
GALINDO, estudiando la percepción ciudadana de la Justicia en
Latinoamérica y ofreciendo datos de “Latinobarómetro”, menciona
que en el Uruguay ha decrecido el porcentaje de confianza en su
Poder Judicial, que para nuestro país ubica en un 43 % aunque es el
segundo más alto de la región luego de Costa Rica (10).
MOREIRA entiende siguiendo a Henry TRUJILLO que la opinión pública
es sensible a la Justicia cuando el tema de la Seguridad aumenta en
los medios masivos de comunicación, y que cuando aparecen señales
de deterioro en la imagen del Poder Judicial, éstas parecen acotadas
al desempeño de los Jueces en el control de la criminalidad (11).
Todo el panorama descrito mostraría que existe una “sensación
térmica” de pérdida de crédito de los ciudadanos respecto a la
Justicia y al Poder Judicial en general.
Precisaremos desde ya que
en el Uruguay no sólo el Poder Judicial tramita cuestiones de
litigios jurisdiccionales. Existen otros órganos en nuestro
ordenamiento constitucional competentes para impartir Justicia en
ciertas materias, como por ejemplo el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo (que dirime sobre la adecuación a Derecho de los
actos administrativos) y la Corte Electoral (en materia de
contencioso electoral y delitos electorales), estos dos órganos de
carácter autónomo por fuera del sistema de Separación de Poderes
(arts. 307 a 328 de la Constitución, más normas concordantes y
complementarias), la llamada “justicia aduanera” (asuntos que se
dirimen administrativamente por la Dirección Nacional de Aduana en
infracciones menores a 350 Unidades Reajustables - art. 257 Ley No.
13.318 en la redacción del art. 156 de la Ley No. 16.320-). Pero
como referencia a los efectos de nuestro trabajo, tomaremos
básicamente al Poder Judicial y a los procesos que se tramitan en
su ámbito.
Vemos que en el Uruguay
los procesos judiciales “civiles” (en sentido amplio, incluyendo
en esta acepción amplia no sólo los civiles en sentido estricto
sino los comerciales, familia, aduaneros, laborales, contencioso
administrativos y de niños y adolescentes) y penales son y siguen
siendo considerados largos y tortuosos. Las dificultades para acceder
al sistema judicial, la hoy considerada ineficiente y burocrática
administración de justicia uruguaya, ocasionan malestar e
insatisfacción a los ciudadanos por la falta de confianza y de
certidumbre que ello genera, cuestionando cómo podrán lograr en el
tiempo la resolución de bienes tan preciados de su vida.
En el ámbito de la
Justicia Penal, en la década 1990-2000 fue manida la frase “Los
Jueces no ponen presos a los delincuentes” hasta que la opinión
pública se apercibió en los comienzos del siglo XXI de que las
cárceles uruguayas se encuentran sobresaturadas de reclusos, pero en
su momento aquello generó la sensación de que la Justicia Penal era
inoperante y que “los delincuentes estaban afuera y los buenos
tenían que vivir encerrados en las rejas de sus hogares”,
sensación de desprotección que creemos no obstante lo expuesto,
todavía se mantiene en nuestra población. Esta problemática
también se advierte en cuanto a los Niños y Adolescentes en
conflicto con la Ley; la gente cree que el sistema judicial “deja
que los menores infractores anden en la calle y no hace nada contra
ellos”. Se ha dicho que la ineficiencia judicial en lo penal y en
la “delincuencia juvenil” ha hecho preferir arriesgarse a los
ciudadanos a ejercer la justicia por propia mano bajo el slogan de
“que quede uno menos”, sabiendo por otra parte que después de
todo las cárceles no asegurarán la a los delincuentes (12).
Ante todas estas
inquietudes suelen los ciudadanos no sentirse protegidos por el
sistema judicial. Algunos directamente prefieren no litigar y
“aguantarse”, porque la tramitación de los litigios con el
tiempo y dinero que implica desestimula el ejercicio de ese derecho
ciudadano. Otros prefieren no denunciar los delitos (especialmente
cuando son robados o asaltados) dando por descontado que nada harán
las Autoridades. Por tanto esta situación sume a la población en la
Inseguridad, totalmente incompatible con los Fines estatales de
Seguridad y Bienestar.
Señala Alicia CASTRO que
en el Uruguay de nuestros días parece advertirse un cierto desajuste
entre las aspiraciones que la sociedad en su conjunto tiene acerca de
su sistema judicial y las que éste puede satisfacer en realidad;
cuando se advierte esta tensión, el desencanto y la crítica
ameritan buscar respuestas tendientes a reacomodar la relación del
sistema judicial con su conjunto (13).
En otro aspecto y por lo
contrario, resolver en la forma más rápida posible los conflictos
sin mengua de la calidad de las decisiones o garantías es fijar
Seguridad. Una Administración de Justicia más rápida y eficiente
proporciona, desde el punto de vista estratégico-político,
confianza a sus ciudadanos en cuanto les brinda estabilidad y
protección, asegura tranquilidad a los inversores y solidifica el
desarrollo económico.
Se impone en este estado
definir qué debe considerarse un “Proceso Eficiente”.
Podríamos en una
aproximación personal definir como “Proceso Eficiente” a
un “Mecanismo accesible y transparente para la solución de
controversias y de conflictos de intereses que en el menor tiempo,
con la mayor economía de esfuerzos y celeridad razonable, pueda
definir una Decisión o Solución que sea ejecutable con total
eficacia, para hacer realidad los derechos sustanciales”. En
esta proposición, “Eficiencia” y
“eficacia” son conceptos de difícil distinción y no se entiende
uno sin el otro.
La idea de “Proceso
Eficiente” nos ubica en el concepto de “Eficiencia”, esto es el
poder obtener el mejor resultado en la consecución del objetivo con
el mínimo posible de recursos (14).
También debemos ligar la idea de “Proceso Eficiente” al concepto
de “un Proceso al servicio de la gente”.
El proceso será “Eficaz”
cuando logre otorgar el bien de la vida o el castigo adecuado
conforme a los objetivos perseguidos y esperados. Veremos en el
Capítulo VIII Sección “E” que la “eficacia” del proceso
está relacionada con su “Ejecutabilidad”.
Se dice que los bienes
involucrados en los litigios judiciales (procesos civiles no penales)
comportan el 25 % del PBI uruguayo (15),
por lo que debería ser prioritaria una preocupación por que el
Sistema de Justicia funcione correctamente. En cuanto al Estado
republicano, la Justicia es el baluarte de la institucionalidad
democrática y por ende debe dar la idea de que “el sistema
funciona”. El Estado Social de Derecho exige que se definan
mecanismos eficaces de acceso a la Justicia, de manera tal que
cualquier persona que sienta lesionado un bien o un derecho
jurídicamente tutelado, pueda acudir al Estado para evitar el daño,
obtener una reparación y sancionar a los responsables sin que se
produzca demora. Es necesario, si percibimos que existe en la gente
cierta “sensación térmica” de falencias en la Administración
de Justicia uruguaya, ver qué está sucediendo y eventualmente
plantear soluciones idóneas.
En el Uruguay los
procesos judiciales civiles (en sentido amplio, comprendiendo además
de los asuntos civiles “sensu stricto” -demandas por cobro
de pesos, problemas contractuales y litigios por daños y
perjuicios-, los conflictos comerciales, laborales, de familia,
contencioso administrativos y aduaneros) y penales suelen ser
tachados o criticados como largos y tortuosos. También se critica
que los procesos judiciales son disfuncionales, ineficientes, “que
no sirven”. Las dificultades para acceder a un tribunal y para
comprender cómo funciona el sistema judicial, la ineficiente y
burocrática administración de justicia, las demoras no razonables,
ocasionan malestar e insatisfacción a los ciudadanos por la falta de
confianza y de certidumbre que ello genera, lo que les motiva a
cuestionar cómo podrá lograrse en el tiempo la resolución de
bienes tan preciados de la Existencia (vida, libertad, economía,
satisfacción moral) sometidos a la decisión de la Justicia. Ante
esta inquietud suelen los ciudadanos no sentirse protegidos por el
Sistema de Justicia y frecuentemente albergan (no exentos de cierto
fundamento de razón) dudas sobre su eficiencia y efectividad. Por
tanto esta situación sume a la población y a los agentes de la vida
nacional en la incertidumbre e inseguridad, al no poder percibir a la
Justicia uruguaya como un factor que brinde tranquilidad y bienestar.
La preocupación por
lograr la mayor celeridad y eficiencia en los procesos judiciales es
una preocupación de larga data en nuestro país. A los efectos de
este estudio y a modo de ejemplo destacaremos algunos episodios o
hitos.
El Informe de la Comisión
Revisora del Proyecto de Código de Procedimiento Civil (1878) ya
daba en su momento cuenta de la necesidad de la “aceleración” o
“abreviación de los pleitos”. Se intentó dentro de la
mentalidad de su época simplificar mecanismos y abreviar etapas
procesales, aunque se optó por un sistema principalmente escrito. La
oralidad en aquellos tiempos no era bien vista y era considerada más
bien como enlentecedora de los trámites, al punto que para la
declaración de testigos se tomó como positivo instaurar un sistema
de recepción “mixto”, “aunque sin emplear el moroso
procedimiento de los comparendos y audiencias verbales de las partes
y sus testigos mientras éstos se van examinando separada y
sucesivamente por el Juez de la causa, al que se impide atender otros
asuntos”. También había preocupación por “los
inconvenientes que causa la paralización de los procesos por el
deficiente personal de la Magistratura”.
Las urgencias de la vida
real en los procesos enseñaron y fueron más rápidas que la llegada
de las reformas legislativas. Desde 1883 se hicieron variados ajustes
parciales al Código de Procedimiento Civil de 1878, destacando la
llamada “Primera Ley de Abreviación de Juicios” No. 9.594 de
1936 y recordando al Decreto-Ley No. 10.344 y a la Ley No. 10.418
que intentaron reemplazar la legislación procesal civil existente.
Así llegamos hasta 1945 en que se formula el “Proyecto Couture”
de 1945 (16)
que nunca fue aprobado pero que sirvió de base para el futuro Código
General del Proceso. El numen regulador de todas esas iniciativas era
la necesidad de superar la lentitud, las dilaciones, la ineficiencia
y la ineficacia de la Justicia. Se suceden otros Proyectos y
Anteproyectos (son hitos en el ínterin la sanción de la “Segunda
Ley de Abreviación de Juicios” No. 13.355 en 1965, y la Ley No.
15.750 -“Ley Orgánica de la Judicatura y Organización de los
Tribunales”-, que derogó al Decreto-Ley No. 15.464 de 1983 quien a
su vez había derogado al Código de Organización de los Tribunales
de 1933) hasta la redacción, siguiendo al “Proyecto Couture” y
al Anteproyecto de Código Procesal Civil Modelo para Iberoamérica,
de lo que fue el Código General del Proceso, aprobado y vigente
desde el 20.11.1989 para la República Oriental del Uruguay (Leyes
Nos. 15.982 y 16.053). La reforma procesal civil oriental apuntó
básicamente a: 1) Consagrar un modelo de proceso globalizado y
simplificado, a través de un sistema de audiencias como eje central
y principal apuesta; 2) Establecer la perentoriedad de los plazos
para plantear distintos actos procesales; 3) Minimizar el carácter
suspensivo de los recursos y de los problemas conexos (incidentes),
proclamando como principio su carácter no suspensivo (y para algunos
recursos, el llamado “efecto diferido” que posterga hasta la
apelación de la sentencia la interposición de los agravios); 4)
Ampliar el elenco de facultades y poderes de los Jueces para dirigir
los procesos; 5) establecer como principio la publicidad del proceso
(17).
La consagración de un
“proceso global” motivó críticas de algunos sectores, como los
abogados laboralistas y sindicatos quienes criticaron que ese
procedimiento del C.G.P. perjudicaba los intereses y enlentecía la
satisfacción de los reclamos de los trabajadores, lográndose en el
2009 la aprobación de una Ley especial para los procesos laborales
No. 18.572.
Paralelamente a las
críticas que desde las Cátedras y especialistas, operadores y
usuarios de Derecho arreciaban contra las falencias del sistema
procesal nacional. Durante los primeros tiempos del Código General
del Proceso aparece en 1990 el primer estudio científico serio sobre
el funcionamiento del sistema judicial del Uruguay, el “Diagnóstico
de la Justicia en el Uruguay (Informe Preliminar de Investigación)”,
donde se trata la situación de una Justicia nacional que necesitaría
grandes cambios. En 2007 aparece el estudio dirigido y coordinado por
el Prof. Dr. Santiago PEREIRA CAMPOS “El Proceso Civil Ordinario
por Audiencias. La experiencia uruguaya en la reforma procesal
civil”, que ofrece un auspicioso y optimista panorama judicial
en cuanto resultados en la baja de los tiempos de duración de los
procesos. No obstante, la Suprema Corte de Justicia tomó
preocupación en 2009 por la dilación que vienen sufriendo los
litigios civiles especialmente en las primeras instancias (etapa
desde la demanda hasta la sentencia), lo que mostraría que los
efectos positivos de la reforma procesal en cuanto a tiempos y
eficiencia fueron decayendo con el tiempo.
En materia penal, el
Proceso Penal fue reformado en 1980 a través del Decreto-Ley No.
15.032, pero diferentes falencias y disfunciones de este sistema,
principalmente relacionadas con la demora de los juicios penales, el
alto número de procesados y reclusos que en ocasiones pasan años
sin sentencia y la necesidad de sustituir un sistema inquisitivo por
otro acusatorio, consecuenciaron en la aprobación de la Ley No.
16.893 (el llamado “Proyecto Peri Valdez”) que fue postergado en
su entrada en vigencia “sine die”. Actualmente se
encuentra pendiente como necesidad la reforma procesal penal, a
pesar de que existen variados proyectos a estudio.
Un antiguo proverbio
persa decía que “Más vale una Justicia mala temprana que una
buena Justicia tardía”. Una justicia celera hace no sólo a
los tiempos sino a la calidad del sistema judicial o de resolución
de conflictos. Una Administración de Justicia más rápida y
eficiente proporciona, desde el punto de vista estratégico y del
cumplimiento de los Fines, Objetivos y Políticas de Estado, Bienes
positivos a sus ciudadanos en cuanto les brinda estabilidad y
Seguridad, ofrece Tranquilidad a los inversores y solidifica el
Desarrollo económico. Resolver y en su caso analizar y encontrar
procedimientos para solucionar en la forma más rápida posible los
conflictos y combatir las infracciones sin mengua de la calidad de
las decisiones o garantías es fijar Seguridad a los ciudadanos y a
las empresas. La Eficiencia de la Justicia es entonces un importante
bien estratégico a cuidar porque concierne a los objetivos y
políticas de seguridad, bienestar y desarrollo nacional, y debería
así priorizarse en las acciones de Estado. En cuanto al Estado
Republicano, la Justicia es el baluarte de la institucionalidad
democrática y por ende debe dar la idea de que “El Sistema
funciona”. Es necesario, en caso de constatarse falencias y
disfunciones en la Administración de Justicia uruguaya, ver y
delinear qué modelos, principios, objetivos y políticas podrían
trazarse y desarrollarse para lograr colmar las expectativas de
bienestar y seguridad y facilitar una mejor respuesta del sistema
judicial a los ciudadanos.
Por tanto, esta
investigación podría contribuir no solamente a destacar el papel y
la importancia de disponer de procesos eficientes como elementos de
desarrollo y de bienestar nacional. Permitiría también comprender
qué está sucediendo y cuál es el panorama del funcionamiento de la
Justicia en el Uruguay, analizar si ésta está funcionando en forma
eficiente o si colma las expectativas de los ciudadanos y de los
agentes motores de la Economía nacional, y en su eventualidad podría
servir para delinear o proponer alternativas para optimizar el
trámite de los procedimientos existentes o en su caso mejorar el
funcionamiento de la Administración de Justicia, a efectos de que
éstos sean no sólo eficientes sino eficaces.
Cómo
funcionan los procesos judiciales civiles y penales y cuánto duran
esos procesos promedialmente impone determinar si están funcionando
en forma eficiente, qué importancia tendría en casos de deficiencia
las dilaciones de los trámites judiciales, y si éstas se encuentran
o no justificadas. La duración de los procesos judiciales puede
deberse a la propia índole de los mecanismos legales, de la
complejidad de cada asunto y de los diversos intereses en juego, pero
también puede depender de los elementos materiales y humanos con que
cuenta el Poder Judicial o de la propia burocracia. Es necesario
analizar en ese último particular qué infraestructura, qué
recursos (materiales y humanos) y qué presupuesto posee el Poder
Judicial para atender los asuntos a su conocimiento, si son estos
medios suficientes, qué mecanismos de control y de gestión de
calidad los orientan, cómo influye el andamiaje burocrático en los
tiempos de la Justicia. No debe descartarse estudiar si en su caso
sería aconsejable un “Plan B” a través de medios alternativos
más rápidos y efectivos a los judiciales para resolver los
conflictos, y si éste sería también aplicable a la Justicia Penal
y de Menores, no sólo a la Civil, Comercial, Laboral o de Familia.
III. DE LOS
PRINCIPALES FACTORES QUE COMPROMETEN LA EFICIENCIA DE LOS PROCESOS
JUDICIALES EN EL URUGUAY
1. Los llamados “Tiempos Procesales”
Hemos referido en los Capítulos anteriores que los tiempos y el
Tiempo importan mucho en la eficiencia y en la eficacia de la
Justicia, a tal punto que un antiguo proverbio persa decía que “Más
vale una Justicia mala temprana que una buena Justicia tardía”.
Se dice que el Tiempo es ante todo, Justicia (18),
porque corresponde abreviar la incertidumbre asegurando así el
resultado de hacer la decisión ejecutable.
Los procesos judiciales están sujetos a un mecanismo preordenado por
la Ley (principio establecido en el art. 18 de la Constitución) por
etapas, que establecen los pasos y ritualidades necesarios para la
dilucidación de todo asunto a conocimiento de la Justicia.
La duración de los procesos es una suma de dos clases de tiempos.
El transcurso de las etapas predeterminadas por la Ley para cada tipo
de asunto constituye lo que podríamos llamar “el Tiempo Puro
del proceso”, que coincide con las que establecen las normas de
los Códigos (por ejemplo, 30 días para contestar la demanda, 120
días para realizar el sumario en el proceso penal). Este “Tiempo
Puro” es la suma de todos los tiempos legalmente previstos para
cada etapa. Pero no todas estas etapas tienen un tiempo asignado
expresamente, caso de las Audiencias o Comparendos que por lo general
no tienen un tiempo específico para su convocatoria ni para su
duración, salvo que el Legislador lo determine como en el Amparo, en
que la Audiencia debe realizarse dentro de los tres días de
presentada la demanda (art. 6º Ley No. 16.011), en el proceso
laboral (art. 9º Ley No. 18.572) o la audiencia inicial del detenido
que debe verificarse dentro de las veinticuatro horas (arts. 16 de la
Constitución y 118 del Código de Procedimiento Penal). La
tramitación de recursos y de incidentes con sus etapas incrementa
estos “Tiempos Puros”.
Pero entre cada una de esas etapas existen una serie de actos
procesales y administrativos que amplían la demora del litigio pero
que son necesarios para el cumplimiento y desarrollo del mismo, que
son dados en llamarse “los Tiempos Muertos o indeterminados del
proceso”. En estos “Tiempos Muertos” es donde se producen
las mayores demoras y podemos mencionar como ejemplos de ellos:
a) Tiempos de comunicación (notificaciones);
b) Tiempos entre convocatoria y fecha de audiencias;
c) tiempos de diligenciamiento probatorio.
Las notificaciones a domicilio suelen demorarse unos quince días
promedio en Montevideo, y de una a dos semanas en el Interior
dependiendo de los casos y de las efectividades de cada Oficina
judicial. El Programa de Fortalecimiento del Sistema Judicial
Uruguayo (PRO.FO.S.J.U.) estima que estas dilaciones importan una
tercera parte del tiempo total de duración de un proceso. Se espera
que las notificaciones electrónicas a un domicilio por casilla de
Email denominado “domicilio electrónico” (Ley No. 18.237 y
Acordadas Nos. 7637, 7644 y 7648 de la Suprema Corte de Justicia)
disminuyan la duración de los litigios por lo menos en ese tercio
(19),
pero sólo el futuro dirá cuán efectivas serán las notificaciones
electrónicas, y cómo y cuánto incidirán en la disminución tanto
de las demoras de las comunicaciones como de las duraciones de los
procesos. Si se trata de comunicaciones al extranjero, la
prolongación en los tiempos de las mismas dependen de factores más
complejos, como si existen o no Tratados entre nuestro país y el
país donde se hará la diligencia, qué requerimientos se precisan
para esas comunicaciones, cómo son las distancias y qué acceso o
qué receptividad a la cooperación hay en el sistema judicial del
país requerido.
Los tiempos de dilación entre la fecha de convocatoria y la efectiva
realización de las audiencias dependen de los distintos tribunales.
Las citaciones penales o en los procesos de Violencia Doméstica por
lo general tienen las dilaciones mínimas conforme a circunstancias y
a la naturaleza de los diferentes asuntos porque la urgencia de esas
instrucciones así lo amerita. Las dilaciones más acentuadas en las
comunicaciones se ven en los Juzgados en materia de Familia, Civil y
Contencioso Administrativo de Montevideo, y en algunos Juzgados del
Interior con competencia variada no especializada o parcialmente
especializada. En algunos Departamentos adyacentes a Montevideo y en
Montevideo mismo, el suscrito en su labor judicial conoció
tribunales que convocaban a audiencias para dentro de seis u ocho
meses, e inclusive para dentro de más de un año. Esta tendencia ha
decrecido en forma notoria a raíz de intervenciones administrativas
de la Suprema Corte de Justicia sobre algunos tribunales.
Otro tiempo de dilación en los litigios se observa en el
diligenciamiento de la prueba, particularmente en los pedidos de
informes a empresas u organismos públicos o privados, y en la
elaboración de peritajes. En estas diligencias existe buena parte de
las demoras. Un Taller de Intercambio sobre Duración de los Procesos
Civiles (año 2009) recomendó a los Jueces: a) establecer y ordenar
plazos para responder las comunicaciones; b) imponer cargas a las
partes para colaborar con los diligenciamientos o trámite de esas
pruebas; c) procurar el cumplimiento de los informes y peritajes para
antes de próximas audiencias.
También existen “tiempos muertos” debidos a la inactividad de
los Juzgados durante los llamados “Días Inhábiles” como las
Ferias judiciales, los días feriados (Carnaval, Semana de Turismo,
fechas patrias), y los días inhábiles de fines de semana (sábados
y domingos). Debe tenerse en cuenta que en los procesos cuyos
términos o plazos son menores a quince (15) días no se computan los
días inhábiles, y en los mayores a quince días no se computan las
Ferias judiciales y Semana de Turismo (arts. 92 a 96 del Código
General del Proceso, arts. 86 y 87 del Código del Proceso Penal). En
las Ferias judiciales (art. 86 de la Ley No. 15.750 en su actual
redacción) Mayor (del 24 de diciembre al 31 de enero del año
siguiente) y Menor (del 1º al 15 de Julio) se pierden 53 días donde
los procesos no tienen casi actividad; a pesar de que una vieja
Acordada de 1896 establece que las Ferias Judiciales son tiempo para
la ordenación y preparación administrativa del resto del año, en
la práctica se utilizan para gozar Licencias y la actividad de los
litigios en ellas es casi nula (salvo casos de urgencia que aprecia
discrecionalmente el Juez o cuando hay detenidos). Si a estas Ferias
judiciales les sumamos los días feriados (Carnaval, Semana de
Turismo, fechas patrias dependiendo según los años si algunos caen
o no en sábados o domingos) más los restantes sábados y domingos
del año, tenemos que entre 155 a 158 días del año los procesos
judiciales no tienen movimiento en el Uruguay, lo que representa un
42,47 % a 43,29 % de los 365 días del año. Si a estos días
ociosos todavía le agregamos lo que se pierde por paralizaciones en
paros y huelgas judiciales, los días o tiempos de inactividad pasan
a ser aún mayores.
En fin, un juicio o caso judicial dura tanto como la suma de sus
“tiempos puros” y sus “tiempos muertos”. No podemos dar ni
atrever los tiempos de duración probables de los litigios entre
estos tiempos “puros” y “muertos”, porque dependen de las
complejidades o problemas de cada caso concreto y de cada tipo de
procedimiento. Pueden durar lo que necesiten durar, o tener
dilatorias imprevistas. Lo cierto es que las duraciones de los
litigios no coinciden con la paciencia de las personas, y eso provoca
situaciones de descontento y desconfianza.
La Muerte de las personas físicas o la desaparición o extinción de
las sociedades o personas jurídicas que ocurre durante el tracto
procesal ocasiona trastornos a la prosecución de los procesos. En
algunos casos deberá emplazarse a los sucesores (familiares o
herederos), o habrá que ver cómo podrá seguirse los trámites
contra las empresas o los sucesores empresariales, si es que existen.
Si no pueden encontrarse continuadores de las personas físicas o
jurídicas extintas o desaparecidas durante el proceso, éste podrá
eventualmente seguirse a través de representaciones por Defensores
de Ausentes pero sin posibilidades de eficacia; en los restantes
casos los trámites carecerán virtualmente de sentido u objeto.
A su vez, las demoras de un proceso pueden depender de otros
factores, como:
a) la complejidad de la materia;
b) la actividad procesal de las partes interesadas;
c) el comportamiento y diligencia de las autoridades judiciales.
Cada tipo de proceso de acuerdo a su fuero (materia) y
particularidades tiene sus respectivos tiempos de duración y sus
respectivos grados de eficiencia. Como son múltiples los tipos de
juicios y en algunos casos existen sistemas especiales procesales (o
sea de mecánica de los juicios), el panorama se presenta muy
heterogéneo.
No todas las demoras e ineficiencias son imputables a los tribunales.
Se ha relevado el papel de los Abogados en la dilación de los
procesos quienes según su interés obstaculizan mediante recursos o
subterfugios legales las actuaciones, solicitan prórrogas o no
colaboran con el diligenciamiento de medios probatorios, artes
llamados vulgarmente “chicanas” (20).
Los Jueces no siempre se ponen firmes para aplicar cuando lo amerite
las sanciones que correspondan (arts. 148 a 150 de la Ley No.
15.750).
Existen en el Uruguay unos 220 (doscientos veinte) diferentes tipos
de procesos judiciales. Imposible sería y causaría un tedio
apreciable ver qué pasa en qué pasa en cada uno de esos procesos.
Trataremos de repasar los más significativos y representativos a los
efectos de nuestro trabajo.
A) Juicios Civiles y Comerciales
Comprende todos los conflictos de carácter patrimonial derivados de
la actividad privada de las personas físicas o jurídicas sobre los
cuales se pretende una condena a dar, hacer o no hacer (daños y
perjuicios, problemas contractuales, cobro de pesos en general), que
no corresponda específicamente a otro fuero o materia. Incluimos en
esta categoría por su similitud los procesos de indemnización
patrimonial contra el Estado (llamados “contencioso de reparación
patrimonial”) que se tramitan ante Juzgados especializados No
Civiles (llamados “de lo Contencioso Administrativo”).
Básicamente se rigen por el Código General del Proceso (Ley No.
15.982, modificada por la Ley No. 16.699 y otras normas concordantes,
en vigencia desde el 20.11.1989 conforme a la Ley No. 16.053), con
las especialidades de la Ley No. 15.881 para los Juzgados de lo
Contencioso Administrativo. Entre esas etapas pueden existir
múltiples actos intermedios (excepciones o defensas, citaciones de
terceros, recursos) y hay procesos preparatorios (intimaciones,
reconocimientos de firmas) que no siempre desembocan en juicios.
El modelo tipo de estos litigios es el llamado “juicio ordinario”
que en resumen está estructurado en base a los siguientes actos: a)
demanda; b) contestación (eventualmente también “excepciones”
–planteamiento de problemas formales que obstan al proceso-,
contrademanda o reconvención, citaciones “en garantía” o
llamados de terceros al proceso); c) audiencia preliminar
(ratificación de escritos, eventual conciliación, ordenación
formal del debate); d) audiencia complementaria (para
diligenciamiento de prueba); e) sentencia. En el entremedio o durante
cualquiera de estas etapas pueden interponerse recursos o suscitarse
“incidentes” (cuestiones conexas a ir resolviendo durante el
litigio) que sin perjuicio de que en principio no tienen efecto
suspensivo o no suspenden el proceso salvo que pongan final al pleito
(arts. 251, 252, 320 y 322 del Código General del Proceso), pueden
complicarlo, causar dilaciones y obstar a la decisión final.
Existe otro tipo de trámites de ejecuciones en dinero o cobros
“ejecutivos”, que se inician con una resolución de despacho de
condena (monitorios) y luego se sigue todo un mecanismo de
ejecución; admiten posibilidad de excepción o defensa (arts. 354 y
siguientes, más 377 y siguientes del C.G.P.). En los Juzgados
Civiles son aproximadamente el 52 % de los asuntos entrados (21),
que no siempre terminan en una sentencia salvo el decreto inicial que
queda Firme (en ese particular, quedan “con fuerza de sentencia
definitiva”), pero las Ejecuciones de esos procesos (o sea, para
lograr el cobro efectivo) pueden demorarse entre uno a cinco años
promedialmente. En el transcurso, los bienes pueden depreciarse,
degradarse o sufrir un aumento o acumulación de sus cargas fiscales,
lo que disminuye las posibilidades de obtener un buen cobro con la
ejecución.
Para computar el tiempo estimativo de duración de los procesos no
tomaremos en cuenta cuestiones o etapas llamadas “preparatorias”
(intimaciones, obtención de prueba previa, medidas cautelares).
Éstas ocasionan una adición extra de tiempo. Tendremos en
consideración los tiempos de los litigios desde la presentación
de la demanda.
PEREIRA CAMPOS señala que podría estimarse una duración promedio
de 14,3 meses para los juicios ordinarios y unos 3,3 meses para los
juicios monitorios en la primera instancia (desde la demanda hasta la
sentencia o resolución según el caso) (22).
Empero, los datos oficiales del Poder Judicial arrojan otros
resultados. Una información del Departamento de Estadísticas del
Poder Judicial revela que los procesos de 1° instancia concluidos
por sentencia definitiva en el año 2007 registraron una duración
promedio de 26,3 meses y una duración mediana de 22 meses; en el año
2008 la duración promedio fue de unos 24,9 meses, mientras que la
duración mediana desciende a 18,9 meses. Se registra un mínimo
de 3 días (correspondiente a una acción de amparo), y un máximo de
172,4 meses”, y a su vez vemos que existen diferencias
apreciables de duración de los procesos entre los diferentes
Juzgados Civiles (23).
Acorde a una información periodística, los procesos comunes revelan
demoras de 24,9 meses “en promedio…, según datos oficiales”
(24).
En segunda instancia o ante los Tribunales de Apelaciones, las
demoras están estimadas entre unos 4,7 y 7,5 meses en segunda
instancia, registrándose una baja a 2007 entre 2,3 a 5,8 meses y en
2008 entre 3,8 a 6,3 meses promedio (25);
debe tenerse presente que en estas etapas por lo general no se
instruye prueba y que los expedientes cada vez más se deciden en
estudio simultáneo y mediante decisión anticipada por los Ministros
de los Tribunales (arts. 200 y 204 del Código General del Proceso),
tendencia que también se advierte en los Tribunales de Apelaciones
de otros fueros o materias. No contamos el tiempo de las etapas
previas que pueden según los casos encontrarse antes de una demanda
(conciliación, intimaciones, diligencias previas) que también
llevan su trámite y dilación en su cumplimiento; si las
adicionáramos, tenemos que el juicio dura más aún. En cuanto a la
casación (etapa eventual del proceso ante la Suprema Corte de
Justicia contra decisiones de los Tribunales de Apelaciones que
modifican la decisión de primera instancia en todo o parte o que la
confirman con discordias de los Ministros de los Tribunales), PEREIRA
entiende que se ha reducido su duración a “aproximadamente un año,
con una clara tendencia a la baja” (26).
En realidad, el número promedio que se maneja para las demoras en
Casación es de diez a quince meses, de acuerdo a una compulsa hecha
en el año 2008 por este autor en forma randomizada sobre unos 53
expedientes judiciales civiles que tuvieron Casación. Advertimos que
posteriormente a 2008 hubo una tendencia a la disminución de los
plazos para dictar sentencia de Casación entre ocho meses a catorce
meses, que puede bajar para casos de problemáticas relativamente
simples o ya tratadas por la Suprema Corte de Justicia.
Pero hay procesos que por su complejidad pueden demorar años y hasta
décadas, generando voluminosos expedientes de lectura tediosa;
existen actualmente en el Poder Judicial un 10 % de procesos que
poseen más de cinco años (27).
En materia civil y comercial, la situación descripta preocupa porque
la actividad judicial está regulada de tal manera que el
incumplimiento de los plazos marcados para cada hito del proceso
puede suponer que las entidades vean esfumarse sus posibilidades de
recuperar siquiera parte de la deuda, lo que hace necesario no perder
de vista este requisito fundamental para que los expedientes puedan
seguir su curso (28).
Es de destacar que en el Uruguay se ha reformado el Proceso Concursal
en el año 2008 por las Leyes Nos. 18.387 y 18.411, relativas a
ejecuciones colectivas de deudores. El tiempo dirá si esta
transformación ha hecho a estos procesos más rápidos y eficientes;
por ahora la evaluación es prematura. Pueden estos trámites durar
mucho más tiempo que los tiempos señalados para los procesos
ordinarios, y pueden importar escaso resultado económico para los
acreedores que quienes quizá no lleguen a cobrar su crédito.
B) Procesos Laborales
La Justicia Laboral resuelve en el Uruguay los conflictos
individuales de trabajo entre operarios y patronos (los conflictos
colectivos y sindicales a conocimiento de la Justicia se dirimen por
la Justicia Civil, no la Laboral, en base a la interpretación de los
arts. 106 de la Ley No. 12.803 y 68 de la Ley No. 15.750). Hasta no
hace mucho se regían los litigios de trabajo por el Código General
del Proceso (que había derogado el procedimiento especial laboral
del Decreto-Ley No. 14.188), y se reformaron por un procedimiento más
breve en el 2009 a través de la Ley No. 18.572 (que básicamente
reduce en buena parte los plazos para los actos procesales y limita
las defensas o recursos en ciertos casos, estableciendo procesos más
abreviados y uno diferencial para casos de menor cuantía). En los
procesos laborales, que tratan asuntos relativos a personas
vulnerables cuyos créditos son considerados alimentarios como los
trabajadores, una duración promedio de dichos litigios importa unos
16,2 meses en primera instancia (29)
y unos 4,7 en los Tribunales de Apelaciones (30).
Precedido de un nutrido debate en la búsqueda de soluciones más
celeras y eficientes para los juicios laborales (31),
la Ley No. 18.572 ha intentado sensibilizarse estableciendo un
proceso más abreviado para lograr eliminar las actitudes procesales
dilatorias y de atender la eficacia y cumplimiento de las sentencias
judiciales (32),
si bien ha sido muy criticado porque algunas normas establecen claras
desigualdades a los demandados, lo que ha motivado demandas y
defensas de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia,
que en la práctica han trasuntado en la paralización de esos
procesos (33).
C) Procesos de Familia y de Adolescentes
Los procesos de Familia conciernen a todos aquellos procesos
vinculados a la institución familiar legitima o de hecho, como
también en cuestiones sucesorias y asuntos relativos al estado
capacidad y adopción o ausencia, sin perjuicio de lo que les asignan
otras leyes especiales (art. 69 Ley No. 15.750, Leyes Nos. 17.514,
17.823, 18.590, 18.620). Básicamente están previstos en el Código
General del Proceso y en el Código de la Niñez y Adolescencia (éste
Ley No. 17.823), más normas complementarias. Tienen una duración
promedio acorde a su complejidad. En los “Juzgados de Familia
Especializados” (Montevideo) se tratan asuntos de Violencia
Doméstica y de protección a derechos vulnerados de niños y
adolescentes con carácter de urgencia (Ley No. 17.514 y Código de
la Niñez y Adolescencia).
Un caso de tenencia y pensiones sin oposiciones suele en nuestro país
durar entre tres a cinco meses. Un proceso sucesorio estaría en el
mismo entorno. Complicaciones debidas a oposiciones y problemas
especiales prolongan el tiempo de dilucidación. Particiones (o
repartos, en sentido vulgar) de herencias pueden durar años según
la complejidad, y hemos visto particiones sucesorias de hasta
décadas. En ellos se ventilan procesos alimentarios, de situación
de niños y adolescentes, cuya problemática no puede esperar. En
los procesos contra la Violencia Doméstica (Ley No. 17.514), la
duración varía conforme a los requerimientos y complejidad de cada
caso. Pueden archivarse en unos tres a cinco meses, o durar más
tiempo si la situación requiere audiencias evaluatorias o revisiones
(34).
Los Tribunales de Apelaciones demoran entre 5,5 a 5,8 meses (35).
Los procesos de Adolescentes en infracción o conflicto con la Ley se
tramitan ante Justicia Especializada de Adolescentes. Teóricamente
no deberían sobrepasar los sesenta días (art. 76 Ley No. 17.823).
D) Procesos Aduaneros
Se tramitan por los arts. 245 y siguientes de la Ley No. 13.318, en
casos de defraudación y diferencia aduaneras, y contrabando.
En materia aduanera se estima que estos procesos (datos disponibles
entre 1998 a 2003) duran aproximada y promedialmente entre 1 a 4 (uno
a cuatro) años (36).
Reencontrarse con la mercadería por el denunciado en caso de ser
absuelto o clausurarse los procesos en su contra, o que los
denunciantes puedan cobrar sobre el producto de la venta o remate las
mercaderías en infracción cual es su derecho, puede ser un trámite
largo y tortuoso. El trámite de las apelaciones ante los Tribunales
de Alzada es el mismo que para la Justicia Civil, porque los
Tribunales de Apelaciones en lo Civil atienden las segundas
instancias aduaneras.
E) Procesos Penales
En los procesos penales (materia encargada de determinar
responsabilidades personas indiciadas o acusadas de haber cometido
delitos o faltas, regulados básicamente por el Código del Proceso
Penal, Decreto-Ley No. 15.032) podemos ver que los procesos duran en
su mayoría, por tratarse de cuestiones relativamente simples
(delitos contra la propiedad), unos 13 a 14 meses (37).
En el año 2007 el 33% de los procesos tuvo una duración inferior a
los 7 meses, un 38% de los procesos más de 7 meses y menos de 13 y
el restante 29% más de 13 meses y menos de 21,9 meses (38).
Las mayores demoras se advierten en las etapas de investigación e
instructorias (presumario y sumario). Saber si uno será o no
procesado (presumario) puede tener un promedio de siete meses (39).
La Suprema Corte de Justicia intentó limitar el tiempo de duración
de los presumarios (etapa previa al procesamiento, destinada a la
obtención de los elementos probatorios de convicción suficientes) a
un año (40),
porque el sumario está limitado a 120 días si bien pueden pedirse
tantas prórrogas como autorice la Suprema Corte de Justicia (art.
136 del Código del Proceso Penal). Uruguay es el país con un
importante porcentaje de procesados esperando sentencia de condena
(41),
habiéndose constatado a 2008 un 63,35 % de reclusos sin sentencia.
Los trámites en los Tribunales de Apelaciones penales duran unos 5 a
5,6 meses (42).
El número de Reclusos ha aumentado de 2.244 en
1989 a 7.214 en el 2007 (o sea, un 321,44%) y estaríamos según el
Inspector Mayor DE LOS SANTOS en el entorno de 9.000 para el año
2010 (43),
ubicando al Uruguay como el país de mayor tasa de prisionalización
de la región. El colapso virtual del sistema carcelario uruguayo es
de manejo público; los políticos no se han puesto de acuerdo
todavía si más cárceles, o si la liberación o una amnistía de
presos (en ese supuesto habrá que determinar para quiénes), serían
soluciones. Hasta el momento el Uruguay no ha podido lograr
una reforma en serio de su Código de Proceso Penal luego del
fracasado intento de la Ley No. 16.893, que se había impulsado
justamente bajo la necesidad de corregir estas inequidades (44).
Es materia pendiente en nuestro país y para muchos casos el
juzgamiento penal en un plazo razonable (art. 7º inc. 1º num. 5º
del Pacto de San José de Costa Rica –ratificado por el art. 15 de
la Ley No. 15.737-), lo que quedó en evidencia internacionalmente
cuando el Comité Interamericano de Derechos Humanos observó
severamente al Uruguay con motivo de un caso concreto (45).
El co
F) Procesos Contencioso Administrativos (contencioso de anulación)
La impugnación de los actos administrativos se ha vuelto un Calvario
para los justiciables. Sólo la vía administrativa puede demorar de
acuerdo a diferentes situaciones entre 150 a 250 días como mínimo
(46),
y después si la Administración no revisa su acto (lo que no suele
ocurrir), recién ahí debe promoverse una Demanda de Nulidad ante un
único y sobrecargado Tribunal de lo Contencioso Administrativo
regulado por el un ya obsoleto procedimiento (47).
Así, la decisión final sobre la controversia de cualquier Acto
Administrativo (desde una multa de tránsito hasta una destitución o
una Licitación por millones de Dólares) puede demorar entre dos a
cinco años. Si luego de ese tiempo el acto se anula, no siempre
sabemos cómo podrá componerse la situación porque ya el daño está
hecho. Quedará el derecho de pedir una indemnización en dinero,
pero eso no arregla las cosas. En la reforma constitucional de
1996-1997 se intentó a través de una modificación del art. 312 de
la Constitución dar a la persona la posibilidad de reclamar a la
Justicia común por los daños y perjuicios directamente sin esperar
la declaración de nulidad del acto administrativo, pero fue peor el
remedio de la enfermedad porque no quedó claro si había que esperar
que la Administración diera la última palabra sobre el acto (eso
es, que quedara definitivo) o si puede uno reclamar directamente sin
pedir a la Administración la revisión (48),
y esa discusión entorpece el trámite. Y ni se hablará si la
Justicia ordinaria otorga una indemnización por daño como si el
acto hubiera sido ilícito o desviado y después el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo confirma al acto o sea, lo declara
indirectamente lícito.
2. Mayores presiones de trabajo en los Juzgados por más
cantidades de asuntos y nuevos procedimientos
La constatación de mayor número de asuntos a conocimiento de los
Juzgados puede deberse:
a) A cuestiones coyunturales (tiempos de crisis económicas, por
ejemplo);
b) A la superposición de asuntos antiguos y nuevos;
c) A la asignación de nuevas competencias y responsabilidades a los
tribunales.
A nivel global de los Juzgados se ha observado, luego del “pico”
de elevación de los volúmenes de asuntos iniciados en niveles
previos al año 2002, un incremento a partir del ejercicio 2006 en
los asuntos entrados al Poder Judicial donde el salto más grande
último registrado se observa en el año 2008. Entre 2000 y 2008 los
Juicios aumentaron aproximadamente casi un 24 %; pero entre 2008 y
2009, el volumen de asuntos disminuyó en un 2,4 %, registrándose un
-5,4 % de descenso en Montevideo y manteniéndose la cantidad
relativamente estable en el Interior (aunque no hubo descensos en
todos los casos registrándose aumentos de trabajo en materia
laboral, concursal, contencioso administrativo y adolescentes para
Montevideo, y en materia civil en sentido amplio en el Interior) (49).
En la Suprema Corte de Justicia las acciones de Inconstitucionalidad
de las Leyes (arts. 253 y ss. de la Constitución más 508 y ss. del
C.G.P.), antes ínfima minoría, proliferaron en los últimos años.
Constituyen en el 2008 el 59,6% del trabajo actual que ingresó a la
Corte (50).
Un factor que incide negativamente en la eficiencia del Poder
Judicial es cada vez mayor “judicialización” de las
problemáticas sociales de la ciudadanía. En los primeros años del
siglo XXI el sistema político y la sociedad civil han cargado al
Poder Judicial con la responsabilidad de dilucidar conflictos de
marcado carácter social y de base cultural que más bien requerirían
prontas y preventivas soluciones político administrativas, como la
Violencia Doméstica y la minoridad infractora (que ya hemos visto),
las crisis de los bancos y del sistema económico, las cuestiones de
corrupción y hasta los conflictos y acusaciones entre los políticos
(51).
Nuevos procesos instaurados por el Legislador suman más trabajo,
complicaciones y tensiones a los tribunales. Normalmente no se
estudia si éstos están capacitados, si tienen recursos o si tienen
el personal con el perfil suficiente para atenderlos o absorberlos.
En este sentido se observa en el Uruguay más voluntarismo e
improvisación que planificación. Tampoco se estudia cómo cada
proceso nuevo cargará y en qué grado a los diferentes Juzgados del
país (generalmente toda reforma o asignación de nuevas competencias
perjudica más al Interior que a Montevideo). El Poder Judicial se ha
visto así como el recurso “bueno, bonito y barato” de siempre al
cual echarle mano cada vez que el sistema político necesita hacer
ver a la población que se está preocupando por algún problema
social: el mecanismo más sencillo y “económico” es “que
resuelvan esas cuestiones los Jueces”; por supuesto sin
asignaciones presupuestales ni recursos correspondientes (a
contrapelo del art. 86 inc. 2º de la Constitución), todo por lo
general con la sobrecarga de trabajo del caso y sin justa retribución
(contra el art. 54 de la Constitución). Así ha sucedido por ejemplo
con la Ley de Violencia Doméstica (No. 17.514), con los problemas de
la Niñez y Adolescencia (Ley No. 17.823, Código de la Niñez y de
la Adolescencia), con la aceleración de los procesos laborales
(Leyes Nos. 17.940 y 18.572), y los conflictos sobre Relaciones de
Consumo (Ley No. 18.507). Esto presiona a muchas Sedes Judiciales al
límite o excediendo sus capacidades de trabajo, principalmente a
aquellas del Interior que deben atender variados fueros (Juzgados
llamados vulgarmente “de demás materias” o “multimateria”),
generando atrasos y colapsos en ocasiones, lo que atenta contra la
eficiencia y eficacia de la Justicia especialmente fuera de
Montevideo.
Cada conflicto en masa o social que se asigna solucionar al Poder
Judicial debería plantear dudas sobre si la solución debería solo
pasar por el abordaje judicial, si aquel Poder está capacitado o si
tiene los recursos necesarios para absorberlo, o si la solución es
idónea para todo el país y no sólo para Montevideo, aunque
advertimos que esos temas no suelen preocupar al Legislador. Agregar
vinos nuevos a odres viejos y cansados se traduce a mediano plazo en
procesos más lentos e ineficientes. La burocracia y la lentitud, por
otra aparte, siempre vuelven por sus fueros porque no siempre la
primera está adaptada o capacitada, o con voluntad suficiente, para
admitir y asumir los nuevos desafíos que se le imponen, en ocasiones
en forma poco consulta.
ALVARADO VELLOSO nos informa que ha crecido desmesuradamente el
índice de litigiosidad civil y penal, motivado por la
“justiciabilidad” de casos “claramente no justiciables” (52),
a lo que le agregaríamos la política legislativa nacional de cargar
cada vez más al abordaje judicial con cuestiones que deberían en
realidad ser previamente objeto de políticas administrativas y de
concientización social, como la violencia doméstica, las cuestiones
sobre relaciones de consumo, la minoridad en riesgo, el medio
ambiente.
Una sobrecarga en la maquinaria de los tribunales con nuevos juicios,
nuevas audiencias y procedimientos colaterales da por resultado un
sistema poco práctico e incapaz de funcionar; es según FLEMING,
como un avestruz que tiene alas pero no puede volar o como un hermoso
modelo a escala que nunca pudo despegar (53).
3. Factores Económicos, Humanos y Tecnológicos
El factor tecnológico y humano incide en la demora y eficiencia o
deficiencia de los procesos porque es el motor intelectual y
operativo de estos últimos. Por su importancia lo analizaremos en un
Capítulo siguiente y aparte.
IV. EL PAPEL DE LOS
RECURSOS ECONÓMICOS, DE LA TECNOLOGÍA Y DEL FUNCIONARIADO EN LA
CONFORMACIÓN DE LOS PROCESOS JUDICIALES EFICIENTES
El Poder Judicial recibe
o ha recibido según las épocas entre el 1,3 y 1,5 por ciento del
Presupuesto Nacional (54),
de lo cual un 81 % es destinado a sueldos, el 13 % a gastos y el 6 %
a inversiones (55).
O sea, se trata de un presupuesto relativamente bajo en comparación
con el resto de América Latina, quizá el más bajo (56),
y que incide en la eficiencia de la Justicia porque el presupuesto
judicial es mucho más que la determinación de la retribución de
Magistrados (Jueces), técnicos y funcionarios; una asignación
presupuestaria magra afecta la organización de los tribunales y los
medios con que éstos cuentan para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado
(57).
De acuerdo a información
obtenida por nosotros directamente de la División Recursos Humanos
del Poder Judicial, contaba el Uruguay al 3.6.2010 con 487 Jueces
(más 2 miembros Jueces militares), 2.599 Funcionarios
Administrativos, 271 Defensores de oficio, 375 Auxiliares y unos 734
funcionarios calificados entre Profesionales Auxiliares, Técnicos y
Directores. En una población prevista para 2010 de 3.356.584
habitantes (58),
tenemos que existe un Juez por cada 6.893 habitantes que se encuentra
adecuado, pero no es un dato positivo porque la asignación de Jueces
por competencia y por materia o fuero no está uniformemente
distribuida en los diferentes Departamentos de nuestro país. En 2004
Montevideo tenía más Jueces Letrados por habitante frente a los
restantes Departamentos, y Canelones era el que tenía menos Jueces
Letrados por habitante (59);
no ha mejorado mayormente hasta ahora (60).
Esto permitirá ver que según el lugar y asignación de competencia
que corresponda, un Juez puede tener mayor presión de trabajo que un
par suyo de otro Departamento.
El funcionariado también
se encuentra desigualmente repartido en el territorio nacional de
acuerdo a requerimientos de Juzgados (conforme a las necesidades de
sus respectivas competencias) y de coyunturas de ingresos, aunque
podemos decir que los criterios para determinar cuál es el número
de funcionarios necesarios deseable para cada tribunal no siempre
están claros; el número de funcionarios para cada tribunal se
establece empíricamente y en ocasiones, deben proveerse funcionarios
para cubrir deficiencias o malos rendimientos de funcionarios ya
existentes.
Es cierto que una mayor
presión de trabajo sobre la Justicia puede demandar más
funcionarios y Jueces, aunque estos incrementos suelen ser
coyunturales y no existen elementos serios que indiquen que por el
momento se precisaría más personal, salvo en el caso de reformas
procesales estructurales como podría ser en el supuesto de que se
aprobara una reforma del Código del Proceso Penal.
Recientes datos
difundidos por el Diario “El País” de octubre de 2009 revelan
cifras y datos preocupantes: el promedio etario de los funcionarios
judiciales es de 45 años, son de los funcionarios peor pagados del
Presupuesto Nacional (lo que opinamos contribuye al desestímulo, a
la falta de incentivo y a la pérdida de la mística que antes tenía
el funcionario judicial), y unos 800 de ellos estarían con problemas
psiquiátricos (o sea, un 22,86 % del funcionariado total en números
relativos) (61),
aunque debemos decir que no existen elementos serios que muestren que
ese elevado porcentaje de enfermedad esté provocado por exceso o
“stress” de trabajo. Todavía hoy percibimos que no se premia el
rendimiento, salvo una “prima por asistencia” que en realidad no
es sino un aumento de sueldo “perlado”. Sin duda, este perfil
funcionarial ocasiona un severo “handicap” a la eficiencia
de los procesos judiciales. Los sistemas de Calificaciones (cuyo
último Antecedente normativo es la Acordada No. 7525) de los
funcionarios administrativos a nuestro criterio son escasamente
objetivos y carecen de rigor técnico, por lo que no siempre se sabe
si los que ascienden en la carrera administrativa funcional del Poder
Judicial son los mejores o si realmente lo merecen.
No sabemos qué
eficiencia ni qué garantía de eficiencia y de eficacia puede dar un
Poder Judicial en estas condiciones.
Mentalidades
burocratistas e incapacidades en la función conspiran para las
demoras, los trámites indebidos e innecesarios, e incluso cierta
negligencia ocasiona traspapelamientos. Los usuarios del Poder
Judicial suelen quejarse del maltrato recibido por los funcionarios y
mandos medios (actuarios, secretarios) (62).
El equipamiento
tecnológico actual del Poder Judicial es actualmente digno e idóneo,
y se está implementando un Sistema de Gestión Judicial informático
de última generación para todo el país a través del Programa de
Fortalecimiento del Sistema de Justicia Uruguayo (PRO.FO.S.J.U.). En
cuanto a logística e implementos, no hay reservas a apuntar.
No obstante estar
distribuidos equitativamente los recursos materiales (presupuesto,
tecnología e insumos), las Estadísticas en cuanto a las duraciones
de los procesos ofrecen resultados totalmente asimétricos y
disímiles entre los diversos tribunales (63).
El autor planteó en el Taller de Intercambio sobre Duración de los
Procesos Civiles (2009) que las disimilitudes en las duraciones de
los procesos, que se revela diferente para cada Juzgado y cada
Oficina, es explicable por el heterogéneo rendimiento del personal
judicial en cada repartición, por lo que en el Uruguay la
celeridad y la eficiencia de los procesos no estaría dependiendo del
equipamiento o del factor tecnológico o presupuestal, sino del
rendimiento humano. Porque lo cierto es que no todos los Jueces
ni todos los funcionarios tienen el mismo rendimiento en el trabajo.
El Poder Judicial intenta
mejorar el nivel y rendimiento de los Jueces, para lo cual ha
dispuesto un riguroso proceso de selección a través de la Escuela
Judicial en la órbita del Centro de Estudios Judiciales, y se ha
establecido un sistema de monitoreo para calificación y
recomendación de ascensos cuyo último régimen está diseñado por
la Acordada No. 7542. Esto no estaría bastando para evitar críticas
a la labor judicial, que algunos usuarios consideran cada vez más
pobre y menos técnica, aparte de recordar que los justiciables y
profesionales se han quejado de que suelen ser maltratados por los
Jueces (64).
Principalmente,
entendemos que los problemas de rendimiento, de las excesivas
duraciones de los procesos y de las ineficiencias radicarían en que
no se está procediendo al Pleno Empleo de los Factores (Tecnología,
Recursos Económicos, Recursos Humanos) que dispone el Poder
Judicial. Estas ideas son recogidas en un trabajo elaborado por
nosotros en coautoría con SALABERRY y RODRÍGUEZ DA SILVEIRA (65).
Creemos que a pesar de las carencias económicas y tecnológicas
(recursos que en el Uruguay suelen ser escasos y no siempre son
operados óptimamente), el Factor Humano puede hacer la diferencia
para llegar y lograr una actividad judicial eficiente. Sobre el tema
volveremos más adelante (66).
V. ESFUERZOS
REALIZADOS PARA QUE EL URUGUAY DISPONGA DE PROCESOS EFICIENTES
En la necesidad de lograr
procesos eficientes las reformas o modificaciones legislativas se
hacen importantes. En el Uruguay, el comienzo de la reforma procesal
comienza desde que hubo consenso en que el modelo vigente hasta el
momento se encontraba exhaustivamente obsoleto y defectuoso, y de que
se había “…llegado a un grado de ineficiencia jamás
conocido” (67).
La política de Reforma procesal en el Uruguay impulsada en la
segunda mitad del siglo XX, que comenzó por los procesos civiles, en
una búsqueda de mayores resultados apuntó a simplificar etapas,
abreviar los términos o plazos de aquéllas y disminuir los recursos
admisibles. Sin embargo, la problemática y la situación planteada
en el Uruguay nos demuestra que todavía no hemos dado en los
distintos procesos judiciales con un mecanismo con vocación de
eficiencia. Por supuesto, las soluciones dependen de las
especialidades y particularidades de cada tipo de procesos dentro de
las realidades en que se aplican, y como todo producto humano que día
a día se prueba con la evolución y los cambios de la sociedad,
siempre precisaría periódicamente revisiones y ajustes.
Recordando
a ANDRIGHI en lo que es trasladable para nuestra realidad, nos consta
que en el Uruguay todos los Magistrados están preocupados con los
rumores sobre el Poder Judicial como institución y sobre la calidad
del servicio que presta a la comunidad, y que las mejoras
tecnológicas y la modernización no son suficientes para evitar la
morosidad de los procesos, lo que tampoco ha sido ajeno a los
Abogados del Foro nacional porque también ellos son responsables de
la Administración de Justicia (68).
Lograr la eficiencia
procesal es un desafío cotidiano que requiere estrategias, políticas
y monitoreos alertas y sincrónicos, pero por supuesto también
necesita voluntades humanas, políticas y judiciales dispuestas
porque sin ellas no existirán propuestas ni soluciones. BARBOSA
MOREIRA muestra la contracara del reformismo procesal. Según él la
mayoría de los países no están conformes con sus sistemas de
Justicia y encaran esfuerzos destinados a abreviar los procesos
principalmente, pero en la práctica es difícil saber si se logra el
objetivo, lo que puede llevar a decepciones y malestares porque no
siempre se constata estas posibles mejorías (69).
Ya no es posible concebir un modelo procesal que quiera ser eficiente
con vocación de perennidad, sin una crítica y observación de cómo
realmente funciona.
FLEMING nos previene que
“el ideal de la perfectibilidad” tiene aspectos de difícil
solución y que el noble ideal constantemente ha generado resultados
que podrían describirse como un “pandemonium”. Puede
correrse el riesgo de intentar más de lo que se debe y terminar
haciendo menos de lo que se debería (70).
Por tanto, todo cambio que se desee en la Administración de Justicia
debe ser planificado y realista, adecuado a las
diferentes problemáticas y ajustado a los medios materiales y
humanos de que se dispone.
Todo proyecto o modelo de
Justicia y de procesos eficientes debe pensarse para el país en
forma global. A su vez, todo plan de mejora a tales efectos
debe tomar en cuenta las realidades y las necesidades de las
distintas regiones de nuestra República. Lo decimos porque suele
desde la Capital (desde donde suelen partir todas las iniciativas y
programas para el resto del territorio nacional) encararse en el
Uruguay ambiciosas ideas quizá aplicables para Montevideo, pero que
no contemplan usualmente las situaciones especiales de los diferentes
Departamentos. Lo que trasunta en resultados disímiles, observándose
que los medios e implementos para el Interior llegan después que a
Montevideo.
En los países emergentes
como los latinoamericanos y por supuesto en el Uruguay, la idea de
implementar sistemas judiciales eficientes suele tropezar con el
problema de la asignación de recursos o de inversiones
presupuestales acordes. Generalmente el tema de “recursos” suele
en estos casos verse como un “gasto” y no como una “inversión”.
Pero también suele no ser percibido por la opinión pública y
política la importancia de una asignación presupuestal idónea para
que la Justicia funcione, lo que quizá explique cómo el Legislador
“judicializa” o comete cargando al Poder Judicial el abordaje de
cada vez más problemáticas sin preocuparse de la implementación de
recursos acordes.
VARGAS VIANCOS señala al
respecto que la búsqueda de la eficiencia (que está en la base de
la noción de políticas públicas) está íntimamente
relacionada con la idea de la escasez. Dado que los recursos de que
disponemos no son suficientes para satisfacer todas nuestras
necesidades debemos por una parte priorizar aquellas necesidades o
preferencias (lo que importa decir que algunas simplemente no podrán
ser satisfechas), y por la otra tenemos que utilizar de la mejor
manera posible los recursos disponibles para poder cubrir el máximo
de necesidades, evitando su desperdicio. La idea de eficiencia apela
entonces inmediatamente a la toma de decisiones, a la necesidad de
optar entre cursos de acción distintos a partir de ciertas premisas.
Lo anterior, que hoy nos parece tan natural y obvio, choca
frontalmente con la concepción que tradicionalmente se ha tenido
sobre la Justicia porque generalmente la concebimos como un tema de
principios, de valores de carácter trascendente, que deben ser
cumplidos sin ningún tipo de consideración externa ni transacción,
con prescindencia de los sacrificios y costos. No cabría
entonces, en este caso, hacer cálculos de oportunidad ni de costos;
lo único que debería hacerse es cumplir con ella como un
imperativo (71).
MARTÍNEZ PARDO indica,
lo que es aplicable para el Uruguay, que hay
que distinguir entre normas procesales y reglas de gestión, lo que
son las normas procesales y lo que son las pautas de tramitación de
esas normas procesales. Las normas de gestión de la tramitación son
normas instrumentales, útiles o herramientas que hacen posible
cumplir las disposiciones legales procesales. En ocasiones por una
inadecuada gestión de las normas procesales se producen
vulneraciones de los principios procesales y por ende de las
garantías de los ciudadanos. Por ende, la gestión procesal ha de
ser un instrumento imprescindible para que las oficinas judiciales
puedan llevar a cabo en plazo el cumplimiento de los trámites
procesales, ya que es un principio constitucional el principio de
celeridad. Las normas de gestión de los procedimientos deben cumplir
escrupulosamente las normas procesales establecidas en las leyes
procesales. El correcto cumplimiento de una norma procesal pero el
mal cumplimiento de una norma de gestión puede ocasionar demoras
injustificadas. El autor citado recuerda que la oficina judicial
reclama cuanto antes un funcionamiento más racional y moderno.
Aspectos que están regularizados en cualquier administración
pública, como el horario, la atención al público, el registro, el
archivo de documentos, siguen siendo en la Administración de
Justicia una fuente inagotable de conflictos. Hay que reformar la
Justicia para conseguir que sirva al público con estándares de
calidad aceptables. Debe considerarse la Justicia como un servicio
público, lo que lleva consigo la
necesaria evaluación de su funcionamiento, del grado de eficacia y
eficiencia de su gestión. Se entenderá por “Eficacia” la
adecuación de los resultados a los objetivos perseguidos y esperados
por los ciudadanos; y por “Eficiencia” la proporcionalidad entre
los recursos de toda índole que el sistema judicial consume y los
resultados que produce. Hay que saber lo que cuesta la Administración
de Justicia para, a la vista de los resultados y percepciones que
genera, valorar si la gestión que se realiza es la más adecuada.
Respecto a la eficiencia, es evidente que el aumento y modernización
de los medios materiales y el incremento de recursos humanos en la
administración de justicia en los últimos años no ha dado los
resultados pretendidos. Más Jueces, más órganos judiciales, más
personal y mejores medios materiales no han servido para hacer
disminuir de forma sensible el número de asuntos pendientes. En esos
términos se puede hablar de una disminución en la eficiencia de la
Justicia. Para valorar la eficacia tenemos que tener en cuenta además
la rapidez en obtener los resultados del sistema judicial y si estos
resultados coinciden con la pretensión deducida ante los Juzgados.
En cuanto a las dilaciones podríamos tener más asuntos sin resolver
y sin embargo podríamos encontrar una justificación eficiente en
términos de productividad o costes porque los retrasos provienen del
“desproporcionado número de asuntos” que llegan a los
Tribunales. Y por el contrario podríamos tener un sistema sin
dilaciones en la tramitación de los asuntos, que sin embargo resulte
caro y despilfarrador por el mal uso que hace de los recursos
asignados (72).
En nuestro país se ha
encarado ingentes esfuerzos para lograr este ideal del Pleno Empleo
de los Factores citando por ejemplo (v. también Cap. VII):
1) Perfeccionamiento de
instrumentos legales y procesales. Un hito ha sido la sanción del
Código General del Proceso (recordando antecedentes en las “Leyes
de Abreviación de Juicios” Nos. 9.496 y 13.355), y debería serlo
actualmente la modificación de los Procesos Laborales (Ley No.
18.572) aunque deberán establecerse ciertos ajustes, y el futuro
diseño de los Procesos Penales (actualmente a estudio). Esto
obviamente requiere el concurso de voluntades entre políticos y
Legisladores, pero también precisa del compromiso de la Suprema
Corte de Justicia y de los Magistrados Judiciales más los Recursos
Presupuestales y logísticos idóneos para instrumentar y mantener
con éxito toda reforma;
2) Implementación de
reformas administrativas y en los sistemas de gestión. Ya hemos
mencionado al Programa de Fortalecimiento del Sistema Judicial
Uruguayo (PRO.FO.S.J.U.), pero también tenemos a los Servicios de
Jurisprudencia y de Informática. También se implementaron avances
en el acceso a la publicidad de la Justicia como la Base de de Fallos
judiciales Jaime Zudáñez y el sistema de consultas de expedientes
por Internet;
3) Reformas en la
tramitación de los Expedientes, estando actualmente abocado el Poder
Judicial a la implementación del Expediente y de las Notificaciones
telemáticos;
4) Selección y
capacitación permanente de los cuadros de Magistrados, de
profesionales y de administrativos del Poder Judicial (a través del
Centro de Estudios Judiciales y de la División de Coordinación,
Capacitación y Apoyo Actuarial) (73).
El “Plan Estratégico
2005-2009” del Poder Judicial complementado con Planes Operativos
Anuales (74)
incluyó como compromisos de gestión centrales acordados entre la
Suprema Corte de Justicia y las Asociaciones Gremiales de
Funcionarios Judiciales los siguientes principios:
- Abreviación de los Procesos;
- Adecuación de los Recursos Humanos a las necesidades del Servicio;
- Mejora de gestión en oficinas.
En la implementación de
este plan ha sido capital el uso y mejoramiento de las herramientas
informáticas, paralelamente a la capacitación de los funcionarios
en los nuevos sistemas.
Actualmente están todos
los tribunales del país desde la Suprema Corte de Justicia hasta la
Justicia de Paz Departamental integrados a la RENAJU (Red Nacional
Judicial) con la nueva tecnología informática diseñada en el
Proyecto. Se encuentran además en la Red las Defensorías Públicas
que hasta no hace mucho, no poseían ninguna herramienta informática
para su trabajo.
A partir del uso de
Internet se hizo posible el desarrollo en el año 2006 del sistema de
consultas de expedientes jurisdiccionales “on line” por
parte de cualquier usuario desde cualquier Ordenador y desde
cualquier parte, evitando la concurrencia de los interesados a la
oficina judicial, que permite averiguar el estado de un expediente de
cualquier tribunal que posea sistema de gestión. Ya hemos hablado de
la Notificación Electrónica, puesta en funcionamiento en el año
2009 que se espera permitirá reducir “tiempos muertos” en los
procesos. La puesta en Internet prevista a partir del mes de
setiembre de 2009 de la Base de Jurisprudencia de la Suprema Corte de
Justicia y de los Tribunales de Apelaciones se encuentra a
disposición de los Magistrados y usuarios habilitados (por ahora no
es de consulta pública). La conectividad que requiere el nuevo
Sistema de Gestión de Tribunales está siendo desarrollada a nivel
del el Programa de Fortalecimiento del Sistema Judicial Uruguayo
(PRO.FO.S.J.U.), orientado a llegar al expediente electrónico (75).
CHEDIAK destaca
importantes esfuerzos que ha realizado el Poder Judicial en
consolidar proyectos de Centros de Justicia, algunos concretados y
otros en construcción, como el “Palacio de los Tribunales”, el
“Centro de Justicia de Familia”, el “Centro de Justicia Penal”
y el Proyecto “Nueva Morgue Judicial y Laboratorio de Toxicología”
para el Departamento de Montevideo (76).
También se ha propuesto la Suprema Corte de Justicia encarar en
serio una disminución en los tiempos de los procesos y en exigir
esfuerzos y responsabilidades a los Magistrados, ya que se entiende
que es uno de los aspectos que impactan con más fuerza en la visión
de la opinión pública sobre el Poder Judicial (77).
En el ámbito
legislativo, desde el Código General del Proceso (1989) y salvo
retoques normativos parciales, no ha llegado hasta ahora una reforma
procesal integral en el sistema procesal civil y de familia (salvo en
este último caso las Leyes sobre Violencia Doméstica y las normas
procesales sobre procesos de minoridad y adolescencia, concubinato y
opción de sexo; Leyes Nos. 17.823, 18.246, 18.590 y 18.620). Ya
dijimos que la Ley No. 18.572 reforma el sistema laboral creando
procedimientos más abreviados y autónomos si bien con normas de
dudosa constitucionalidad. La Ley No. 17.940 sobre “fuero sindical”
también organiza un proceso semejante al Amparo (Ley No. 16.011)
para la protección de las libertades sindicales. En cuanto a acceso
a la información de datos personales, los arts. 37 a 45 de la Ley
No. 18.331 estableció una “acción de habeas data” con
características especiales.
En el momento de la
reforma civil en sentido amplio que se intentó como Global (con el
Código General del Proceso para litigios civiles propiamente dichos,
comerciales, familia y laborales) se apostó a que la Conciliación
en Audiencia podría acelerar los procesos o minimizar la duración
de la mayoría. En Montevideo se crearon inclusive Juzgados de Paz
especializados en Conciliaciones, y Centros de Mediación para
pequeños problemas vecinales. El tiempo ha mostrado cierta
efectividad de este tipo de procedimientos, ya que ha ayudado a
resolver el 30 % de los conflictos (78).
Para lograr un acceso
mejor y una más rápida dilucidación de procesos de menor cuantía
y por cuestiones de consumo, la Ley No. 18.507 instaura un proceso
brevísimo ante la Justicia de Paz que es inapelable. No conocemos
los supuestos éxitos de estos nuevos procedimientos.
La tendencia de las
últimas legislaturas, rompiendo el sistema hegemónico y globalizado
del Código General del Proceso, tienden actualmente a la
diversificación y a la autonomía de los diferentes procesos,
heterogeneidad que entendemos no contribuye a la optimización del
sistema judicial ni a procesos eficientes. No dudamos empero, que el
Legislador de acuerdo a sus criterios de política debe entender si
la eficiencia de los procesos debe basarse en la contemplación de
las características especiales que cada tipo de intereses que se
busca tutelar, o si esta eficiencia pasaría a través de la
adaptación de los diferentes procesos a un modelo único.
Otra solución que se ha
intentado en diversas épocas y mientras las reformas legislativas no
llegan, ha sido aumentar el número de Juzgados y de Tribunales. Este
tipo de “reformas”, que COUTURE ha criticado como “empírica”
porque entiende no apunta a los métodos ni a la manera de cómo se
hace la Justicia (79),
suelen ser positivas para un corto plazo, pero del mismo modo que el
fluir del agua va llenando las celdas de las cubetas de hielo, con el
tiempo los asuntos van sobrecargando los “nuevos” y los “viejos”
tribunales y a mediano o mediato término otra vez comienzan los
problemas.
Uruguay no ha avanzado
mayormente en el ideal de especializar los tribunales, salvo en
Montevideo y en las áreas más urbanizadas del Interior
(especializaciones parciales). Es necesaria la especialización total
de los tribunales por fueros o materias (principio del art. 22.4 del
C.G:P.) como también la de Jueces “que sepan de lo suyo” y no
“que tengan que saber de todo”. Debería abolirse la política de
Juzgados “multimateria”.
En los últimos tiempos
se ha priorizado el ingreso de Magistrados a través de los Cursos en
nivel de Postgrado del Centro de Estudios Judiciales (art. 79 inc. 2º
de la Ley No. 15.750 más normas concordantes) y de funcionarios a
través de Concursos Abiertos (arts. 413 y 425 de la Ley No. 18.362).
Se ha cuestionado si ante
los problemas de ineficiencia de los procesos judiciales y ante la
ineficacia de la Justicia estatal, debería estudiarse en su caso y
si no sería aconsejable un “Plan B” que no pase por el Estado y
su burocracia, a través de medios alternativos privados más rápidos
y efectivos a los judiciales para resolver los conflictos. Las crisis
del Poder Judicial, especialmente en épocas de conflictos gremiales
o paros prolongados que paralizan el sistema en ocasiones hasta por
meses, reflota cada tanto la idea de impulsar, caso de Colegios
profesionales como el Colegio de Abogados de Rocha, procesos
extrajudiciales de conciliación, de arbitraje o de composición de
controversias por privados. El Código General del Proceso con el
interés de alentar a los inversores y operadores económicos ha
destinado un importante número de normas a regular los Procesos
Arbitrales; nada menos que el 6,20 % de la normativa del C.G.P. está
dedicada a ello (80).
Diremos que salvo para
los asuntos comerciales y mercantiles en que se pacte expresamente el
Arbitraje o Tribunales Conciliatorios, en los demás casos de
conflictos privados la ciudadanía, los usuarios y los profesionales
siguen apostando al sistema judicial estatal. Obviamente no pueden
existir procesos penales privados.
Replantear los procesos
para que funcionen en forma eficiente debería ser parte de una gran
Política de Estado. FESSLER nos recuerda que debe existir una
necesaria Unidad entre la Reforma del Estado y Reforma Judicial,
conectando con las propuestas de transformación democrática y de
gestión del Estado. En los proyectos de reforma de los Poderes
Judiciales se define una visión de la función y del funcionamiento
del aparato estatal (81).
A criterio del autor, el
Poder Judicial debería en la búsqueda de la eficiencia de sus
procesos judiciales desarrollar Programas y Sistemas de Control de
Calidad debidamente certificados, cual ya viene siendo experimentado
en Poderes Judiciales y tribunales del extranjero (82).
Consideramos
que no es necesario que la actividad administrativa del Poder
Judicial sea confiada a un “Ministerio de Justicia” (a nivel del
Poder Ejecutivo). La Suprema Corte de Justicia ha desconcentrado con
éxito las tareas administrativas en su Secretaría Letrada (con sus
Prosecretarías Letrada y Administrativa), en la Dirección General
de los Servicios Administrativos y en una Oficina de Planeamiento y
Presupuesto.
VI. DISCUSIÓN
De la información del
Capítulo IV y balanceando los números, podríamos estimar como
“números optimistas” que un proceso que demanda una primera
instancia y segunda instancia (apelación) “civil” (procesos
civiles propiamente dichos, comerciales, de Familia y asuntos
laborales) podría demorar entre dos a tres años o tres años y
medio, y un proceso penal podría demorarse aproximadamente un año y
medio a dos años, en promedio. Un proceso aduanero podría llevar
estimativamente entre un año y medio a tres años. Esto, si hablamos
de procesos sin complicaciones (depende de la temática, los
problemas procesales u operativos, los conflictos, o los recursos que
puedan plantearse). Si le tenemos que agregar la Casación Civil y
Penal, habría que agregarle al proceso un año más. Entonces
podemos establecer (siempre con promedios estimativos) que un proceso
demora de un año y medio a dos años en primera instancia. Si se
apela la sentencia, un total de tres años a tres años y medio. Si
llega a Casación, una sumatoria de cuatro años a cuatro años y
medio. Estos tiempos pueden acrecentarse de acuerdo al caso. Esto no
coincide con los tiempos de las personas o de las empresas.
Si contraponemos lo que
sucede en cuanto a los problemas de demoras y de eficiencia de los
procesos judiciales uruguayos con lo que ocurre en otros países del
orbe, podremos concluir en un balance superficial y provisional que
nuestro país no está tan mal parado. No hay fuentes de datos
completas ni confiables que estudien a nivel comparado cuánto duran
promedialmente los distintos procesos en los diferentes países del
orbe (83);
en ocasiones estos datos surgen informalmente de los coloquios entre
Jueces, Fiscales y Abogados de distintas partes del mundo en
encuentros internacionales. Pero los datos parciales disponibles nos
afirman en el concepto de que hemos logrado en el Uruguay algunos
avances, y que a nivel de América Latina no estamos “tan mal”.
Sin embargo, como en
muchos otros fenómenos de la vida, todas las comparaciones son
odiosas. La idea no es mirarnos ni medirnos en función de lo que
pasa en otros Estados para determinar si estamos mejor o peor que
ellos, o si nuestros litigios duran más o menos que en otros países,
sino analizar cómo podemos competir contra nuestros propios defectos
y establecer qué podemos hacer para mejorar nuestro sistema
judicial.
El gran busilis de todas
estas cuestiones es que nadie ha podido dar con un modelo de Sistema
y de Administración de Justicia eficiente y perfecta. Sea cual sea
el que se diseñe, todo lo que se intente, siempre se tendrá la
sensación de que no estaremos contemplando las expectativas de la
gente.
Como hemos visto, se ha
visto una casi directa relación entre la duración de los procesos y
la eficiencia de los mismos. Por tanto se ha intentado solucionar la
situación intentando abreviarlos.
Hemos visto que las
principales reformas procesales en Uruguay han intentado (las normas
que se citan son ejemplificativas y no pretenden la enumeración
exhaustiva):
a) Consagrar la
perentoriedad de los plazos o términos para realizar los diferentes
actos procesales. Una vez que finalizan dichos plazos, no hay
posibilidad de volver atrás; es lo que se conoce como principio
de preclusión. Es una de las principales reformas del Código de
Proceso Penal y del Código General del Proceso, dentro de lo que se
ha mantenido toda reforma posterior;
b) Determinar el tiempo
máximo en el cual se debe convocar y realizar las audiencias.
Característico de los procesos abreviadísimos como el Amparo (art.
6º de la Ley No. 16.011), en los procesos contra adolescentes en
conflicto con la Ley (art. 76 num. 2. de la Ley No. 17.823), la Ley
No. 17.940 sobre fuero sindical y la Ley de Procedimientos de
Consumo, y art. 9º Ley No. 18.572 sobre Proceso Laboral No. 18.572;
c) Establecer
determinados términos para la realización de diversas etapas
procesales, como en el caso del Presumario y Sumario del proceso
penal (v. art. 76 de la Ley No. 17.823; v. Cap. IV Sec. “A” Ap.
5);
d) Preceptuar que las
instancias de los procesos no pueden insumir más de cierto tiempo
determinado;
e) Limitar las
oportunidades para deducir los recursos (en los procesos sumarios
como el ejecutivo y de ejecución, es muy claro -arts. 373.3 y 393
del C.G.P.-);
f) Consagrar como
principio el carácter no suspensivo (efecto devolutivo) o diferido
(se anuncia la apelación, pero la fundamentación se difiere para
después de la sentencia) para los recursos, siendo la suspensión
del litigio la excepción (arts. 251, 252 y 315 del C.G.P., arts. 132
y 254 del C.P.P.);
g) Habilitar mayores
facultades a la Justicia a imponer condenaciones procesales (a pagar
los gastos del litigio en forma parcial –“costas” y “costos”),
y a poder imponer sanciones a los que obstaculicen la Justicia o
tengan un proceder dilatorio (arts. 5º, 21, 24 nums. 10 y 11., 56 a
61, 393 del C.G.P.; arts. 148 a 150 y 152 de la Ley No. 15.750).
Estas propuestas son
importantes, pero no bastan.
Establecer términos
máximos para lograr la culminación de etapas procesales o de las
instancias no plantea problemas cuando se trata de casos simples.
Cuando la complejidad o naturaleza del asunto lo amerita, cuando el
volumen de litigios atosiga y abarrota los tribunales, condicionar el
tiempo de duración de un proceso a un límite de tiempo puede traer
riesgos de incumplimientos (y de resignarse a convivir con ellos), de
mala calidad del trabajo, de constreñir y reducir derechos y
garantías, con los consiguientes importantes problemas de
indefensión y de injusticias porque la limitación del tiempo incide
en la profundidad de la instrucción probatoria; la sentencia debe
ser un producto de la Verdad que surja de toda la prueba, cuya
obtención no siempre se puede conseguir en un término limitado. Por
eso se suele permitir por la Legislación la posibilidad de prórrogas
previo pedido a la Suprema Corte de Justicia (caso de plazos para
dictar sentencia o para los sumarios o presumarios; art. 206 C.G.P.)
aunque eso puede ocasionar un efecto secundario: apadrinar con ello
una no querida rutina de permisividad burocrática que incida en
extensiones de duración no siempre justificables.
¿Cuánto debe ser el
tiempo de duración “razonable” o “plausible” de un proceso?
Las normas nos hablan de que la duración de un proceso debe ser
“razonable” (art 8.1 del Pacto de San José, art. 9.3 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 11.4 C.G.P.,
etc.), pero no nos dan una idea de qué tiempos deben ser
considerados “los razonables”. Obviamente que este “tiempo de
razonabilidad” no puede determinarse porque depende de las
características y de la complejidad de cada caso concreto. El Tiempo
es un Valor en un proceso eficiente, pero no es un valor absoluto
porque por sí solo no garantiza la bondad, ni la eficiencia ni la
eficacia de una decisión. En el Uruguay hemos visto en los primeros
tiempos de puesta en vigencia del Código General del Proceso
procesos tramitados y decididos en tiempo récord; recordamos un caso
de Divorcio que en Tacuarembó se sentenció en menos de tres horas
(entre la presentación de la demanda y la decisión judicial
definitiva), pero estamos hablando de casos de escasa complejidad
donde ya hay un previo acuerdo de las partes en divorciarse. No
obstante, no sabemos qué tan bien ni con qué eficacia se cumplieron
luego ciertas decisiones que se resolvieron conexas a ese divorcio,
como el tema de las pensiones y las visitas de los hijos. En otro
orden, no se puede forzar los tiempos procesales; el apresuramiento
puede no hacer apreciar correctamente las aristas y la complejidad
particular de cada situación litigiosa, donde las posiciones pueden
estar muy encontradas y en donde en un mismo asunto hay varias
cuestiones que resolver, lo que incidirá en una decisión infeliz o
incorrecta. Ciertas decisiones que se toman en estados de emergencia
o en situaciones de urgencia, como embargos u otras medidas
cautelares, pueden ocasionar grandes males, de ahí que el propio
Legislador suele exigir a quien las pide en estos supuestos la
prestación de garantía o contracautela (art. 311.3, 313 num. 5º y
314.2 num. 3º del C.G.P.), o puede ameritar la condena en daños y
perjuicios más los gastos procesales (arts. 56 a 61 y 198 C.G.P.,
art. 688 del Código Civil).
Sabemos que la mora
judicial o las dilaciones judiciales conspiran contra la eficiencia
de los procesos y contra la eficacia de sus decisiones, pero
solucionar la situación por la abreviación de los tiempos nos puede
hacer caer en otros conflictos. Por ejemplo, la celeridad no siempre
es amiga de la calidad. ¿Cuál debe ser el precio de una más rápida
Justicia? ¿Debemos restringir y sacrificar tiempos de contradicción
y de garantías para lograr esta celeridad? ¿Debemos afectar la
calidad de las sentencias y resoluciones judiciales? ¿El Tiempo debe
sobrepujar a la Búsqueda de la Verdad Material? ¿Debemos exigir que
los elementos humanos se sobrecarguen hasta el cansancio,
aumentándoles su responsabilidad y exponiéndolos a un mayor riesgo
de que cometan errores? Toda solución de política judicial que se
adopte en esta materia tiene sus peligros colaterales.
TRUJILLO enseña que la
velocidad de los cambios hace difícil encontrar un modelo claro que
explique cómo y por qué se dan las transformaciones y hacia donde
van. Es posible describir ciertos desafíos que enfrenta o va
enfrentar seguramente, el sistema jurídico. Es fácil observar
problemas concretos que causan dolores de cabeza a los operadores del
sistema judicial: hacinamiento carcelario, teoría de la imprevisión
en crisis financiera, regulación de contratos ubicados bajo
jurisdicciones extranjeras, estimación del daño ambiental, el
trabajo y la inversión. Los desafíos del sistema jurídico y
judicial se resumen según este autor en dos principales: la
Heterogeneidad y la Opacidad. La Heterogeneidad se da en una sociedad
atravesada por las diferencias y la Opacidad ocurre a través de
procesos de escape de la jurisdicción oficial, que escapan a la
regulación jurídica pública. Esta opacidad es una amenaza a la
calidad democrática. Como respuesta para ello sólo puede
especularse, pero la respuesta estaría en mantener la autonomía del
Derecho, conservando la capacidad de decidir sobre conflictos de
derechos de forma pública y con argumentos racionales; la fuerza del
Derecho deberá basarse en la fuerza de los argumentos, más que en
la capacidad coactiva de un Estado debilitado. Un sistema jurídico
potente y democratizado puede servir para promover intereses
colectivos con bajo poder inicial, a lo cual podría ayudar también
el propio sistema jurídico internacional (84).
Debemos introducir en
este estado otro elemento que hace a la eficiencia del proceso: su
Ejecutabilidad, o sea que la decisión sea obedecida y acatada con
eficacia y que pueda asegurar material y tácticamente el derecho con
bienes de la vida. La eficiencia de un Proceso combina el Tiempo con
la Ejecutabilidad, y este último factor hace a su eficacia.
Un elemento que no suele
tomarse en consideración es que no a todos les sirve una Justicia
eficiente y ágil. Esto se explica porque los litigios son conflictos
de intereses y no necesariamente de valores. Según la conveniencia y
por cuestiones de estrategia, algunas partes no desean que se
solucione sino que se mantenga la situación de conflicto para
mantener un “status quo” o para ubicarse en una posición
favorable. No falta quienes especulen con los tiempos procesales para
entretanto ir acumulando reservas económicas por si llega a
sobrevenir lo peor “financiándose” a través del litigio. La
dilación suele ser provocada para desestimular a la contraparte,
para obligarle a agotar sus recursos económicos o espirituales, o
para forzarle a una transacción favorable. En materia penal, toda
dilatación que se pueda hacer a la investigación posterga la
posibilidad de una eventual prisión o sometimiento a un
procesamiento, complica la instrucción y dificulta al Estado una
resolución preventiva o punitiva.
Pese a que disponemos de
instrumentos y herramientas de información, no hemos podido informar
a los ciudadanos sobre cómo poder ejercitar ni cómo se ventilan sus
derechos ante la Administración de Justicia. Les resulta algo tan
complejo, tan incomprensible, como la escucha de una Misa en Latín
donde saben que algo está pasando pero no saben de qué se trata ni
qué es lo que está sucediendo, necesitando una “traducción” y
explicación permanente que no siempre les conforma ni la comprenden.
Los Abogados, acostumbrados a que “así funciona el sistema”, se
las ven “en figurillas” para intentar explicar o hacer entender a
sus clientes lo que está aconteciendo en el juicio. La gente no
quiere ni ve bien los tecnicismos ni los formalismos, no comprende
por qué un artilugio jurídico les deniega o posterga sus derechos,
ni entiende sus por qués ni su supuesta razonabilidad.
Se plantea como propuesta
para lograr más eficientes procesos y una mejor Justicia, la
necesidad y el derecho de que los ciudadanos participen en medir y
evaluar los resultados e impactos del sistema, mediante el
seguimiento, evaluación y control (85).
Se ha dicho así también que es necesario incorporar a la política
judicial la elaboración y desarrollo de programas encaminados a
difundir entre ciudadanos e instituciones el conocimiento básico de
la organización y funcionamiento del sistema judicial. Una
posibilidad sería usar la Enseñanza para lograr esa difusión.
También se ha blandido el derecho de la población a recibir
información, a conocer y a ejercer control sobre la forma en que
ejercen sus funciones sus jueces, a conocer las razones que
fundamentan las decisiones (86).
Una forma de hacer más comprensible el proceso a las personas sería
que las sentencias no fueran tan técnicas sino más sencillas
(claras), concisas y concretas sin desmedro de que sean completas
(como para los procedimientos de Adolescentes en conflicto con la
Ley, art. 76 num. 11 inc. 2º del Código de la Niñez y
Adolescencia, Ley No. 17.823, y como recomendaba Francisco GAMARRA)
(87),
pero se plantea en contrario que eso empobrece y disminuye la calidad
de los pronunciamientos judiciales. Deberíamos en ese caso
preguntarnos si los Jueces hacen las sentencias para la Posteridad en
vez de para las personas.
COUTURE observaba que “Lo
que no anda bien en la justicia civil de estos países es, ante todo,
la manera de hacerla”; achacaba las carencias del Derecho
Procesal al “problema de sus leyes” para “acercar el
problema de la justicia hacia su solución”, por lo que las
reformas debían comprender no sólo las leyes procesales sino las
orgánicas de la Judicatura que determina la condición política,
moral, social y económica de los hombres “que tienen en sus
manos esa cosa casi sagrada que es la justicia” (88).
¿Más Magistrados
Judiciales y Fiscales, más funcionarios, más recursos económicos y
más tecnología realmente ayudan a que los procesos y litigios
judiciales sean más eficientes? La respuesta superficial y en una
etapa inmediata puede ser afirmativa, pero la realidad muestra que a
mediano y largo plazo el sistema vuelve a enlentecerse. En los
procesos civiles uruguayos implantados luego de la entrada en
vigencia del Código General del Proceso esto es palmario al punto
que motivó las quejas de los usuarios y operadores, tema que
actualmente el Poder Judicial se ha abocado a tratar. ¿Es que la
Burocracia siempre está volviendo por sus fueros? En estas
condiciones no habrá reformas que funcionen ni eficiencia. No se
demostrará que más personal, mayores recursos y mejores
retribuciones salariales sean necesarios para una Justicia más
eficiente si no los trasuntamos en una contrapartida de ofrecer
mejores resultados a los usuarios y a los justiciables.
Al respecto, bien se ha
dicho que:
“Jueces, actuarios y funcionarios
han olvidado lo que el tiempo supone para los sufridos clientes de
los estrados. Aunque sabemos que estos compañeros están muy mal
pagados. Será justicia que se les oiga. Pero atención: esas mejoras
esperan la debida correspondencia, y serán poco estimulados a
brindarlas ante un mal servicio, Y ya sabe que nadie paga más de lo
que entiende que valen las cosas…. Y los servicios. Aun es tiempo
de entenderlo” (89).
Creemos que no puede
plantearse un sano debate ni elaborarse propuestas sobre cómo lograr
procesos más eficientes si no tenemos un concepto claro: El
Horizonte de una más eficiente Justicia es la ciudadanía, su
bienestar y su seguridad. No podemos olvidarnos que la Justicia
está para su servicio. El Sistema de Justicia está para las
personas (comprendemos por tal a los individuos, a las empresas, a
las organizaciones que componen la sociedad civil), no puede
funcionar desconectado de sus intereses o inquietudes. No es el mundo
privado de los Jueces, funcionarios o Abogados.
VANDERBILT decía que:
“Creo que los retrasos injustificados pueden
eliminarse de la justicia, si nos esforzamos en tener continuamente
presente que los tribunales existen para servir al Estado y a los
litigantes, y no a los jueces y los abogados." (90).
La capacitación
permanente y obligatoria, tanto de Jueces como de funcionarios, se ha
evidenciado como un instrumento apto para lograr mejores resultados
en la Administración de Justicia. Pero como bien se destaca, no
garantiza un 100 % de efectividad “porque no se puede soslayar el
factor humano” (91).
Obviamente, el tema de
lograr procesos eficientes no va de la mano solamente con la reforma
del sistema judicial. Confiar la eficiencia y la mejoría de los
litigios solamente a reformas o ajustes legislativos, presupuestales
y tecnológicos sería una ingenuidad si no atendemos a la calidad, a
la capacidad de trabajo y al compromiso de sus operadores, porque
ellos son los que hacen funcionar a los sistemas procesales. Para que
la Eficiencia y la Eficacia sean Bienes o Valores de los procesos,
sus operadores y articuladores también deben estar imbuidos y ser
vigilantes de estos mismos bienes o valores. Las ideas en tal sentido
quizá no escasean, aunque sí los resultados que las pueden volver
operativas. La reforma procesal es un continente que debe rellenarse
por sus operadores con un contenido de Valores y de
Principios. No hay sistema ni cambio estructural que funcionen
si no existe un compromiso personal.
Nos atrevemos a decir que
para que un proceso sea eficiente no son necesarias reformas o
mejoras legislativas ni disciplinamiento administrativo. Los
mecanismos de solución de conflictos pueden funcionar bien y en
forma eficiente como están, cuando existe un compromiso y una
voluntad humana (no exentos de esfuerzo, dedicación y
sacrificio) para hacerlos funcionar en forma celera y efectiva.
Un documento del Banco
Mundial revela que las reformas legislativas por sí solas no
terminan con el problema de las demoras ni logran la eficiencia.
Pocas leyes de abreviación lograron cumplir su objetivo, salvo
cuando los Jueces se empeñaron en reducir los retrasos y tomar
iniciativas en este sentido. El compromiso humano, es pues esencial.
Cuando los operadores y los Abogados se oponen o no se adaptan a los
cambios, toda reforma fracasa. Por tanto, todo programa de cambio
debe involucrar a todos los directamente interesados en la Justicia
(92).
Todo cambio debe vincular
en primer término a los Jueces que deben entender y comprometer su
contribución al Orden y a la Seguridad del Estado, pero debemos
reconocer que otros protagonistas deben involucrarse, como los
funcionarios judiciales, los profesionales de Derecho y los propios
justiciables o administrados.
En países como el
nuestro en donde los recursos no son suficientes, lo que suele
conspirar con el ideal de que los factores económico, tecnológico y
humano puedan emplearse plenamente, los ideales de eficacia y
eficiencia para el sistema judicial se consiguen con un espíritu
humano que no escatime esfuerzos ni voluntades para lograr, día a
día, una Justicia a la medida de las necesidades del Hombre. Tal
fatiga exige compromiso, vocación y espíritu de sacrificio de los
Jueces que se obligan a “dar de sí sin pensar en sí” en vigilia
y atención constante, porque se les ha confiado para todo momento
la Seguridad y el Bienestar de las personas-justiciables (art. 23 de
la Constitución), y la Justicia es en principio una tarea para el
beneficio de los más y de los demás. Quienes componen la Justicia
no deben perder de vista que deben ser eficientes siempre, en
la prosperidad o ante las crisis, cuando arrecie el trabajo o cuando
se impongan por el Legislador o las circunstancias nuevos desafíos.
Si ellos como individuos son eficientes y eficaces, el sistema
judicial será eficiente y eficaz. Citando a PICÓ I JUNOY, el
Magistrado que se precisa en estas circunstancias para garantizar un
proceso eficiente es alguien que vela en la tutela de los intereses
discutidos; el sistema judicial más eficaz es el de un Juez
comprometido con la obtención de la solución más justa posible de
los conflictos, por eso el Estado debe poner a su servicio todos los
medios necesarios para que pueda alcanzar su fin de eficiencia y
eficacia (93).
En cuanto al Poder
Judicial, el esfuerzo por mejorar la Administración de Justicia
involucra el esfuerzo, vocación y dedicación de todos sus
miembros, sea Jueces o funcionarios. Creemos entonces que, con o sin
apoyo político, presupuestario o logístico, los Funcionarios
Judiciales (Magistrados, administrativos o técnico-profesionales) se
siguen debiendo como Servidores Públicos a la ciudadanía, porque
ejercen un verdadero ministerio y se deben a la función
dignificándola con un desempeño militante y con alto sentido de la
responsabilidad, no siendo lícito supeditar el rendimiento o su
vocación al incentivo económico (art. 59 de la Constitución).
Para que un proceso funcione en forma eficiente, los Magistrados y
Funcionarios Judiciales deben ser eficientes; se trata de una
cuestión ética y de principios, sin supeditación a contrapartidas
retribucionales lo que no significa que no deba reconocerse a los
Jueces y Funcionarios el derecho a una Justa Remuneración (art. 54
de la Constitución) por su elevada tarea.
En las Oficinas
Judiciales los Magistrados, Actuarios, Secretarios y Funcionarios
deben funcionar armónicamente, con espíritu de colaboración, de
equipo y de cuerpo. Actualmente tenemos los recursos materiales mal
que bien para desarrollar el trabajo judicial, pero si falla el ánimo
humano, si no hay voluntad para que las cosas funcionen y los
problemas se solucionen, si se carece de compromiso de servicio,
imperarán el burocratismo, la lentitud y la insatisfacción de los
derechos.
Y el interés por un
proceso eficiente también debe comprometer a todos los usuarios del
servicio de justicia, profesionales o no. La Ley procesal insiste en
imponer a los Jueces la responsabilidad por la pronta y eficiente
administración de Justicia (arts. 1º a 11, 24 y 25.2 del Código
General del Proceso más normas concordantes), pero si ese
poder-deber no es acompañado ni es colaborado por los intereses de
los Abogados y de sus justiciables, nada se conseguirá. Una Justicia
más eficiente no deja de involucrar a los Abogados, que son
operadores y componentes fundamentales en los litigios. Ellos tienen
su cuota parte de responsabilidad y de lealtad (arts. 5º, 24 nums.
10 y 11, 25.2 más 26 del C.G.P.) para con ello. Quizá a fuerza de
soportar y saber que los litigios son lentos, los Profesionales
Letrados se han acostumbrado a ello. En ocasiones los Abogados se
sorprenden cuando los procesos se encaminan en forma ágil y no
siempre pueden absorberlo, lo cual no deja de ser contradictorio
cuando por otro lado, se quejan de la lentitud y de las demoras
judiciales. En otra perspectiva, no olvidemos que en los litigios se
manejan intereses, por lo que la eficiencia y la eficacia de
un proceso no son siempre valores a cuidar como fines en sí mismos
por los Abogados o sus clientes; a algunos, la ineficiencia y las
demoras de los Sistemas de Justicia les convendrá,
principalmente para sustraerse a sus consecuencias o a eventuales
condenas.
En
resumen: para que el proceso sea eficiente y cumpla con su objeto de
desarrollo nacional y de felicidad de los habitantes se necesita
Trabajo y Ética por sobre estructuras, reformas y presupuestos. No
significa lo dicho que un andamiaje normativo institucional o mejoras
en recursos no sean necesarios, sino que no debe apostarse todo el
éxito del sistema de justicia a éstos. El Uruguay posee poderosos
instrumentos jurídicos y una tecnología suficiente como para que
los procesos se tramiten en forma ágil y correcta; no siempre se
encuentran disponibles personas con capacidad, entrega y visión para
hacerlos funcionar.
VII. HACIA UN MODELO
DE JUSTICIA Y DE PROCESOS EFICIENTES. UNA ESCALA DE PRINCIPIOS
El panorama expuesto en
los Capítulos anteriores demuestra que el propio sistema, los
usuarios (o los que padecen, profesionales o no) del mismo y los
ciudadanos todos, continúan demandando aún hoy una Administración
de Justicia más eficiente, que sólo se puede lograr a través
de procesos eficientes. Estos “procesos eficientes” deben reunir
el concurso de tres Factores: Normas Procesales, infraestructura
humana y logística, más recursos suficientes. En los Capítulos
anteriores hemos ligado la idea de “eficiencia” en los procesos
con el pleno empleo de los recursos existentes (normativos,
económicos, tecnológicos, humanos) para lograr en el menor tiempo
posible, el máximo resultado de “eficacia” en la ejecutabilidad
de las decisiones judiciales y la mejor satisfacción de los
derechos. Y también hemos puesto en consideración la importancia
del Espíritu Humano en el éxito del funcionamiento de la Justicia.
Hemos afirmado que el ingrediente fundamental del éxito de un
proceso, más que reformas legislativas, presupuestales y logísticas,
es el factor humano que lo hace funcionar.
¿Cómo puede conseguirse
que los procesos sean eficientes? Al respecto no existen recetas, ni
bastan reformas y recursos. Para lograrlo, el éxito se consigue
mediante un Compromiso de Trabajo con un proceso consustanciado con
ciertos Valores.
Por ende, no
presentaremos en este trabajo un diseño determinado de proceso civil
o penal como modelo de eficiencia, sino un entramado de Principios
que deben fundamentar y que simplemente observándolos garantizarán
el éxito de cualquier sistema o reforma de Justicia. En realidad, no
hay fórmulas que digan qué mecanismo de proceso es el mejor ni el
que garantizará el máximo resultado. Todo modelo procesal que pueda
diseñarse o se quiera proyectar no funcionará si no tiene un claro
basamento de Valores y de Personas imbuidas de sólidos principios.
Son éstos los que hacen a la eficiencia y eficacia del proceso, y no
la estructura del proceso en sí. Este factor humano logrará su
objetivo de eficiencia y de eficacia en los procesos judiciales si
tiene muy claro bajo qué Principios y Valores trabajará.
En el “Plan Estratégico
2005-2009” (94)
el Poder Judicial uruguayo marcó como Visión un compromiso con la
necesidad de lograr un trabajo eficiente indicando Pautas y Valores
muy importantes a tener en cuenta, porque constituyen la base de lo
que debe ser un proceso de calidad. La misión del Poder Judicial
debe confundir sus orientaciones y principios con un modelo de
actuación procedimental acorde. Tomando entonces como inspiración
el documento citado “mutatis mutandi” podríamos
considerar que un Proceso Eficiente debe ser: 1) Accesible a toda la
población en forma igualitaria; 2) Orientado a mejorar la eficiencia
y calidad de su gestión, con procesos en tiempo razonable; 3)
Orientado a la excelencia de sus servicios; 4) Fortalecido mediante
la búsqueda permanente de la excelencia de sus recursos humanos; 5)
Asistido en forma con servicios de apoyo, la aplicación de
tecnología a su gestión, y con independencia presupuestal; 6)
Manteniendo una comunicación fluida con la sociedad, generando y
difundiendo una imagen compatible con los valores Institucionales”.
Sus principales Valores serán: a) Honestidad; b) Independencia; c)
Imparcialidad; d) Transparencia; e) Respeto; f) Excelencia.
En nuestro concepto, la
Administración de Justicia a través de Procesos Eficientes debe
tener como referentes los siguientes Principios:
- Accesibilidad (a la jurisdicción);
- Transparencia;
- Autoridad;
- Celeridad;
- Ejecutabilidad (Eficacia).
Cualquier sistema
procesal que se comprometa con estos Principios o Valores tendrá
garantida su eficiencia, su seguridad y su eficacia sin necesidad de
grandes reformas.
Si los repasamos, veremos
que son también Principios Fundamentales de rango constitucional de
todo proceso que aspire a ser protector y realizador de los
individuos (95).
1. Accesibilidad (Accesibilidad a la Jurisdicción)
Los arts. 8º y 25 del Pacto de San José de Costa Rica (ratificado
por el art. 15 de la Ley No. 15.737) y el art. 9.3 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ratificado por Ley
No. 13.751) establecen que toda persona tiene derecho a un recurso
sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo, dentro de un
plazo razonable. A su vez, el art. 11.1 del Código General del
Proceso expresa que “Cualquier persona tiene derecho a acudir
ante los tribunales, a plantear un problema jurídico concreto u
oponerse a la solución reclamada y a ejercer todos los actos
procesales concernientes a la defensa de una u otra posición
procesal y el tribunal tiene el deber de proveer sobre sus
peticiones”. Se trata nada menos que el derecho al debido
proceso o a la Acción. Desde los tiempos clásicos la Justicia,
que se materializa a través de la posibilidad de la Acción, ha sido
la garantía de protección a la Propiedad, la Libertad y al
funcionamiento de los mecanismos del Mercado (96).
La Acción, el derecho a pedir lo que es nuestro o se nos debe
(“Acción es el medio legal de pedir judicialmente lo que es
nuestro o se nos debe”,
antiguo art. 240 del Código de Procedimiento Civil), es una
especie del derecho general de Petición para ante cualesquiera
organismos de la República (art. 30 de la Constitución). Normas
concordantes de este derecho son el art. 14 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (ratificado por Ley No. 13.751), y
el art. 10 de la Declaración Internacional de Derechos Humanos. El
poder de accionar debe ser un derecho y no algo accesible solo a
quienes tengan recursos económicos. En lo posible el acceso necesita
ser del más bajo costo posible; debe propenderse a la gratuidad
masiva de todos los litigios, o en su caso, a que las cargas
tributarias sean mínimas o se concedan beneficios de exoneración o
de auxiliatoria amplios. Esto implica que todo ciudadano tiene
derecho a un Acceso ágil y con la menor cantidad de interferencias a
un proceso Judicial, garantías que deben reforzarse especialmente a
aquellas personas estructural y socialmente más vulnerables y de
menores recursos. A su vez, todos deben tener su Defensor personal
(particular o de oficio -proporcionado gratuitamente por el Estado si
el justiciable no puede costearse uno-). Estos principios están
asentados en documentos modernos de gran prestigio si bien no
constituyen derecho positivo aunque pueden tomarse como
recomendaciones, como la “Carta de Derechos de las personas ante la
justicia en el espacio judicial iberoamericano” (Cancún 2002), la
“Declaración sobre los principios fundamentales de Justicia para
las Víctimas de Delitos y de Abuso de Poder” (97)
y las “Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las
personas en condiciones de vulnerabilidad” (acogidas estas últimas
por la Acordada de la Suprema Corte de Justicia No. 7647). El Acceso
a la Justicia es un bien de primera magnitud al reconocerse que
cualquier causa de restricción (por razones económicas, limitando
recursos sin justificación) sería una violación del principio de
igualdad de las personas ante la Ley (98).
Otra forma de hacer accesible la Justicia a la ciudadanía es
acercarle los tribunales, evitando los centralismos burocráticos. El
Código General del Proceso recomienda la división de la Justicia en
forma territorial y por zonas o regiones, preconizando la movilidad
de la actuación de los tribunales (arts. 22.1 y 22.2 del C.G.P.).
Pero no basta tener la posibilidad de acceder a un proceso judicial
para plantear las pretensiones. Los organismos judiciales competentes
tienen el deber y la obligación de dar una respuesta al
interés o pretensión, sea positiva o negativa, o parcialmente
contemplativa. El ciudadano tiene el derecho de recibir esa
respuesta, sea favorable o desfavorable, y debe estar garantido de
medios o de recursos para que la reciba.
El Derecho a Acceder a la Justicia o a la Acción supone la
prohibición a los Jueces de denegar una respuesta a las pretensiones
(art. 15 del C.G.P.), la prohibición al legislador de excluir de la
apreciación del Poder Judicial cualquier amenaza o lesión a
cualquier derecho, y la imposibilidad de vedar el ejercicio de una
acción y la viabilidad de obtener una efectiva tutela de un derecho
material (99).
2. Transparencia
El principio de Transparencia que debe regir a los procesos
eficientes hace más que a la mera Publicidad de los procesos, y
engloba a nuestro entender los Principios de Igualdad, Contradicción,
Publicidad, de Buena Fe y de Lealtad Procesal.
El principio de Igualdad de las partes en los Procesos es una especie
del género “igualdad de las personas ante la Ley” (arts. 8º, 72
y 332 de la Constitución Nacional). Ello significa que
estructuralmente todos tenemos ante el proceso las mismas
oportunidades, cargas y obligaciones. En su caso y a favor de quienes
se encuentran más vulnerables y desprotegidos en la conceptuación
social, la Ley y la Justicia deben nivelar mediante un refuerzo su
derecho de acuerdo al criterio de distribución aristotélica de
equiparar promoviendo a los desiguales. El Juez es el garante y
baluarte de la Igualdad de todos los individuos ante el proceso
(arts. 4º, 350.2 a 350. 5 del Código General del Proceso y art. 23
de la Constitución Nacional). El Ministerio Público también puede
desempeñar un control y rol importante coadyuvante (art. 3º del
Decreto-Ley No. 15.365).
El derecho de Contradicción (o de debida contradicción) importa la
posibilidad de tener conocimiento y de poder contrarrestar los actos
o decisiones perjudiciales al interés o derecho de la parte
involucrada. Es un refuerzo del derecho de igualdad de las partes,
expresado en el latinazgo “audiatur altera pars” (“sea
oída la otra parte”). Este derecho de Contradicción importa
previo a decidir, que sea oído el justiciable aunque sea por un acto
de comunicación, traslado o vista previos. En algunos casos esta
posibilidad de contradicción puede ser postergada o diferida (caso
de las decisiones de trámite o despacho urgente), pero asegurando
siempre la comunicación al interesado para que pueda luego
contradecir o impugnar lo que se decida.
La Publicidad hace al debido conocimiento de todos los actos
procesales, al poder “saber de qué se trata” en el litigio, a
conocer quién son el Juez y las partes (inmediación, arts. 8º y 18
del C.G.P.); en fin, a que la Justicia tenga un rostro más humano.
COUTURE entendió que la Publicidad es de la esencia del orden
democrático de gobierno (100).
En los procesos civiles, comerciales, de familia y laborales, esto es
indiscutible salvo casos justificados en protección de la dignidad y
honor de los involucrados (art. 7º del C.G.P.). En el proceso penal
debería ser el principio sin perjuicio de la debida reserva a
efectos de la efectividad de la instrucción (caso del presumario
(arts. 113 del C.P.P. y Ley No. 17.773), contrarrestado con la
posibilidad de que el indiciado o imputado tome posterior y rápido
conocimiento para una idónea defensa. La Publicidad importa la
debida Notificación o Comunicación de las resultancias del litigio
a los involucrados para que sepan cómo articular su posición en las
diferentes etapas procesales y para que puedan tener el tiempo útil
de contradecir, la instrucción de la prueba de forma tal que pueda
ser examinada y debatida por las partes ante una Audiencia Oral y
Pública de debate y juzgamiento, y el pronunciamiento de una
decisión o sentencia de modo que esta pueda ser conocida. A su vez,
la Publicidad hace al Litigio como un Educador ciudadano, permitiendo
al público asistir y presenciar el debate, la instrucción y el
juzgamiento.
La Lealtad y la Buena Fe (art. 5º del Código General del Proceso)
hacen a la Honestidad entre las partes, de éstos para con el Juez y
del Magistrado para con las partes. La Ética, la Probidad y la Moral
(101)
son ingredientes de un Juicio Eficiente en cuanto permiten que la
Verdad, orientadora de la mejor y más “justa” decisión
judicial, pueda salir sin ocultamientos ni velos, pero que a su vez
pueda surgir en el menor tiempo posible sin artilugios, ni
trapisondas ni chicanas utilizando abusivamente los mecanismos
procesales. Esta moralidad debe reforzarse proveyendo al Juez de
facultades claras y contundentes de castigar los fraudes y las
conductas dilatorias, como también la promoción indebida de
recursos innecesarios.
En materia de litigios mercantiles KATZ señala que uno de los
elementos que entran en consideración en los procesos judiciales
cuando una de las partes viola un contrato es que la decisión que se
tome sea imparcial es decir, el juez debe actuar como un árbitro que
no tiene ningún interés personal en el litigio. Por lo mismo, es
crucial para dar la garantía de imparcialidad en las decisiones, que
todo el proceso sea llevado a cabo de manera transparente. Esto
incluye la recepción en el Juzgado de la demanda por parte de la
parte afectada, la notificación a la parte demandada, la
conformación de las pruebas presentadas por ambas partes en el
expediente, el cual deberá ser abierto tal que cualquiera pueda
consultarlo, que ninguna de las partes involucradas en el litigio
tenga acceso directo o indirecto al Juez y, finalmente, saber cuál
fue la decisión que tomó el juez y cuáles fueron los criterios
objetivos, basados únicamente en las pruebas documentales aportadas
por ambas partes, que lo llevaron a tomar determinada decisión.
Cualquier viso de falta de transparencia en el proceso obviamente
introduce la sospecha de corrupción y parcialidad por parte del Juez
y de que no existe la seguridad de que los derechos de propiedad de
la parte afectada están siendo garantizados (102).
La Ley No. 18.381 sobre Acceso a la Información Pública, procura la
transparencia de la función administrativa de todo organismo público
y garantizar el derecho fundamental de las personas a acceder a la
información existente en el organismo, lo que obviamente abarca al
Poder Judicial.
Un informe realizado por la “Asociación de Derechos Civiles” del
2.5.2010 demuestra que el Sistema Judicial uruguayo se destaca por su
transparencia e información, aunque sería necesario mejorar la
comunicación con los usuarios y con la población (103).
3. Autoridad (o Principio de Autoridad) (104)
La Dirección y la Conducción del Proceso es una actividad de
control y orden que es inherente e involucra totalmente al Magistrado
Judicial en virtud de la autoridad jerárquica constitucional y legal
que inviste. Es un “Poder-Deber” que implica obligaciones y
facultades del Juez, y a su vez responsabilidades legales para el
caso que no esté a la altura de esa dirección cuando no imponga su
“imperium” para encauzar las actuaciones o cuando él
mismo contribuya al desorden y a la confusión con su impericia o
negligencia. Un proceso eficiente descansa en un Juez eficiente y
que lo dirija de modo eficiente, que se imponga por su Autoridad
(intelectual y de personalidad) y no por la coacción, sin
perjuicio de las sanciones que le habilita la Ley aplicar contra
quienes procedan con mala fe y deslealtad, o con irrespeto a la
Justicia (arts. 5º, 24 nums. 10 y 11 C.G.P.; arts. 148 a 150 Ley No.
15.750). Toda persona pública o privada debe acatar a la Justicia
sin perjuicio de las facultades de recurrir o impugnar las decisiones
conforme al ordenamiento jurídico.
A su vez, el Juez debe cuidarse de no tiranizar al proceso so
pretexto de dirección, porque la eficiencia también hace al debido
respeto de defensa de los litigantes. Por el contrario, el Juez
eficiente involucra a las partes y a sus Abogados en el litigio,
haciendo como dijera BARCELONA, que el proceso todo sea obra no sólo
del Magistrado sino asimismo de las partes, que éstas lo sientan
suyo, colaborando conjuntamente para lograr la solución justa del
caso concreto; la efectiva colaboración de todos en la práctica del
proceso tanto en el procedimiento como en la solución, al poner
mejor de manifiesto el modo de funcionar de la justicia bajo el
contralor de la opinión pública, obtiene el mejor funcionamiento
del orden jurídico (105).
La Ley es muy clara en este sentido (arts. 2º a 11, 18, 21, 24 y 25
del C.G.P.; arts. 4º y 6º de la Ley No. 15.750, art. 23 de la
Constitución).
La Autoridad es una garantía de la eficiencia de la Justicia, junto
a la Independencia, la Imparcialidad y Responsabilidad del Magistrado
Judicial (106).
Por eso implica un alto sentido de la Ética y de la Responsabilidad
en el Juez.
4. Celeridad
La Celeridad y la agilidad de la tramitación en un proceso judicial
son las perlas o la médula de un proceso eficiente. Sobre este tema
ya abundamos en los Capítulos anteriores, pero sobre ello nunca se
insistirá lo suficiente. COUTURE recordaba que “…en el
procedimiento, el tiempo es algo más que oro: es justicia”
(107).
Este autor denunciaba que “Sentencias ejemplares de nuestra
jurisprudencia carecen frecuentemente de rápido valor práctico,
porque el estado de cosas del día de la demanda ya ha desaparecido
al día de la cosa juzgada. No es posible desconocer que un proceso
que dura tanto tiempo constituye una tentación para el litigante
malicioso, Siendo notorio que es posible vencer por fatiga, cuando no
se puede vencer en derecho… El problema de la duración del proceso
deriva así, naturalmente, en el problema de la inmoralidad, de la
falta de probidad y de lealtad en la lucha jurídica” (108).
Estas ideas son contundentes para mostrar cómo “Tiempo” y
“Justicia” deben verse como uno solo a la hora de definir Valores
para un proceso eficiente. El conflicto o la carrera “Tiempo contra
Justicia” debe involucrar la tensión y la vocación de los
Magistrados; la Justicia es un barco a merced del Mar del Tiempo pero
el Juez, Director del Proceso (arts. 2º a 9º más 24 y 25 del
C.G.P.), debe utilizar todo su conocimiento, experiencia y pericia
para lograr que esa nave llegue a puerto seguro y en paz con la mayor
prontitud posible.
Los procesos pues deben ser celeros lo que no significa que deban ser
“acelerados” ni apresurados. Sabemos que decisiones intempestivas
o no meditadas bajo el tamiz del tiempo, sin la ponderación de las
circunstancias, pueden ocasionar grandes males. En la Justicia penal
existe un aforismo: “Siempre hay tiempo para procesar”,
que no es adaptable a los procesos “civiles” en sentido amplio.
Pero no debemos pasarnos al otro extremo, dilatando tanto las
actuaciones y decisiones so pretexto de ponderación que parezca lo
contrario: una mala voluntad en no decidir. En otros casos las
complejidades de los juicios conspiran contra la celeridad, lo que no
es excusa para resignarse. El “justo medio” es que los litigios
se tramiten en tiempo razonable (arts. 8.1 del Pacto de San
José, 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
11.4 del C.G.P.); esa razonabilidad es la medida para que aflore la
Verdad que oriente la mejor decisión. Ante esto, la idea clave de
“Celeridad” en un proceso que desea ser eficiente es la Agilidad
de tramitación.
La Celeridad viene de la mano con la economía, el impulso y la
ordenación procesal, y con lo que se llama procesalmente la “pronta
y eficiente administración de justicia” (arts. 2º, 3º, 6º, 9º
y 10 del Código General del Proceso). El Juez tiene legalmente el
Poder-Deber de ser eficiente y por ende, de ser ágil, por lo que
ese aspecto ya no queda librado a su discrecionalidad o a sus luces
ya que el no serlo compromete su Responsabilidad (art. 23 de la
Constitución; 9º, 24 y 25.2 del C.G.P.), al ser este poder-deber de
dirección reglado y no libre (109).
En esta Celeridad y Agilidad no podemos descuidar a la Oralidad que
se realiza principalmente en las Audiencias como centro de los
procesos civiles (en sentido amplio) y penales, que cumplen un papel
fundamental porque resultan un factor de eficiencia indispensable y
sustancial, ya que si todas las actividades que se ejecutan en la
audiencia se llevasen a cabo mediante escritos y órdenes, se
requeriría un gran volumen de tiempo. Un debate oral es más rápido,
menos caro y mucho más simple que una preparación por escrito, por
lo que debería considerarse más eficiente; también puede ser una
forma eficiente para la práctica de las pruebas cuando se cumplen
dos condiciones principales (además del contacto directo del juez de
los hechos con las fuentes de prueba): la concentración y (digamos,
en lo posible) la resolución inmediata (110).
No hay reglas prefijadas ni recetas para lograr la celeridad.
Estratégicamente el proceso debe planificarse y cada acto debe
pensarse de manera que permita el avance más rápido posible del
litigio. Es menester también estudiar y calcular previamente las
posibles consecuencias, recursos, dilatorias, riesgos y daños que
cada decreto judicial y cada paso que se dé en el trámite procesal
puedan generar a inmediato, a mediano y a largo plazo. El Juez que
ordena el proceso con eficiencia debe manejarlo con Estrategia,
anticipando y generando el Futuro del caso en forma proactiva, sin
tener por qué esperar a sufrir las complicaciones.
En la gestión del proceso, las audiencias de debate y juzgamiento
(preliminares y complementarias) deben ser convocadas con la menor
dilación posible (permitiendo la notificación debida a los
litigantes y en lo posible a los testigos) y sobre todo, no deben
admitir prórrogas y realizarse en el día efectivamente previsto. La
puntualidad en todas las audiencias debe tenerse como Norte:
CALAMANDREI recuerda que “Puntualidad es probidad” (111).
5. Ejecutabilidad (Eficacia)
La “Ejecutabilidad” no suele enumerarse como un principio
explícito del proceso, salvo en forma indirecta o dentro del
contenido de otros principios. Sin embargo, la Accesibilidad, la
Transparencia, la Autoridad y la Celeridad no tienen éxito por sí
mismas sin Ejecutabilidad. La Justicia Eficiente debe asegurar que el
satisfecho por Su sentencia pueda gozar del bien de la vida que se le
debe: que pueda “juntarse” o disfrutar del dinero, de la cosa o
de los hijos que reclama, aun en el caso de que los condenados no
quieran cumplirlas voluntariamente mediante procedimientos
compulsivos o conminatorios; que pueda no ser molestado en el futuro
por lo mismo si es rechazada la demanda en su contra (sin perjuicio
de algunos casos en que si varían las circunstancias pueda
replantearse la cuestión, caso de alimentos, guardas, tenencias,
visitas, o de ciertas acciones declarativas “voluntarias”). En el
Derecho Penal la Sentencia asegurará al condenado el justo castigo
dentro de un sistema de reinserción y reprogramación de sus
comportamientos (art. 26 inc. 2º de la Constitución; arts. 245 y
siguientes del Código del Proceso Penal), o a que disfrute su
Libertad y en su caso reciba una debida indemnización por los
padecimientos sufridos, si fue sobreseído o absuelto (arts. 24 de la
Constitución y Ley No. 15.859, art. 4º). Se trata siempre de que la
Sentencia sea obedecida o respetada.
De nada vale que se intenten reformas procesales o se hagan esfuerzos
loables para aumentar la celeridad o la abreviación de los procesos,
si no se consiguen resultados en el sentido que las sentencias puedan
ejecutarse eficazmente, y si éstas no logran ser ejecutables. Un
hermoso y enjundioso pronunciamiento judicial es sólo un papel o un
archivo informático si no logra cumplirse. Al proceso eficiente no
le basta pues una sentencia, sino que se haga efectiva y que se
aplique, satisfaciendo el interés primigenio y original del
justiciable, de la sociedad, según la forma en que fuere laudado por
la Justicia.
En definitiva, la Ejecutabilidad significa que siempre se pueda
cumplir la orden o el mandato judicial, para que el beneficiado por
la decisión reciba “lo que le es suyo y se le debe” haciendo
realidad el ideal de Justicia de “dar a cada uno lo suyo” (“suum
cuique tribuere”).
La eficiencia de un proceso implica la eficacia en el
cumplimiento de la sentencia o de cualquier decisión judicial. La
ejecutabilidad de las decisiones judiciales es la máxima garantía
que el proceso puede dar para proteger los intereses sustanciales. Un
proceso podrá ser acelerado y rápido, pero no cumplirá sus
objetivos de eficiencia y efectividad si la condena no logra ser
ejecutable.
La realidad muestra que la ejecutabilidad no siempre es posible.
Cuando el deudor no posee bienes o su patrimonio ha desaparecido,
aquélla es virtualmente imposible. Durante los tiempos de los
procesos puede ocurrir que las partes se vayan insolventando o
distrayendo sus bienes, o sufran avatares económicos, lo que hace
necesario que ínterin se deban instrumentar o tomar medidas para
resguardarlos o cautelarlos.
En algunos casos, la dilación natural que pueden tener los procesos
amerita anticipar decisiones cautelando personas o cosas, o
anticipar condenas si se dan los presupuestos con apariencia de
verosimilitud (arts. 260, 311 a 317 del C.G.P.; arts. 27 de la
Constitución, 127 y 159 a 162 del C.P.P.) que siempre podrán ser
revisables si es necesario. En Brasil se habla al respecto de
“Anticipación de la tutela jurisdiccional” y en Argentina de
“procesos urgentes”.
También pueden los tiempos de duración de los litigios servir a un
contendiente a prevenir las consecuencias económicas que puede
implicar una eventual condena, acopiando dinero o bienes o aprovechar
el proceso para “financiar” un capital o propiciar un acuerdo
económico.
Cuando la Sentencia tiene Autoridad de Cosa Juzgada o sea que ya no
podrá ser más discutible (arts. 214, 215 y 222 Código General del
Proceso), el procedimiento de Ejecución debe lograr que el demandado
pague, que haga o que no haga algo según ordenó el fallo. Se apela
a que se cumpla voluntariamente sin necesidad de ejercicio de
coacción o autoridad, pero en caso que así no se haga, la Justicia
eficiente amerita mecanismos de ejecución y de conminación
compulsiva que logren cumplir el mandato judicial efectiva,
eficazmente y cual fuere dictado (arts. 372 a 399 del
C.G.P.). En la ejecución de las Sentencias contra el Estado (arts.
400 y 401 del C.G.P.), debe asegurarse para la eficiencia y eficacia
de la sentencia, que esta ejecución no quede al arbitrio del
organismo estatal condenado o agente de pago, o de sus titulares o
encargados (112).
KATZ indica que un elemento adicional a la transparencia y rapidez de
los procesos judiciales, es la garantía que debe tener la parte
cuyos derechos fueron violados de que, una vez dictada la sentencia,
ésta sea expeditamente ejecutada ya que es de poca utilidad para la
parte afectada que el juez haya dictado una sentencia a su favor y
ésta no pueda ser llevada a cabo es decir, obligar a la parte que
violó el contrato a cumplir con sus obligaciones. Al respecto, uno
de los puntos esenciales es encontrar la forma más eficiente para
que las sentencias sean ejecutadas sin dilación (113).
VIII. CONTRIBUCIONES
POSIBLES DE LOS PROCESOS JUDICIALES EFICIENTES AL DESARROLLO NACIONAL
Los procesos eficientes
no solo colman las expectativas de los ciudadanos y prestigian al
ordenamiento democrático, sino que son capitales para el orden y
desarrollo de un país. En un Estado donde la Justicia es pronta,
efectiva y eficaz, los ciudadanos sienten realizados sus valores y
bienes jurídicos de Seguridad y Bienestar.
Esta afirmación en
nuestro criterio no precisaría mayor demostración, bastando un
simple razonamiento para comprenderlo. Todo conflicto, toda sensación
de inseguridad, el verse ante la posibilidad o ante las puertas de un
proceso judicial, genera una sensación de incertidumbre y de
inseguridad ante el presente y el futuro mientras no se dilucide qué
sucederá. Si los procesos encargados de resolver esas cuestiones
funcionan en forma ágil y eficiente (binomio inseparable), los
ciudadanos pueden sentirse seguros y a salvo contra la delincuencia,
los negocios pueden tener la tranquilidad de que sus intereses y
actividades pueden desenvolverse sin problemas, y en el peor de los
casos las personas y las empresas pueden reperfilar su destino para
mal o para bien luego de la realidad que impone la decisión de un
proceso. Porque todos necesitamos construir a partir de certezas,
necesitamos que la decisión judicial llegue y se ejecute lo más
pronto y mejor posible. Si ello se demora, se prolonga en el tiempo
esa sensación de incertidumbre que no permite proyectar y elaborar
el futuro.
Los procesos eficientes
dan garantías de Certidumbre, de Seguridad y de Seriedad a cualquier
sistema institucional, que no pasa necesariamente porque éstos
resuelvan situaciones o conflictos con “Justicia” (otro Valor que
persigue el Derecho) en un sentido axiológico, sino porque la
Certeza y Seguridad permiten afirmar y dan un Orden a los
acontecimientos y bienes de la Vida. La sensación de certeza y de
seguridad es capital en el desarrollo de toda sociedad, porque a
partir de la Seguridad se elabora en Paz y con seriedad el Desarrollo
hacia el Bienestar. El Hombre necesita planificar y construir su
existencia a partir de certidumbres y de verosimilitudes para
elevarse evolutiva y existencialmente, del mismo modo que una casa
debe descansar en cimientos firmes y no arenosos o movedizos. La
Justicia debe en un ordenamiento democrático ofrecer garantías de
que respaldará o que dará soluciones de certezas ante los
conflictos o asuntos de la Vida que esperan de ella.
Por tanto, para la
construcción de una Paz social y para minimizar el recurso a la
violencia, en la certeza que dan ciertas reglas y principios
previamente establecidos y públicamente conocidos, la Eficiencia es
central en el modo de funcionamiento de cualquier sistema o proceso
judicial.
En los tiempos que
corren, por otro lado, lo que necesitamos son menos mitos y más
eficiencia. Entre las numerosas razones que lo justifican, existe una
especialmente importante que va a incrementar su relevancia a corto
plazo: en un mundo globalizado y globalizante, con toda una serie de
fenómenos económicos, financieros y jurídicos de extrema
complejidad que están creando una red transnacional o supranacional
de relaciones, la eficiencia es quizás el valor más importante. Más
concretamente, la eficiencia de los sistemas jurídicos, y en
especial la eficiencia de las resoluciones judiciales, está
adquiriendo una importancia cardinal en el mercado y en la
competencia entre jurisdicciones (114).
Recuerda PARIS que por
muchos años creímos en Latinoamérica que para el desarrollo de
nuestros países bastaba con mejorar la producción, la economía y
la tecnología, pero ahora nos damos cuenta que también necesitamos
sistemas jurídicos modernos y eficientes para que verdaderamente
exista el Desarrollo y se consolide la Democracia que requerimos para
ingresar por la puerta grande al tercer milenio de la era cristiana,
encontrando este autor a los términos “Justicia” y “Derecho”
formando el glosario de la temática del Desarrollo. Y remata PARIS
su idea afirmando que sin un sistema judicial eficiente que permita
el actuar de los operadores económicos y financieros en un clima de
confianza, no puede haber desarrollo (115).
KATZ citando a NORTH, nos recuerda que la inhabilidad de las
sociedades para desarrollar un sistema eficiente y de bajo costo para
garantizar el cumplimiento de los contratos, es la fuente más
importante tanto del estancamiento que históricamente ha afectado a
los países del Tercer Mundo así como del actual subdesarrollo de
estos países (116).
En cuanto al orden
económico, los procesos judiciales eficientes ayudan a solucionar
los problemas negociales, a desenvolver la circulación de bienes y
servicios y a fomentar las transacciones y actividades comerciales,
con la tranquilidad de que los conflictos e interferencias recibirán
una solución. Que esa solución se pueda dar en el menor tiempo
posible y que además pueda ser cumplida logrando en su caso el
doblegamiento de quienes no quieren cumplirla voluntariamente, da
confianza al sistema. Los inversores se sienten atraídos por
aquellos Estados donde los sistemas Judiciales funcionan y dan
garantía de que funcionan en forma ordenada, pronta y eficaz. Por
tanto, para que cualquier economía experimente un proceso sostenido
de desarrollo económico, una de las condiciones esenciales es contar
con un marco institucional eficiente.
KATZ indica que las
instituciones, que comprenden al marco legal y las normas informales
que constituyen las reglas del juego, así como las organizaciones
económicas, juegan un papel muy importante para proveer un ámbito
adecuado en el cual las transacciones entre los diferentes agentes
económicos se llevan a cabo y es crucial en el proceso de desarrollo
económico, al reducir los costos de transacción y promover la
especialización en el trabajo de acuerdo a las ventajas comparativas
que posea cada agente económico. Uno de los elementos claves dentro
del marco institucional lo constituye una eficiente definición de
los derechos de propiedad sobre los recursos que poseen los agentes
económicos de un país. El otro elemento clave es la certidumbre de
que estos derechos estarán, además, eficientemente protegidos y
garantizados por un Poder Judicial que será independiente,
imparcial, eficiente y expedito, el cual tendrá como función
primordial garantizar que los contratos entre las partes se cumplan.
Otra de las condiciones esenciales para que los recursos sean
asignados eficientemente a su uso más productivo tal que ello derive
en un proceso sostenido de desarrollo económico es la protección
judicial de estos derechos tanto respecto a los particulares como
entre éstos y el Gobierno. El agente económico que sacrificó
consumo presente y ahorró para invertir en la acumulación del
acervo de Capital de la Economía y en consecuencia ampliar la
capacidad de producción, requiere contar con la garantía de que se
podrá apropiar del ingreso que se derive de la utilización de los
recursos de su propiedad. Si ésta no se otorga a los inversionistas
por parte del Poder Judicial, el rendimiento exigido para llevar a
cabo los proyectos de inversión será mayor, lo que se traducirá
en una menor inversión en la economía y en menor crecimiento
económico. Esto es de suma relevancia en un entorno global cada vez
más competitivo, en donde cada uno de los países busca atraer
mayores flujos de inversión extranjera directa o inclusive
incrementar los flujos de comercio exterior. Coincidimos con KATZ en
que los inversionistas extranjeros y los participantes en un contrato
que implique operaciones de comercio exterior, preferirán hacerlo en
aquellos países en los cuales los derechos privados de propiedad
estén eficientemente definidos y protegidos, y donde sea
relativamente fácil y barato el proceso para hacer cumplir los
contratos y hacer valer los derechos. Adicionalmente a la garantía
que debe existir de que todo proceso judicial será llevado a cabo de
manera imparcial, también es importante que los mismos procesos sean
eficientes en el sentido de que la decisión que tome el juez sea
expedita. Esto es importante ya que mientras dura el juicio, la
empresa afectada en sus derechos deja de recibir el flujo de ingresos
imputado a la utilización de sus activos, lo que obviamente
representa un menor flujo de recursos hacia la empresa y,
consecuentemente, una menor rentabilidad. Si los juicios son de larga
duración debido a imperfecciones e ineficiencias del propio Juzgado
o a la interposición de un continuo número de recursos (y que el
Juez acepta) por parte de la empresa acusada de violar el contrato,
nuevamente se cae en el estado en el cual no existe la seguridad de
que los derechos de propiedad serán garantizados, pudiendo llevar
inclusive a la quiebra de la empresa cuyos derechos fueron violados.
Si los Bancos no poseen la garantía de imparcialidad en las
decisiones judiciales y de que los procesos van a ser celeros, para
cubrirse de la probabilidad de que algunos deudores no le paguen
tenderán a cobrar a todos los deudores tasas de interés activas
mayores sobre el crédito otorgado. El encarecimiento del crédito
reduce la cantidad demandada de recursos financieros por parte de las
empresas y disminuye la tasa de rentabilidad sobre la inversión, lo
que se refleja en una menor tasa de inversión en la economía y en
el crecimiento económico. Como es obvio que una Economía no puede
crecer de manera sostenida sin un flujo continuo de crédito que
financie la operación y la inversión de las empresas, que los
bancos tengan la seguridad de que podrán recuperar, y rápidamente,
el crédito o las garantías que lo avalan se convierte en un
elemento crucial para el desarrollo económico (117).
No es de extrañar por eso que la Reforma de la Justicia,
especialmente la civil y comercial, haya estado ligada a requerir un
Poder Judicial independiente para limitar los regímenes
excesivamente estatistas y para que los Jueces desempeñen un papel
protagónico en la construcción de una Economía de Mercado (118).
En la Justicia penal y
contra la minoridad infractora, un proceso eficiente y que funciona
da tranquilidad a la ciudadanía de que se verá a salvo contra la
delincuencia, de que podrá salir a la calle tranquila. Para los
infractores, la eficiencia del sistema penal estriba en que puedan
conocer su sentencia (absolutoria o condenatoria, o el previo
sobreseimiento o clausura por falta de pruebas antes de la acusación)
a la brevedad posible porque de ese pronunciamiento depende el futuro
de su Vida y de su Libertad. ARTILES GIL expresa que la seguridad
ciudadana es considerada en la actualidad como una condición clave
para propiciar el clima de confianza necesario al desenvolvimiento de
las actividades sociales y económicas que posibilitan el desarrollo
económico y social sostenido. Si una sociedad permite que la
violencia, la criminalidad y la corrupción de los poderes públicos
llamados a garantizar el orden social avancen hasta lo que parecería
ser un punto sin retorno, se perjudica irremediablemente el
potencial de desarrollo económico y social de dicha sociedad, pues
además de los costos en pérdidas de vidas humanas, lesiones a la
integridad física de las personas y daños a la propiedad privada y
pública, también se destruye el capital social que garantiza la
acción en común orientada al logro de una vida mejor. Por ello una
Estrategia Nacional de Desarrollo contempla objetivos y líneas de
acción determinadas que garanticen el clima de seguridad ciudadana
necesario para el desarrollo (119).
Los Trabajadores con un
proceso laboral ágil y eficiente pueden sentir que sus
irrenunciables derechos se encuentran a salvo contra el Capitalismo
salvaje y contra la Explotación del Ser Humano por el propio Ser
Humano.
La minoridad desamparada
o en riesgo, las víctimas de Violencia Doméstica, todos los
necesitados, las personas más vulnerables de la sociedad por su
condición estructural o por sus perjuicios sociales (razas o etnias
minoritarias, géneros naturales o de opción, disidentes políticos)
y en fin, todos los ciudadanos, necesitan una Justicia eficiente que
los contemple para poder vivir conforme a su derecho, y para sentir
que alguien vela por sus derechos. Sentirse protegidos a todo nivel y
principalmente por quien está encargado de la tutela última de las
personas, el Poder Judicial (en el Uruguay, art. 23 de la
Constitución), es la base para emprender todos juntos el camino de
construcción del Estado.
En
fin, una Justicia con un orden procesal eficiente se constituye en la
salvaguardia y el consuelo de todos (personas físicas o jurídicas,
empresas) los que sufren o sienten insatisfacción en sus intereses
no importa su condición económica, política, o social, porque es
la única que brinda Seguridad y Certeza “en serio y como Dios
manda”. Prestigia al orden gubernamental que la diseña, y en todo
régimen democrático tiene las condiciones para cumplir su función
con eficacia, como escudo contra el abuso de poder y contra las
inequidades. En ella se construye todo porque sin Justicia no hay ni
bienestar, ni desarrollo ni paz. La experiencia cotidiana es la
prueba de ello. No sería necesario abundar más en estas ideas al
respecto.
IX. CONCLUSIONES
Hemos intentando esbozar
y presentar en este trabajo algunos planteos, quizá deshilvanados,
sobre la necesidad de una Justicia Eficiente como contribución del
Estado de Derecho al Desarrollo y al Bienestar social. De estas ideas
podríamos extraer algunas conclusiones:
1) Los ciudadanos en su
sensación de inseguridad y en los conflictos a que los somete la
existencia, tienen como último remedio a la Justicia para encontrar
la contemplación, la certeza y la protección a sus intereses.
2) Es un hecho
constatable que en el Uruguay, Estado de Derecho comprometido con la
búsqueda de la Paz, de la Seguridad y de la Felicidad de sus
habitantes, se da la perplejidad de que los individuos no confían en
la Justicia y poseen la idea, quizá fundada, de que la Justicia es
inoperante, que no es idónea ni eficiente, y que no colmará sus
expectativas. La Justicia se percibe como un aparato burocrático
insensible y no como un servicio a la ciudadanía.
3) Es necesario y de
importancia estratégica para la consecución de los Fines, Objetivos
y Políticas de Estado que los procesos judiciales sean eficientes y
que funcionen correctamente, habida cuenta de la seguridad y armonía
que garantiza toda Justicia.
4) Un proceso eficiente
combina el empleo pleno y óptimo de los recursos económicos,
materiales y espirituales.
5) En nuestro país se ha
intentado reformas procesales y dentro de los implementos asignados
disponibles se ha encarado y se está implementando mecanismos de
gestión de calidad en la Administración de Justicia. Sin embargo
todavía queda mucho por hacer y los resultados de lo que se está
realizando están todavía supeditados al tiempo. El actual estado de
situación implica adoptar reformas y mejoras en el sistema de
administración judicial, tanto a nivel presupuestal, como a nivel
logístico y humano.
6) No existe un modelo,
ni recetas, de proceso eficiente. Para que los procesos sean
eficientes, sus operadores deben ser responsables, proactivos, y
compartir sólidos Valores. La Eficiencia en los procesos se logra
(con prescindencia de estructuras, modelos y dotaciones) solamente
cuando sus operadores trabajan con vocación y con actitud
ético-militante para ponerse al servicio de la gente.
7) Es necesario el
compromiso político, como también la tensión de los Jueces con sus
funcionarios y la colaboración de los usuarios (justiciables,
Abogados), para diseñar, colaborar y hacer realidad todos juntos un
sistema de cara al pueblo que funcione con Eficiencia (y Eficacia)
dentro de principios de Accesibilidad, Transparencia, Autoridad,
Celeridad y Ejecutabilidad.
8) Una Justicia
eficiente, que implica también sea eficaz, da seguridad y certeza a
los habitantes, favorece los negocios y las inversiones, y contribuye
al Desarrollo y al Bienestar de toda Nación. En esta orientación el
Uruguay podría beneficiarse.
Las Piedras, 29 de
agosto de 2010
ADDENDA
Entre
la fecha de publicación original de este trabajo (que apareció por
los años 2010 y 2011 en diferentes medios impresos) hasta el día de
hoy, el Uruguay se mantiene en los niveles más altos de eficiencia y
transparencia judicial del Mundo y de Latinoamérica acorde a
diferentes estándares y registros de Latinobarómetro, Transparencia
Internacional y el Banco Mundial, compitiendo los puestos más altos
con Chile. A pesar de que se observa cierto decrecimiento en los
porcentajes de satisfacción ciudadana con el servicio de Justicia en
los últimos diez años, en nuestro país el Poder Judicial todavía
se mantiene en mejor porcentaje de consideración por la población
respecto al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, a los partidos
políticos y a los sindicatos, como lo ha revelado el Encuentro
“Justicia y Sociedad a Doscientos años de las Instrucciones del
Año XII” (27.11.2013). Entre los años 2010 y 2013 se ha observado
también una disminución de los tiempos de duración de los procesos
judiciales; será cuestión de analizar si este mayor acortamiento de
los procesos va de la mano con una mejor calidad en las decisiones de
los mismos. Al respecto puede consultarse “Conferencia 'Justicia y
Sociedad a Doscientos años de las Instrucciones del Año XII'. La
Justicia y la Opinión Pública”, Interconsult, 27.11.2013; “Mesa
Redonda 'Justicia y Sociedad a Doscientos años de las Instrucciones
del Año XII', Equipos Mori Consultores Asociados”, 27.11.2013
(presentaciones en Powerpoint); y PODER JUDICIAL. “Tribunales de
Apelaciones Año 2012. División Planeamiento y Presupuesto -
Departamento de Estadísticas”.
Belo
Horizonte, 13.1.2014
1
BARBAGELATA Aníbal L., “Teoría
del Estado”; Montevideo, 1976,
Fundación de Cultura Universitaria, ps. 131-132.
SAYAGUÉS LASO
Enrique, “Tratado de Derecho
Administrativo”, 4ª Edición
puesta al día 1974 por el Dr. Daniel H. Martins; Montevideo, 1974,
Fundación de Cultura Universitaria, ps. 55-56.
JELLINEK Georg,
“Teoría General del Estado”;
Buenos Aires, 1973, Editorial Albatros, ps. 175, 190-192.
Experiencias de
Justicia privada en sustitución de la institucional, como la Santa
Vehme principalmente entre los siglos XIII a XV en el Sacro Imperio
Romano Germánico, evidenció justamente la debilidad política de
ese Imperio como organización.
2
GUDIÑO Juan Pablo, “La seguridad
jurídica. Un componente de la sustentabilidad”,
en “http://huespedes.cica.es/aliens/gimadus/11/seguridad.htm”
(consultado el 11.6.2010).
3
AGUIAR César A., “Cambios
Sociales y Culturales. Hacia el 2020”;
2009, Cámara de Industrias (presentación en Power Point), en
“www.ciu.com.uy/downloads/Presentacion_Soc_Cesar-Aguiar.ppt”
(Consultado el 22.4.2010).
4
“http://www.uruguaytransparente.org.uy/pdf/informe_percepcion_corrupcion_2009.pdf”
(Consultado el 27.4.2010). En el Índice de “Transparencia
Internacional” de 2010, Uruguay figura en el puesto No. 24, en
tanto Chile se posiciona en el No. 21.
5
El autor agradece al Sociólogo Ignacio Zuasnabar, Director General
del Servicios de Equipos Mori, por el aporte de la presentación en
Power Point del “Estudio Mundial
en Valores en Uruguay: 1996-2006. Informe Final”.
6
PEREIRA CAMPOS Santiago, “El
Proceso Civil Ordinario por Audiencias. La experiencia uruguaya en
la reforma procesal civil”;
Montevideo, 2007, CEJA-JSCA, RUEDA, ABADI & PEREIRA, Editorial y
Librería Jurídica Amalio M. Fernández, p. 117.
7
INSTITUTO DE CIENCIAS SOCIALES-INSTITUTO DE DERECHO PROCESAL,
“Diagnóstico de la Justicia en el
Uruguay (Informe Preliminar de Investigación)”;
Montevideo, 1990, Facultad de Derecho y Ciencia Sociales, Segunda
Serie No. 12, ps. 41-54 y 140.
8
INTER CONSULT Grupo Consultor, “Estudio
sobre situación socio económica y profesional de los Abogados.
Informe Resumen”; Montevideo,
Octubre de 2009, Colegio de Abogados del Uruguay, ps. 7-8.
9
Diario “El País”, 3.10.2009, “Esa
Justicia cansada”. Tomamos la
versión electrónica de
“http://www.elpais.com.uy/suple/quepasa/09/10/03/quepasa_445411.asp”
(consultado el 8.6.2010).
10
GALINDO Pedro, “Percepción
pública sobre los sistemas de Justicia para las Américas”,
en
“http://www.derechoecuador.com/index.php?option.com_content&task=view&id=2214&Itemid=426”
(consultado el 9.6.2010).
También PEREIRA
CAMPOS, “El proceso…”
cit., p. 60.
Datos recogidos
muestran un decrecimiento de la confianza en el Poder Judicial de un
52 % en 1995 a un 37 % en el año 2003; al respecto v. “Vinculación
del Poder Judicial con la Sociedad”,
en PODER JUDICIAL-SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, “Centenario
de la Suprema Corte de Justicia 1907-2007”;
2007, Montevideo, CEJU-SCJ, ps. 349-350.
13
CASTRO Alicia, “Los Jueces en la
mira”, en “Revista Judicatura”
No. 44; Montevideo, Mayo 2006, p. 70.
14
ARANGO DURÁN Arturo (s/f), “Eficacia
y eficiencia del sistema de seguridad pública”;
México D.F., s/f, ICESI (Instituto Ciudadano de Estudios sobre la
Inseguridad a.c.)”, s/e, p. 2.
15
SALABERRY Elena-ETTLIN Edgardo-RODRÍGUEZ DA SILVEIRA Ricardo,
“Gestión de Calidad en los
tribunales”, en “Tribuna del
Abogado” No. 163; Montevideo, junio/julio 2009, p. 10.
17
Al respecto v. CÁMARA DE SENADORES, “Código
General del Proceso. Antecedentes y discusión en la Comisión de
Constitución y Legislación del Senado y en la Cámara de
Senadores”; Montevideo, 1988, ps.
7-37.
18
V. Nota 106.
19
Datos de manejo usual en los ámbitos judiciales, no confirmados
estadísticamente.
21
Al respecto, v.
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/INFORME.PDF”,
p. 8 (consultado el 15.6.2010).
23
Puede observarse al respecto la información disponible en Internet,
en
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/INFORME.PDF”
(consultado el 12.6.2010).
24
Este dato periodístico es preocupante, porque mostraría que veinte
años después de la reforma procesal civil (1989-2009) el promedio
de duración de los litigios en primera instancia no es muy
diferente al del antiguo Código de Procedimiento Civil que se
consideró obsoleto e ineficiente. Al respecto, v. VARIOS AUTORES,
“Diagnóstico…”,
cit., p. 45.
25
PEREIRA CAMPOS , “El proceso…”
cit., p. 63-65. “El País”, “Esa
Justicia…” cit.. En otro
informe, este promedio habría bajado a uno 5,2 a 6,6 meses para los
Tribunales Civiles
(“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/INFORME+TRIBUNALES+2007_0.PDF”
(consultado el 12.6.2010). V Nota 23.
28
CRUZ-ESTADAO Ricardo, “Código de
Banca. Gestión eficiente de los procesos judiciales”,
en “CincoDías.com”, 25.10.2010, en
“http://www.cincodias.com/articulo/empresas/Gestion-eficiente-procesos-judiciales/20100524cdscdiemp_26/cdsemp/”
(consultado el 11.6.2010).
29
“El País”, “Esa Justicia…”,
cit.. También coincide la información oficial, en
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACI%D3N+DE+PROCESOS+LETRADOS+LABORAL+MVD+2008_0.PDF”
(consultado el 12.6.2010).
31
V. ETTLIN Edgardo, “Apuntes por
una justicia laboral más celera en la República Oriental del
Uruguay”, en
“http://www.rau.edu.uy/universidad/inst_derecho_del_trabajo/etlinmonitorio.htm”
(consultado el 10.6.2010) , y “Una
propuesta para agilitar los tiempos procesales en los litigios de
trabajo: El proceso laboral como un proceso urgente, de estructura
monitoria”, en “Derecho
Laboral” Tomo XLVIII No. 220; Montevideo, Octubre-Diciembre 2005;
ps. 801-816.
32
V. “República
Oriental del Uruguay. Cámara de Representantes. Secretaría
Comisión de Legislación y Trabajo, Anexo I al Repartido No. 1608”;
Montevideo, setiembre de 2009, p. 2.
Increíblemente y contra lo que
se plantea en los Antecedentes de la Ley No. 18.572 que tachaba al
proceso del C.G.P. como un proceso ineficiente para el fuero
laboral, un artículo en el extranjero habló loas del proceso
judicial laboral uruguayo con el sistema del C.G.P. anterior a la
reforma y llegó a esta aseveración: “Una
opinión es unánime entre los expertos: la Justicia del Trabajo del
Uruguay es eficiente”.
V. NOGUEIRA Bárbara (2007), “Uruguay. Búsqueda del
perfeccionamiento en el área laboral”, en “Revista ALJT
(Asociación Latinoamericana de Jueces del Trabajo)”, Año 1,
número 2, 2007, ps. 17 a 23.
33
La sentencia No. 137/2010 de la Suprema Corte de Justicia de fecha
21.6.2010, constituyendo un “leading case” en la materia,
declaró la Inconstitucionalidad de los arts. 14 inc. 1º (que
determina consecuencias diferentes en caso de inasistencia a la
audiencia según el ausente fuera actor o demandado) y 17 inc. 2º
(que obliga al demandado a depositar la mitad del monto de la
condena como requisito previo para apelar) de la Ley No. 18.572.
Asimismo la sentencia No. 221/2010 de la S.C.J. declaró
inconstitucional el trámite de presentación de demanda hasta el
llamado a audiencia y los efectos de la incomparencia a la
audiencia, en el proceso laboral de menor cuantía (arts. 21 y 22
inc. 2º de la Ley No. 18.572).
34
No hay datos estadísticos sobre la duración promedial de estos
procesos de Familia Violencia Doméstica. Al respecto v.
“http://www.poderjudicial.gub.uy/servlet/page?_pageid=56&_dad=portal30&_schema=PORTAL30&_type=site&_fsiteid=34&_fid=17323&_fnavbarid=1&_fnavbarsiteid=34&_fedit=0&_fmode=2&_fdisplaymode=1&_fcalledfrom=1&_fdisplayurl”,
y
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/INFORME+VIOLENCIA+DOM%C9STICA+A%D1O+2008.PDF”
(consultado el 12.6.2010).
35
V. sobre el particular,
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACION+DE+PROCESOS+CONCLUIDOS+POR+SENTENCIATRIBUNALES+AP.+2008_0.PDF”
(consultado el 12.6.2010.
36
A propósito,
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACION+DE+LOS+PROCESOS+CONCLUIDOS+CON+SENTENCIA+DEFINITI%85.PDF”
(consultado el 12.6.2010).
38
Puede consultarse al respecto
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACI%D3N+DE+PROCESOS+PENALES+EN+TODO+EL+PAIS+EN+2007.PDF”
(consultado el 12.6.2010).
39
V. el “Reporte de Uruguay”
para el Centro de Justicia de las Américas, en
“http://www.cejamericas.org/reporte/pdf3/Uruguay.pdf”, p. 14
(consultado el 12.6.2010).
40
Acordada 7543 y Circular 58/2005 de la Dirección General de los
Servicios Administrativos de la Suprema Corte de Justicia.
41
Datos del Ministerio del Interior de Uruguay. Al respecto v.
“http://cejamericas.org/reporte/muetra_pais3.php?idioma=espanol&pais=URUGUAY&tireport=REPORTE4&seccion=PPENAL07”
(consultado el 10.6.2010).
42
No se instruye ni tramita instrucción de prueba por lo general en
la segunda instancia penal. V.
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACION+DE+PROCESOS+CONCLUIDOS+POR+SENTENCIATRIBUNALES+AP.+2008_0.PDF”
(consultado el 12.6.2010).
43
DE LOS SANTOS Roberto, “Situación
Carcelaria y Criminalidad”;
Montevideo, Centro de Altos Estudios Nacionales (C.AL.E.N),
28.4.2010 (presentación en Power Point).
Para la situación
de superpoblación de las cárceles se ha intentado acudir también
a la Justicia; al respecto v. GUERRA PÉREZ Walter, “Amparo
para tutelar derechos fundamentales violados en cárceles del
Uruguay”, en “Revista Uruguaya
de Derecho Procesal” No. 2/2008, ps. 219-235.
44
PREZA RESTUCCIA Dardo, “Comentarios
al nuevo Código del Proceso Penal uruguayo. Ley No. 16.893”;
Montevideo, 1998, Ingrasuni Ltda.., ps. 12-14, 137-139.
BERMÚDEZ Víctor
Hugo, “La oralidad y el proceso
penal”, en “Revista Uruguaya de
Derecho Procesal” No. 3/95, ps. 277-286.
45
V. “INFORME
No. 86/09, CASO 12.553 FONDO JORGE, JOSÉ Y DANTE PEIRANO BASSO
REPÚBLICA
ORIENTAL DEL URUGUAY 6 de agosto de 2009”,
en “http://www.cidh.org/annualrep/2009sp/uruguay12553.sp.htm”
(consultado el 10.6.2010).
46
“Tiempos puros” de los arts. 5º y 6º de la Ley No. 15.869, en
la redacción del art. 41 de la Ley No. 17.292.
47
Arts. 309 y siguientes de la Constitución, Decreto-Ley No. 15.524,
Ley No. 15.869 más normas concordantes y modificativas.
48
Por estar fuera del objeto de nuestro trabajo no reproduciremos ni
reproduciremos bibliográficamente la frondosa polémica
jurisprudencial y doctrinaria al respecto.
49
PODER JUDICIAL-SUPREMA CORTE DE JUSTICIA (2009), “Anuario
Estadístico 2008”; Montevideo,
Agosto de 2009, ps. 15-16; “Anuario
Estadístico 2009”, p. 6.
52
ALVARADO VELLOSO Adolfo, “El
garantismo judicial”, en “Revista
de Derecho y Tribunales” No. 13; Montevideo, junio 2010, Editorial
y Librería Jurídica Amalio M. Fernández-RCE, p. 29.
56
Podemos establecer esta comparación con los porcentajes dados para
otros Poderes Judiciales de Latinoamérica en CORREA SUTIL Jorge,
“Acceso a la Justicia y Reformas
Judiciales en América Latina. ¿Alguna esperanza de qué mayor
igualdad?”, en
“http://islandia.law.yale.edu/sela/jcorrs.pdf”, p. 5 (consultado
el 12.6.2010).
60
En el año 2009 Canelones fue el Departamento con menor número de
Jueces por habitante (0,9 cada 10.000), y los que tienen más Jueces
por habitante son Flores y Río Negro (2 cada 10.000). Montevideo
tuvo en 2009 1,06 Jueces cada 10.000 habitantes (Fuente, PODER
JUDICIAL-SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, “Anuario
Estadístico 2009”, p. 14).
62
Un Buzón de Quejas dispuesto por el suscrito hace años en un
Juzgado del país (no diremos lugar ni clase de Juzgado) recogió el
primer día de instalado… ¡15 quejas! La experiencia tuvo que
discontinuarse dado la resistencia y la falta de costumbre que tenía
la Oficina con ese tipo de gestiones.
63
V. Nota 23.
66
V. Capítulos VII y VIII.
67
CÁMARA DE SENADORES, “Código
General del Proceso. Antecedentes y discusión en la Comisión de
Constitución y Legislación del Senado y en la Cámara de
Senadores”; Montevideo, 1988, p.
9.
VESCOVI señaló que
la desconfianza en la Justicia es un elemento fundamental del
deterioro judicial y de peligro para el sistema democrático, de ahí
la necesidad de una reforma procesal. Al respecto v. VESCOVI
Enrique, “La reforma de la
Justicia en Uruguay”, en “Revista
Uruguaya de Derecho Procesal” No. 1/90; Montevideo, Fundación de
Cultura Universitaria, p. 23 nota 15. Ello sigue vigente.
68
ANDRIGHI Fátima Nancy, “A
Democratizaçao da Justiça”, en
“Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No. 3/98; Montevideo,
Fundación de Cultura Universitaria, ps. 224-225.
INTERCONSULT,
“Estudio…”
cit., ps. 6-8.
69
BARBOSA MOREIRA José Carlos, “La
significación social de las reformas procesales”,
en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No. 4/2004;
Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, ps. 343-346.
71
VARGAS VIANCOS Juan Enrique, “Eficiencia
en la Justicia”, en
“http://www.cejamericas.org/sistemas-judiciales/tema_central.php?revista=6&idioma=espanol&secc=77&TemaNiv2=77”
(consultado el 11.6.2010).
72
MARTÍNEZ PARDO Vicente José, “La
nueva Oficina Judicial”, en
“Revista Internauta de Práctica Jurídica”, num. 25, año 2010,
ps. 4-6 (consultado el 11.6.2010).
PODER JUDICIAL-SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA, “El Poder
Judicial del Presente”, y “El
Poder Judicial del Siglo XXI”, en
“Centenario de la Suprema Corte de Justicia 1907-2007”;
Montevideo, 2007, CEJU-SCJ, ps. 124-144 y 415-420.
74
Este “Plan Estratégico 2005-2009”
puede apreciarse en
“http://www.cejamericas.org/doc/documentos/Documento%20sobre%20ponencia%20Poder%20Judicial%20del%20Uruguay.pdf”
(consultado el 10.6.2010).
75
V. nota anterior.
76
CHEDIAK Jorge, “Estado y
Justicia”, en “Espacio Abierto.
Revista del CIEJ-AFJU. Justicia y Estado” No. 12; Montevideo, Mayo
de 2010, ps. 16-18.
77
BENECH Javier, “Preocupada por la
duración de los procesos no penales, la Suprema Corte de Justicia
resolvió iniciar un sumario a dos magistrados”,
en “Semanario Búsqueda, 1º.7.2010, p. 16.
78
PODER JUDICIAL…, “Anuario…” cit., p. 73.
V. “Equipo
de trabajo país Uruguay. Plan de Acción para mejorar la
transparencia y rendición de cuentas en el sector
judicial-Uruguay”; Montevideo,
julio de 2010, Programa del Instituto del Banco Mundial para los
poderes judiciales de Brasil, Chile, Costa Rica, Paraguay y
Uruguay”, ps. 7-8.
79
COUTURE Eduardo J., “Las Garantías
Constitucionales del Proceso Civil”,
en “Estudios de Derecho Procesal Civil (Volumen 1)”, en “Obras”
T. II; Montevideo, 2010, La Ley Uruguay, p. 67.
80
AMARANTE Andrea-JENSEN Mónica-ETTLIN Edgardo, “Incidencia
de la Globalización y del Neoliberalismo en el Derecho Laboral
Latinoamericano (con especial referencia a los países del Río de
la Plata)”, en “XXVIIas.
Jornadas de Derecho Laboral”; Buenos Aires, 26, 26 y 27 de octubre
de 2001, La Ley, p. 242.
81
FESSLER Daniel, “La necesaria
Unidad entre Reforma del Estado y Reforma Judicial”,
en “Espacio Abierto…” cit., ps. 25-27.
83
A nivel del sistema penal latinoamericano puede consultarse el muy
interesante trabajo MARCHISIO ADRIÁN, “La
duración del proceso penal en la República Argentina”,
en
“http://www.mpf.gov.ar/Institucional/CoordinacionI/Documentos/Plazos%20de%20duracion%20del%20proceso%20penal.pdf”
(consultado el 27.6.2010). En los procesos laborales de
Centroamérica, véase el informe del Observatorio de Justicia
Laboral
(“http://www.observatoriojusticialaboral.org/modules.php?name=Categorias&cat_id=9”,
consultado el 27.6.23010), en comparación con los datos dados para
los procesos laborales en nuestro país en el Capítulo IV Sección
“A” Apartado 2. de nuestro trabajo.
84
TRUJILLO Henry, “Derecho y
Sociedad: Desafíos en el contexto de la Segunda Modernidad”,
en “Espacio Abierto, Revista del CIEJ-AFJU. Justicia y Estado”,
No. 12; Montevideo, mayo 2010, ps. 11, 13-14.
85
“Carta Iberoamericana de
Participación Ciudadana en la Gestión Pública”,
en
“http://www.clad.org/documentos/declaraciones/carta-iberoamericana-de-participacion-ciudadana”
(consultado el 27.6.2010).
86
PODER JUDICIAL-SUPREMA CORTE DE JUSTICIA (2007), “Vinculación
del Poder Judicial con la Sociedad”
y “El Poder Judicial del Siglo
XII”, en “Centenario de la
Suprema Corte de Justicia 1907-2007”, ps. 331-338 y 420.
87
GAMARRA Francisco, “La Vocación
Judicial”; Montevideo, 1987,
Edición especial dispuesta por la Suprema Corte de Justicia en
homenaje al Dr. Francisco Gamarra, Maestro de Jueces, en el año de
su fallecimiento, p. 23.
92
BANCO MUNDIAL Notas PREM Sector Público; DICIEMBRE DE 1999, NÚMERO
34, “Reducir
las demoras judiciales: cinco enseñanzas de los Estados Unidos”,
en “http://www1.worldbank.org/prem/premnotes/es/notes34es.pdf”
(consultado el 27.6.2010).
93
PICÓ I JUNOY Joan, “El derecho
procesal entre el garantismo y la eficacia: un debate mal
planteado”, en “Revista
Uruguaya de Derecho Procesal” No. 3/2003, ps. 399 y 408.
94
V. PODER JUDICIAL DE LA REPÚBLICA
ORIENTAL DEL URUGUAY, “Documento
para la Ponencia sobre Proyecto Jurisdiccional”,
en
“http://www.cejamericas.org/doc/documentos/Documento%20sobre%20ponencia%20Poder%20Judicial%20del%20Uruguay.pdf”
(consultado el 10.6.2010).
95
Recomendamos “mutatis mutandi”
las ideas de VESCOVI Enrique, “Principios
constitucionales del proceso”, en
“Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No. 3/89; Montevideo,
Fundación de Cultura Universitaria, ps. 298-308.
96
MARINONI Luiz Guilherme, “El
Derecho Fundamental de Acción en la Constitución Brasileña”,
en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No. 1/2007, p. 11.
97
Organización de las Naciones Unidas, 29.11.1985.
98
VESCOVI Enrique (Director) & als., “Código
General del Proceso. Concordado, anotado y concordado”,
Tomo 1; Montevideo, 1992, Editorial Ábaco, ps. 222-223. La Acordada
No. 7414 de la Suprema Corte de Justicia estable un criterio
económicamente flexible para el acceso a la Defensa gratuita, que
garantiza también el Poder Judicial.
100
COUTURE, Eduardo J., “Fundamentos
del Derecho Procesal Civil”, 3ª
Edición; Buenos Aires, 1990, Depalma, p. 192.
101
Véase al respecto el magnífico trabajo de NICASTRO Gustavo, “La
regla moral, la buena fe y algunas consideraciones sobre el abuso
del proceso”, en “Revista
Uruguaya de Derecho Procesal” No. 3/2007; Montevideo, Fundación
de Cultura Universitaria, ps. 551-572.
102
KATZ Isaac, “Eficiencia judicial y
desarrollo económico: el caso de los juicios mercantiles”,
en “The Latin American and Caribbean Journal of Legal Estudies”,
Volume 3 Issue 1, 2008, Article 6, p. 7.
104
GARCÍA OTERO Nelson, “Relacionamiento
entre Magistrados y Abogados”, en
“Revista Judicatura” No. 38; Montevideo, Asociación de
Magistrados del Uruguay, ps. 252-254.
ALVARADO VELLOSO,
“El Juez, sus deberes y
facultades”; Buenos Aires, 1982,
Depalma, ps. 116, 117 y 118.
GARICOÏTS
Léonie-ALVES DE SIMAS Martha, “Aproximación
a los deberes y facultades del Juez en el Código General del
Proceso”, en “VII Jornadas
Nacionales de Derecho Procesal”; Minas, 1993, Editorial
Universidad, p. 190.
PIAGGIO SOTO
Eduardo, “Proyecto de Código del
Proceso Penal. Principios Básicos”,
en “Revista de la Asociación de Magistrados del Ministerio
Público y Fiscal del Uruguay” No. 2; Montevideo, 1996, p. 25.
105
BARCELONA Graciela T., “Los Jueces
y el Código General del Proceso”,
en “Revista Judicatura”, junio 1989, Nos. 25-26; Montevideo,
Asociación de Magistrados del Uruguay, p. 17.
GELSI BIDART
Adolfo, “Status social y
organización de Jueces y Abogados”,
en “Revista Judicatura”, Diciembre 1990 No. 31; Montevideo,
Asociación de Magistrados del Uruguay, ps. 17.
106
VESCOVI Enrique, “La
Administración de Justicia en el Uruguay”,
en “http://www.bibliojuridica.org/libros/1/474/10.pdf”; ps.
224-227 (consultado el 12.6.2010).
PODER JUDICIAL-SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA, “El Poder Judicial
del presente”, en “Centenario de la
Suprema Corte de Justicia 1907-2007”, ps. 117-123.
En el Uruguay,
la Acordada No. 7688 de la Suprema Corte de Justicia aprobó
haciendo suyos los “Principios de la Ética Judicial
Iberoamericana” contenidos en el Código Modelo Iberoamericano de
Ética Judicial.
109
TARIGO, Enrique E., “Lecciones de
Derecho Procesal Civil” T. I;
Montevideo, 1994, Fundación de Cultura Universitaria, ps. 66-67.
110
TARUFFO Michele, “Oralidad y
escritura como factores de eficiencia en el proceso civil (versión
abreviada)”, en
“http://www.uv.es/coloquio/coloquio/ponencias/8oratar2.pdf”
(consultado el 11.6.2010).
111
CALAMANDREI Piero, “Elogio de los
Jueces escrito por un Abogado”;
Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América, 1956, p. 44.
112
Para los problemas y dificultades en que el Estado cumpla con sus
obligaciones a pagar dinero, v. ETTLIN Edgardo, “Procesos
de Ejecución de sentencias de condena a pagar sumas de dinero
contra el Estado”; Montevideo,
2008, Editorial y Librería Jurídica Amalio M. Fernández, 208
páginas.
115
PARIS RODRÍGUEZ Hernando, “Una
nueva Administración de Justicia”,
en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No. 2-3/1994;
Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, ps. 125-126.
PASARA LUIS,
“Justicia y ciudadanía realmente
existentes”, en
“www.politicaygobierno.cide.edu/num_anteriores/Vol_IX_N2_2002/Pasara.pdf”
(Consultado el 12.7.2010)
119
ARTILES GIL Leopoldo, “El
significado de Seguridad Ciudadana”,
en “Hoy Digital Negocios”, en
“http://www.hoy.com.do/negocios/2010/5/8/324883/El-significado-de-seguridad-ciudadana”
(consultado el 11.6.2010).
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