REFORMAS A LA EJECUCIÓN DE CRÉDITOS DE NATURALEZA
SALARIAL (LEY No. 19.355 -PRESUPUESTO NACIONAL DE SUELDOS, GASTOS E INVERSIONES
2015-2019-) CONTRA EL ESTADO. INTENTANDO COBRAR A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
DERECHOS ALIMENTARIOS MIENTRAS SE MODIFICAN INCONSTITUCIONALMENTE LAS REGLAS DE
JUEGO
Dr. Edgardo Ettlin ([1])
“Me lo
decía mi abuelito,
me lo decía mi papá,
me lo dijeron muchas veces
y lo olvidaba muchas más.”
me lo decía mi papá,
me lo dijeron muchas veces
y lo olvidaba muchas más.”
José Agustín Goytisolo
(1928-1999)
SUMARIO: I. Generalidades; II. Contenido del artículo 733 de la Ley
No. 19.355; III. Análisis particular del artículo 400.8 del Código General del
Proceso (en la versión del art. 733 de la Ley No. 19.355); IV. Crítica y
eventualidades inconstitucionalidades del art. 400.8 del C.G.P. en la redacción
del art. 733 de la Ley No. 19.355; V. Conclusiones; Anexo Documental.
I. Generalidades
Cuando estamos hablando de “ejecuciones a pagar dinero contra el
Estado”, nos encontramos ante la existencia cierta de una deuda cuyo “an
debeatur” o conocimiento quedó laudado judicialmente, y posee autoridad de cosa
juzgada (arts. 214, 215 y 222 del Código General del Proceso). Quedaron atrás
los tiempos de controversia del reclamo,
o la discusión sobre si era o no reclamable. La deuda es
incontrovertible, por así decirlo, y al estar determinada sólo queda saber
cuándo y cómo se ha de pagar; eso es lo único que habrá de resolverse en su
ejecución. Es necesario puntualizar esto porque el acreedor no es
necesariamente el malo de la película, ni tampoco en el caso que estamos tratando,
un pérfido sujeto que desea enriquecerse a costillas de la Administración y de
los fondos de todos (los que pagan la fiesta, en ocasiones de la gestión
irresponsable, del Estado). Es el acreedor amparado por sentencia en
autoridad de cosa juzgada, alguien con un derecho cierto que ha sido atendido,
y que merece una tutela jurídica integral y efectiva del Derecho y de la
Justicia, dentro de los mecanismos predeterminados por el ordenamiento
normativo.
Es lugar común afirmar que los artículos 400 y 401 del Código General
del Proceso, en materia de ejecuciones a pagar dinero contra los organismos del
Estado, son las normas del Cuerpo normativo citado que más cambios han sufrido
desde que fue entró en vigencia (Ley No. 15.982, el 18 de octubre de 1988, prorrogado
por la Ley No. 16.053 del 20.7.1989 para regir a partir del 20.11.1989). Lo que
por otra parte, es cierto.
¿A qué se ha debido tanta inestabilidad jurídica al respecto? ¿Han
existido razones atendibles de interés general para tantos cambios? Durante la
marcha, viéndose cómo se acomodan los zapallos en el carro (con perdón por la
licencia), ¿se pretende cambiar las reglas en favor de quién? ¿Se procura a
través de ello equilibrar los derechos de los acreedores con las posibilidades
que tenga la Administración para satisfacer en tiempo plausible sus deudas? ¿O
se intenta desplazar ese equilibrio en beneficio de la conveniencia de alguna
de las partes, para ser más explícitos, a favor del Estado? Este artículo
urgente no atreverá una respuesta, que podrá tener tantos contenidos como
personas; no es tampoco el objeto de este trabajo. Sí podemos aseverar que cada
fórmula que el legislador arbitra en materia de ejecuciones contra el Estado,
delata de qué lado se coloca.
Tras la reforma procesal de los arts. 400 y 401 del Código General del
Proceso a través de la Ley No. 19.090 (promulgada el 14.6.2013, en vigencia
desde el 14.8.2013), no pasó mucho tiempo sin que aparecieran modificaciones.
La primera de ellas fue el art. 9º de la Ley No. 19.310 del (iniciativa
del Poder Ejecutivo velozmente aprobada por el Poder Legislativo, promulgada el
7 de enero de 2015 y publicada en el Diario Oficial No. 29.138 del 26.1.2015),
que obligó al Poder Judicial a pagar con su propio presupuesto las sentencias
en que a través de aquél fuere condenado el Estado persona jurídica mayor. Una
disposición advertida en su momento como agresivamente inconstitucional ([2]), que fue declarada tal
por la sentencia No. 311/2015 (de fecha 30.11.2015) de la Suprema Corte de
Justicia (integrada “ad hoc” por los Dres. María Victoria Couto -redactora-,
Eduardo Turell, Graciela Gatti, Loreley Pera y Cristina Cabrera), seguramente
el “leading case” al que seguirán fallos semejantes. Dicho pronunciamiento
consideró que “…la norma en cuestión no
supera el contralor de regularidad constitucional al no existir una causa
razonable de distinción, finalidad legítima y juicio de razonabilidad de la
diferenciación [del Poder Judicial con los otros Poderes de Estado, y de
los acreedores del Poder Judicial con los acreedores de los restantes
organismos del Estado]”.
Fue la segunda reforma el art. 733 de la Ley No. 19.355 (Ley de
Presupuesto Nacional de Sueldos, Gastos y Recursos 2015-2019). La historia de
esta disposición es muy modesta, y como suele suceder en normas muy importantes
en los últimos tiempos, adolece de casi inexistente debate legislativo. Al
respecto, el Poder Ejecutivo remitió con fecha 31.8.2015 al Poder Legislativo
el Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional. Entre las sorpresas aparecía un
artículo 677. Se conoce de quién fue la iniciativa y quién fue su proyectista:
el Poder Ejecutivo, no el legislador. Criticamos este artículo desde los
comienzos de su mismo proceso de sanción ([3]). Aprobado el 15.10.2015
con el número 710 en la Cámara de Representantes y el 3.12.2015 con el número
732 en la Cámara de Senadores, fue finalmente sancionado el 16.12.2015 como el
art. 733 de la Ley No. 19.355 (Ley promulgada el 19.12.2015 y publicada el
Diario Oficial No. 29.366 del 30.12.2015) con escasas modificaciones
(principalmente, durante el tracto legislativo se incorporó a los incisos 31 a
33 del Presupuesto Nacional dentro del régimen procedimental que proyectaba la
norma, originalmente concebida para los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del
Presupuesto Nacional).
El art. 733 de la Ley No. 19.355 pretende innovar en materia de
ejecución de los créditos salariales que debe abonar la Administración Central
(Presidencia de la República y Poder Ejecutivo básicamente) y los llamados
“organismos del art. 220 de la Constitución” (Poder Judicial, Tribunal de
Cuentas, Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y algunos
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados No Comerciales Ni Industriales del
Estado). El futuro dirá si dicha norma
sufrirá revisiones futuras o si será declarada inconstitucional por la Suprema
Corte de Justicia.
II. Contenido del artículo
733 de la Ley No. 19.355
Expresa el art. 733 de la Ley No. 19.355:
Artículo 733.- Agrégase al
artículo 400 del Código General del Proceso (Ley Nº 15.982, de 18 de octubre de
1988, en la redacción dada por la Ley Nº 19.090, de 14 de junio de 2013), el
siguiente apartado:
"400.8.- Tratándose de
sentencias de condena contra los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto
Nacional, así como de laudos arbitrales y transacciones homologadas
judicialmente que les obliguen al pago de una cantidad líquida y exigible
derivada de reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de
similar naturaleza, así como aquellos fallos -de igual naturaleza- dictados al
amparo del artículo 11.3 de este Código (sentencia condicional o de futuro),
una vez cumplido lo dispuesto por el apartado 400.2, el Tribunal lo comunicará
al Ministerio de Economía y Finanzas en un término de diez días hábiles, a partir
de ejecutoriado el fallo liquidatorio, a los efectos de que el Poder Ejecutivo
efectúe las previsiones correspondientes en oportunidad de proyectar el
Presupuesto Nacional o en las próximas instancias presupuestales que permitan
atender el pago de la erogación resultante. Una vez aprobado el presupuesto o
la rendición de cuentas con la previsión referida, la cancelación del crédito
se realizará dentro del ejercicio siguiente.
El procedimiento de
liquidación consignado precedentemente, se aplicará a los asuntos que se
hallaren en trámite, salvo que hubiere comenzado la vía incidental prevista en
el artículo 378".
Esta disposición regirá
a partir de la promulgación de la presente ley.”.
Veremos con mayor detalle qué se trae entre manos este artículo 733 de
la Ley No. 19.355 o de artículo 400.8 del Código General del Proceso.
III. Análisis particular del proyecto de artículo 400.8 del Código
General del Proceso (en la versión del art. 733 de la Ley No. 19.355)
El art. 400.8 del Código General del Proceso en la versión del art.
733 de la Ley No. 19.355 modifica el sistema de ejecuciones judiciales cuyo
título de ejecución son sentencias en autoridad de cosa juzgada, como también
laudos arbitrales, transacciones y (aunque no lo dice el proyectado art. 400.8
del C.G.P.) conciliaciones homologados judicialmente, que obligan a ciertos
organismos de la Administración expresamente establecidos (Incisos 02 a 27, 29
y 31 a 34 del Presupuesto Nacional) a pagar dinero por cobros de
“reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de similar
naturaleza”, cuyos acreedores son
funcionarios públicos, o empleados privados de empresas que prestaron
tareas en empresas contratadas en régimen de tercerización para el Estado
conforme a las Leyes Nos. 18.099 y 18.251. El proyectado art. 400.8 del
C.G.P. (que pretende adicionar el art. 733 de la Ley No. 19.355) especializa,
pues, el régimen jurídico para el cobro en las ejecuciones judiciales de
naturaleza salarial cuando el condenado (en forma presente, condicional o a
futuro) fue uno de los organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del
Presupuesto Nacional ([4]), separándose de las demás
clases de ejecuciones a pagar dinero contra el Estado.
Este artículo 400.8 repite la deficiente técnica legislativa del art.
2o del Decreto del Poder Ejecutivo No. 395/006 y del 400.1 del
Código General del Proceso en su versión de la Ley No. 19.090, estableciendo
taxativamente qué Incisos serán sujetos pasivos de su procedimiento de
ejecución salarial. Hubiera sido más sencillo hacer una mención global
refiriendo (por ejemplo) a las ejecuciones por créditos salariales “contra la
Administración Central y los organismos del art. 220 de la Constitución”. El
art. 400.8 del Código General del Proceso, al preceptuar qué Incisos expresos
del Presupuesto Nacional tendrán el proceso de ejecución que dispone, no prevé
qué sucederá cuando aparezcan otros organismos por Incisos (especialmente
nuevos Entes Autónomos o Servicios Descentralizados No Comerciales ni
Industriales del Estado). Vale pensar que esos nuevos Incisos serán ejecutados
por créditos salariales conforme al sistema común de los artículos 400.1 a
400.7 del C.G.P., salvo que una norma especial especialmente remita su ejecución en la materia al art. 400.8 del mismo
Cuerpo normativo.
El art. 400.8 del C.G.P. propuesto no
contemplaba en su formulación inicial (proveniente del Poder Ejecutivo) a las
ejecuciones por cobros salariales contra determinados Entes Autónomos y
Servicios Descentralizados sin autonomía presupuestal o No Industriales ni
Comerciales, como la Universidad Tecnológica del Uruguay (Inciso 31), el
Instituto Uruguayo de Meteorología (Inciso 32) y la Fiscalía General de la
Nación (Inciso 33). Durante el proceso de su sanción legislativa, estos Incisos
fueron incorporados al sistema del art. 400.8 del Corpus procesal civil citado
en un artículo 713 del Proyecto elaborado el 8.10.2015 por la Comisión de
Presupuesto integrada con la de Hacienda de la Cámara de Representantes, luego
votado como el art. 710 del Proyecto aprobado el 15.10.2015 por la Cámara de
Representantes.
El art. 400.8 del C.G.P. no es
aplicable a las ejecuciones a pagar dinero por condenas salariales contra el
Poder Legislativo (Inciso 01) cuyas ejecuciones se deberían tramitar conforme a
los arts. 400.1 a 400.7 del Código General del Proceso (respecto al Poder
Legislativo, aunque el C.G.P. no lo menciona, se ha aceptado que sea ejecutable
por el art. 400 del Cuerpo normativo mencionado).
No se aplicaría este proyectado art. 400.8 del C.G.P. para las demás
ejecuciones de otra clase contra los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del
Presupuesto Nacional (como las acciones por daños y perjuicios -reparatorio
patrimoniales-, o reclamaciones por responsabilidad contractual contra esos
organismos). Tampoco se impondría para las ejecuciones de créditos salariales o
de cualquier naturaleza contra los Gobiernos Departamentales ni contra los
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados Industriales y Comerciales del
Estado (cuyo régimen de ejecuciones a pagar dinero se rige por el art. 401 del
C.G.P.), ni contra el Banco de Previsión Social (Inciso 28 del Presupuesto
Nacional, que en principio no sería de carácter Comercial e Industrial del
Estado, malgrado el art. 82 de la Ley No. 16.713 que nos remite al art. 221 de
la Constitución).
En el sistema del art. 400.8 inc. 1º del C.G.P., una vez ejecutoriada
la resolución liquidatoria que determinó el crédito salarial conforme al
apartado 400.2 (también se adiciona eventualmente en la liquidación el art.
400.3 del Cuerpo normativo citado, en materia de condenaciones procesales), el
Tribunal lo comunicará al Ministerio de Economía y Finanzas en un término de
diez días hábiles (plazo menor que el de treinta días corridos previsto en los
arts. 400.4 y 401.4 del C.G.P. para las restantes ejecuciones contra el Estado
por el pago de sumas en dinero). A través de esta Cartera, el Poder Ejecutivo
efectuará (o sea, debe efectuar) las previsiones correspondientes en
oportunidad de proyectar el Presupuesto Nacional “o en las próximas
instancias presupuestales (Rendiciones de Cuentas) que permitan atender
el pago de la erogación resultante”. Que esa previsión se realice en Ley de
Presupuesto, en Rendiciones de Cuentas o en “próximas instancias
presupuestales”, depende de la época en que se haga.
El art. 400.8 del Código General del Proceso es una solución
particularizada que enerva especialmente y no hace aplicables, cuando el sujeto
pasivo de la ejecución es uno de los organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 31
a 34 del Presupuesto Nacional, el procedimiento de comunicación entre el
tribunal de la ejecución y el Ministerio de Economía y Finanzas, y el
procedimiento de pago, establecidos en los arts. 400.1, 400.4 y 400.5 del
C.G.P. en la redacción de la Ley No. 19.090.
El pensado art. 400.8 inc. 1º del C.G.P. en versión del art. 733 de la
Ley No. 19.355 tiene un curioso aspecto: es el Ministerio de Economía y
Finanzas quien recibe la orden judicial del pago por la liquidación
ejecutoriada del crédito, pero es el Poder Ejecutivo quien determina cuándo
se hará la previsión presupuestal del pago. Vale decir que el pago de la
deuda judicial queda sujeto a la determinación política del Poder Ejecutivo,
y si bien el Ministerio de Economía y Finanzas (que integra el Poder
Ejecutivo) se mantiene como Agente de pago, lo realizará (a través de la
Tesorería General de la Nación; art. 400.5 del C.G.P.) de acuerdo a las
previsiones presupuestales en la forma y momento que determine el Poder
Ejecutivo. En ese trayecto y determinación, el Poder Judicial no tendrá
ninguna injerencia, más que eventualmente urgir la previsión presupuestal
sin que el Poder Ejecutivo esté obligado a atenderla.
¿Qué significa “efectuar las previsiones correspondientes en
oportunidad del Presupuesto Nacional o en las próximas instancias
presupuestales que permitirían atender el pago”? Este entrecomillado
preocupa. No necesariamente significa suponer que habrá que esperar dos años
para lograr el efectivo pago (un año para entrar la previsión presupuestal,
otro año para ejecutarla y abonar). Como está formulado el artículo 400.8
del C.G.P., la interpretación sobre qué y cuándo son “las próximas instancias
presupuestales que permitan atender el pago” queda al leal saber y entender del
Poder Ejecutivo o del Ministerio de Economía y Finanzas, y así tanto la
previsión presupuestal como la satisfacción del crédito salarial podría
dilatarse en años (más de uno, o dos), a la discrecionalidad de dichos
organismos.
El sistema de acrecidas de la cantidad determinada en la sentencia de
liquidación y hasta el oportuno pago, para las ejecuciones de créditos
salariales del art. 400.8 del C.G.P., sigue el régimen de indexaciones y
reliquidaciones del art. 400.5 "in principio" del C.G.P., más el art.
686 de la Ley No. 16.170 en la redacción del art. 741 de la Ley No. 16.736.
Una vez depositado por la Tesorería General de la Nación el pago de
los haberes salariales ejecutados, ésta comunica al tribunal de la ejecución,
al Inciso condenado y al Ministerio de Economía y Finanzas la fecha de depósito,
que se tiene como fecha de extinción de la obligación. Al respecto, los arts.
400.5 y 400.8 del C.G.P., y el art. 686 de la Ley No. 16.170 (en su versión del
art. 741 Ley No. 16.736), se armonizan debidamente (art. 20 del Código Civil).
En el art. 400.8 del C.G.P. no hay un tiempo especial para determinar
la reliquidación o reliquidaciones que correspondan del crédito. Vale decir que
el depósito debe hacerse con los reajustes e intereses que se hayan generado
hasta el mismo día del depósito (art. 400.5 C.G.P. en su actual redacción, art.
686 de la Ley No. 16.170 en la versión del art. 741 de la Ley No. 16.736). Al
no preverse un sistema especial de reliquidaciones (art. 400.5 “in fine” del
C.G.P. en su actual versión), como solución particular para determinados tipos
de ejecuciones a pagar dinero contra el Estado, en esta clase de procedimientos
podría efectuarse tantas reliquidaciones como fueren necesarias con sus
reajustes e intereses correspondientes (sin períodos especiales para la
suspensión de intereses, como en el art. 401.5 “in fine” del C.G.P.), para
determinar cuál es la suma adeudable a la fecha del depósito que debe realizar
el Agente de pago (Ministerio de Economía y Finanzas). Por supuesto, todos
estos cargos extra por las demoras en el pago de estos créditos (con el riesgo
de que estas indexaciones los astronomice) los soportará, en definitiva, el
Contribuyente.
El régimen de comunicaciones internas entre el Estado respecto a las
sentencias de condena, laudos, transacciones y conciliaciones homologadas
judicialmente (art. 400.6 del C.G.P.), las actuaciones destinadas a investigar
y hacer valer (una vez notificado el Inciso condenado de la fecha de pago
-ahora conforme al art. 400.8 inc. 1º del C.G.P.-) la responsabilidad contra el
correspondiente funcionario en caso de actuación u omisión suya articulada con
dolo o culpa grave, y la posibilidad de que el Estado puede perseguirle la
repetición de lo pagado conforme al art. 25 de la Constitución (art. 400.7 del
C.G.P.), no sufren modificaciones.
En síntesis, para las ejecuciones por créditos salariales contra los
organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto Nacional, sería
de aplicación los arts. 400.2, 400.3, 400.6, 400.7 y 400.8 del Código General
del Proceso. Para el Inciso 01 del Presupuesto Nacional rige el sistema común
de los arts. 400.1 a 400.7 del C.G.P. (o sea, el actual art. 400 del
C.G.P.). Para el Inciso 28 del
Presupuesto Nacional (arts. 82 de la Ley No. 16.713 y 221 de la Constitución), los Gobiernos
Departamentales, y los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados Comerciales
e Industriales del Estado, rige el art. 401 del C.G.P..
Al establecer el art. 400.8 incs. 2º y 3º del C.G.P. que este procedimiento se aplicaría a los
asuntos que se hallaren en trámite al momento “de la promulgación de la
presente ley” (art. 1. del Código Civil) refiriéndose por tal a la fecha de
entrada en vigencia de la Ley No. 19.355, comienza este art. 400.8 a
aplicarse desde el 19 de diciembre de 2015. O sea que pasará a regir desde
antes de la entrada en vigencia común de la Ley mencionada (1º.1.2016, art. 3º
de la Ley No. 19.355) y de su fecha de publicación en el Diario Oficial
(30.12.2015). Esto puede afectar retroactivamente derechos adquiridos a un
cobro más rápido en comparación al sistema del art. 400 del C.G.P. en la
reforma de la Ley No. 19.090. Con todo, este art. 400.8 no se aplicaría cuando
“... hubiere comenzado la vía incidental prevista en el art. 378” (sic;
inc. 2º del art. 400.8 del C.G.P.), respetando el principio del art. 12 inc. 2º
del C.G.P.: “…no regirán para los recursos interpuestos, ni para los
trámites, diligencias o plazos que hubieren empezado a correr o tenido
principio de ejecución antes de su entrada en vigor, los cuales se regirán por
la norma precedente”. En realidad la alusión al “art. 378” debe entenderse
respecto al art. 400.2 del C.G.P. (iniciado con la demanda de
ejecución-liquidación), porque los créditos salariales contra los organismos de
los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto se liquidan actualmente por
el procedimiento especial del art. 400.2 (como lo recuerda el inc. 1º del art.
400.8), y no por el 378 del C.G.P.. Lo que evidencia cierta ignorancia del
proyectista sobre el régimen de las ejecuciones judiciales a pagar dinero contra
el Estado.
O sea que en el tiempo intermedio del previsto art. 400.8 incs. 2º y
3º del C.G.P. tendremos dos sistemas de ejecución de créditos de naturaleza
salarial contra el Estado: a) si fue presentada o si estaba en trámite la
ejecución antes del día de promulgación de la Ley de Presupuesto 2015-2019
(19.12.2015), ésta se rige todavía por los arts. 400.1 a 400.7 del C.G.P.; b)
Si la ejecución se inicia el mismo día o después de la promulgación de la Ley
de Presupuesto 2015-2019 (19.12.2015), se rige por los arts. 400.2, 400.3,
400.6, 400.7 y 400.8 del C.G.P..
La referencia en el inc. 3º del art. 400.8 del Cuerpo ritual civil
citado a que el art. 400.8 entraría en vigencia con la promulgación de la Ley
(No. 19.355), podía haberse establecido en artículo aparte. En caso de que se
incorpore y al transcribirse el art. 400.8 proyectado al texto del Código
General del Proceso, quedará como una verdadera mácula técnica en el Cuerpo
normativo citado.
IV. Crítica y eventualidades inconstitucionalidades del art. 400.8
del C.G.P. en la redacción del art. 733 de la Ley No. 19.355
Es de mal gusto que se pretenda cambiar continuamente las reglas de
ejecución de las sentencias a pagar dinero; y en el caso que nos ocupa, es peor
cuando se realiza con el explícito propósito (como veremos) de favorecer al
Estado y de perjudicar el cobro de créditos salariales que en este caso
en abordaje (reiteramos), se trata de verdaderos derechos alimentarios.
Como está propuesto el art. 400.8 del C.G.P. redactado por el art. 733
de la Ley de Presupuesto No. 19.355, el Poder Ejecutivo o el Ministerio de
Economía y Finanzas podrán pagar cuando quieran y como quieran, según su entera
veleidad y con dilación de uno, dos años o con posibilidad de más; dilatando la
satisfacción del derecho por los años o los tiempos que el Poder Ejecutivo
considere, mientras entiende él discrecionalmente cuándo se prevendrá
presupuestalmente o cuáles podrán ser “las próximas instancias presupuestales
que permitan atender el pago de la erogación resultante” (no ya el pago que
todavía se demorará por lo menos otro ejercicio más) por los cobros
salariales adeudados.
Esto es inconcebible, cuando se recuerda que la ejecución de un
crédito salarial está persiguiendo el cobro de un derecho alimentario, cuya satisfacción
no puede esperar y está siempre en tensión contra el tiempo de los litigios.
Porque el crédito salarial es siempre un derecho alimentario, aun cuando su
deudor sea el Estado.
Debemos recordar al respecto la opinión de las agremiaciones del Sistema
Judicial que el día 18.9.2015, ante la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la
Cámara de Representantes, manifestaron su preocupación por este “artículo
400.8” del C.G.P.:
“A partir de esta
norma, el cumplimiento de la obligación de pago, por parte del Estado,
originada en una Sentencia dependerá enteramente de la buena voluntad del
propio Estado, puesto que este decide si existen las condiciones ‘que permitan
atender al pago de la erogación resultante’, luego decide si incluye el crédito
presupuestal para el pago en el Presupuesto Nacional o en las Rendiciones de
Cuentas posteriores y en caso que decida preverlo, el particular deberá esperar
al año siguiente a la aprobación de la Ley Presupuestal o de Rendición, para
recibir el pago y ni siquiera podrá saber cuándo dentro de ese año ocurrirá,
dado que el Artículo dice que el pago “se realizará dentro del ejercicio
siguiente”, pudiendo ser el día 2, el día 200 o el día 365.”.
No debemos soslayar que formalmente, el art. 733 de la Ley No.
19.355 (que agrega un artículo 400.8 al Código General del Proceso) es
inconstitucional, por clara contravención al art. 214 de la Carta Magna en
cuanto dicha norma proyectada excede el contenido de lo que debe ser una Ley de
Presupuesto Nacional, y por colidir con el art. 216 inc. 2º de la Constitución:
"No se incluirá ni en los presupuestos ni en las leyes de Rendición de
Cuentas, disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de Gobierno ni
aquellas que no se refieran exclusivamente a su interpretación o ejecución".
La inconstitucionalidad de esta clase de normas con vocación de ultrapasar el
tiempo presupuestal ha sido denunciada entre otros autores, por ESTEVA
GALLICHIO ([5]),
desgraciadamente sin encontrar eco suficiente. Es un caso más de las tantas
reformas procesales que a través de “artículos furtivos” ([6]) suelen deslizarse en los
Proyectos de Leyes de Presupuesto y de Rendiciones de Cuentas, que serán
aprobadas “dentro del paquete” sin mayor discusión ni maduración suficiente.
Este art. 400.8 del C.G.P. dificulta y perjudica a los acreedores
salariales del Estado (y obviamente favorece al Estado en perjuicio de esos
acreedores), comprometiendo el derecho al Trabajo y a su Justa Remuneración, a
su crédito alimentario y a su Propiedad sobre el mismo, en violación a los
arts. 7º, 8º, 32, 36, 53 y 54 de la Constitución, porque postergará
inciertamente en el tiempo la satisfacción de dichos intereses y porque se
trata de un sistema más gravoso que otras ejecuciones contra el Estado a pagar
dinero. Empero, no lesionará a quienes ya hubieren comenzado el proceso de
ejecución (con la demanda de liquidación) antes de la entrada en vigencia de la
Ley Presupuestal 2015-2019, atento a que así lo prevé los incs. 2º y 3º del
propuesto art. 400.8, que se regirán todavía por el sistema del art. 400 en la
redacción de la Ley No. 19.090.
Para los acreedores salariales de los organismos de los Incisos 02 a
27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto Nacional que todavía no hayan obtenido una
sentencia, o aun cuando la obtengan favorablemente, su ejecución se les
complicará y su derecho alimentario se postergará en su efectividad por un
tiempo que en verdad, quizá no podrá determinarse en la práctica, que se espera
puedan ser dos años, quizá menos pero no lo podemos saber; probablemente podrán
ser más años mientras el Poder Ejecutivo, como verdadero Juez y parte y no como
Agente de Pago de la ejecución, determina cuáles son “las próximas instancias
presupuestales (Rendiciones de Cuentas o Presupuestos) que permitan atender el
pago de la erogación resultante”. Y lo que es peor, este art. 400.8 del C.G.P.
convierte al Poder Ejecutivo en el verdadero Director de la ejecución salarial
estatal, sustrayendo al Poder Judicial sus atribuciones para “hacer ejecutar lo
juzgado” (art. 6º de la Ley No. 15.750), poniendo la suerte de la satisfacción
del derecho alimentario salarial en las enteras manos del Poder Ejecutivo. El
Poder Ejecutivo proyecta la norma, él diseña cómo se ejecutará y pagará esta
clase de créditos salariales estatales, él arbitrará el mecanismo de pago y
satisfará el derecho cuando entienda corresponda; todo con un desembozado
desbalanceo en desmedro del acreedor y en favor del Estado. En flagrante
contravención al principio de Separación de Poderes, y a los derechos de
Seguridad, Igualdad y a la Tutela Judicial Efectiva que tutela nuestro orden
constitucional (arts. 4º, 7º, 8º, 72, 82, 233 y 332 de la Carta Magna).
El art. 400.8 del Código General del Proceso en la redacción del art.
733 de la Ley No. 19.355, favoreciendo la dilación veleidosa de la
Administración en el pago del crédito alimentario salarial, es una potencial
agresión al derecho constitucional a obtener una Tutela Judicial Efectiva,
coartando la satisfacción del interés a través del cercenamiento de otras
prerrogativas constitucionales: el derecho de acceso a una debida tramitación
de justicia y el derecho a un proceso de duración razonable (arts. 7º, 72 y 332
de la Constitución).
No hay razón de interés general que explique por qué en las
ejecuciones estatales del art. 400 del C.G.P., se discrimina a la satisfacción
de los créditos salariales-alimentarios con un procedimiento de ejecución más
gravoso y dilatado (art. 400.8 del Código General del Proceso en redacción del
art. 733 de la Ley No. 19.355) que el existente hasta el momento y que el que
quedará disponible para las restantes clases de ejecución. Lo que conculca en
forma inmotivada el derecho a la Igualdad, resintiendo por rebote a la Libertad
(arts. 7º y 8º de la Carta Fundamental).
Respecto a los cobros salariales que se pretendan contra el Poder
Judicial (Inciso 16), el proyectado art. 400.8 del C.G.P. le libra de pagarlos
con sus propios fondos en la medida que la ejecución se inicie luego de
promulgada la Ley de Presupuesto (art. 400.8 incs. 2º y 3º del proyecto de art.
400.8 del C.G.P.), derogando en tal particularidad al perverso art. 9º de la
Ley No. 19.310. Favorece en este sentido a dicho Poder de Gobierno, que no
tendrá ya que enfrentar esta clase de ejecuciones con su propio peculio.
V. Conclusiones
El art. 733 de la Ley No. 19.355 pretende modificar (por enésima vez)
el sistema de ejecuciones de sentencias firmes, como también laudos arbitrales,
transacciones y conciliaciones homologados judicialmente, por cobros de
naturaleza salarial contra los organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34
del Presupuesto Nacional, especializando el régimen jurídico para su cobro,
introduciendo un “artículo 400.8” en el Código General del Proceso.
Esta norma permite al Poder Ejecutivo pagar estos créditos o derechos
alimentarios efectuando “las previsiones correspondientes en oportunidad del
Presupuesto Nacional o en las próximas instancias presupuestales que
permitirían atender el pago”. En el modo en que está el proyectado art. 400.8
del C.G.P., la interpretación de qué y cuáles son “las próximas instancias
presupuestales que permitan atender el pago” queda al leal saber y entender del
Poder Ejecutivo o del Ministerio de Economía y Finanzas, y así tanto la
previsión presupuestal como la satisfacción del crédito salarial podría
dilatarse en años, a la discrecionalidad de dichos organismos. Por lo que la
satisfacción de esos derechos alimentarios puede postergarse indefinidamente.
La norma propuesta es inconstitucional por razones de forma, en cuanto
excede el contenido que debe poseer una Ley de Presupuesto Nacional (art. 214
de la Constitución) y aspira a una ultraactividad más allá del tiempo
presupuestal quinquenal (art. 216 inc. 2º de la Constitución).
Desde el punto de vista sustancial, esta reforma tal cual se encuentra
redactada, dificulta y perjudica a los acreedores salariales del Estado,
favoreciendo por contrapartida al Estado en perjuicio de esos acreedores,
comprometiendo su seguridad, el derecho a su trabajo y a su justa remuneración,
a su crédito alimentario y a su propiedad sobre el mismo, a la igualdad y a la
libertad, conculcando los arts. 7º, 8º, 32, 53, 54 72 y 332 de la Constitución,
porque postergará en forma incierta en el tiempo la satisfacción de su derecho.
El proyectado art. 400.8 del C.G.P. convierte al Poder Ejecutivo en el
verdadero Director de la ejecución salarial estatal (de raigambre
jurisdiccional), sustrayendo al Poder Judicial sus atribuciones para “hacer
ejecutar lo juzgado” (art. 6º de la Ley No. 15.750), en ostensible infracción al
principio de Separación de Poderes y a los derechos de seguridad e igualdad, de
acceso a la protección jurisdiccional y
a un proceso de duración razonable, valores que tutela nuestro orden
constitucional (arts. 4º, 7º, 8º, 72, 82, 233 y 332 de la Carta Magna).
Nueva Helvecia, 12 de enero de 2016
ADDENDA: Mediante sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 576/2017 del 8 de mayo de 2017, se declaró, en vía de excepción, inconstitucional el art. 733 de la Ley No. 19.355.
Anexo Documental
PRESENTACION DE LOS GREMIOS DEL SISTEMA JUDICIAL URUGUAYO ANTE
LA COMISION DE PRESUPUESTO Y HACIENDA DE LA CAMARA DE SENADORES ([7])
Montevideo, 6 de noviembre de 2015
Desde la presentación del Presupuesto del Poder Ejecutivo, la
Intergremial del Sistema Judicial en su conjunto y cada uno de los gremios que
la integran, hemos recorrido un largo y complejo camino en la búsqueda de una
solución a la problemática de la Justicia.
En ocasión de nuestra presentación ante la Comisión de Presupuesto
de Diputados, marcamos como un hecho peculiar, la unidad de acción de todos los
gremios que de una u otra forma participan en el quehacer judicial.
Peculiaridad marcada por la integración heterogénea que muchas veces nos
enfrenta en nuestra visión del modelo de Justicia al que aspiramos, pero que
nos permite recoger una mirada amplia sobre los temas que hacen al
funcionamiento de la Justicia.
La pérdida de recursos para el Poder Judicial, consagrada en el
Proyecto de Presupuesto del Ejecutivo y el articulado votado por la Cámara de
Representantes, colocan a los Senadores en una encrucijada.
Asistimos a cambios culturales y sociales profundos, donde la
desconfianza, la inseguridad y la frustración se apropian del pensar de los
uruguayos. Cuando el camino debiera ser el diálogo, la construcción, la
búsqueda de soluciones, los responsables de la gestión actúan con orgullosa
soberbia y resuelven los grandes temas nacionales a partir de enojos, perdiendo de vista el interés colectivo.
Creemos firmemente que esto es lo que ha sucedido durante el
proceso de construcción del Presupuesto del Poder Judicial.
El Poder Ejecutivo ha dado una señal clara de su “molestia
política”: ha desconocido las necesidades
presupuestales del Poder Judicial, castigando no sólo a sus más de 5.000
trabajadores, sino a los sectores más vulnerables que verán afectados sus
derechos.
Los trabajadores de la Justicia hemos tomado la bandera del
diálogo, de la sensatez, buscando generar los espacios de acuerdo que la
sociedad demanda. No hay oficina, ni despacho, que no hayamos recorrido, porque
entendemos que en esta instancia se juega mucho más que un tema de
administración de recursos.
No hay intereses políticos en nuestra acción. A nadie escapa que
hemos reconocido en todos los ámbitos que en la primera administración del
actual presidente, el Poder Judicial recogió uno de los mejores presupuestos de
su historia, lo que sin duda le permitió salir de una situación de crisis funcional
y mejorar notoriamente su gestión.
Pero desde entonces, se han dado un conjunto de circunstancias que
han distanciado a la conducción política nacional de las necesidades reales de
un poder que no cuenta con la autonomía económica necesaria para su normal
funcionamiento.
De aprobarse el presupuesto que llega al Senado, se consagrará un hecho que pone en serio
riesgo la armonía del Estado de Derecho.
Entre otras razones porque produce una pérdida en la calidad de la
democracia, en tanto se vulneran las garantías al limitar al Sistema Judicial
en el cumplimiento de su función, castigando en particular a los sectores más
vulnerables, al no asignar recursos que tiendan a la mejora y fortalecimiento
de la defensa pública y el desarrollo de medios alternativos a los conflictos
como la mediación y castigando a sus
funcionarios, congelando sus salarios por una década colocándolos dentro de los sectores más sumergidos de la
Administración Pública.
Aquí debemos hacer un alto para reflexionar sobre la perniciosa
construcción que se ha hecho sobre las remuneraciones de los trabajadores de la
Justicia, que mucho tiene que ver con el conflicto salarial que se mantiene
desde el año 2011 y que tendrá pronta resolución en el Tribunal de Apelaciones
que entiende en la causa.
Sin entrar a discutir la escala salarial del Poder Judicial,
algunos actores políticos han presentado a la ciudadanía una fotografía de
ingresos que no es representativa de la realidad, construyendo en el imaginario
de la gente la idea de que todos los trabajadores de la Justicia percibimos los
salarios de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia.
De los 5.000 trabajadores judiciales, más de 3.500 reciben ingresos
que se ubican entre los 15.000 y los 35.000 pesos líquidos y dentro de este
grupo, 1000 se ubican en el entorno de los 15.000 pesos. Si se comparan los
salarios en los cargos de ingresos de los diferentes poderes del Estado, se
verá con absoluta claridad las diferencias notorias que operan en detrimento de
los trabajadores judiciales.
De concretarse el congelamiento salarial previsto en el proyecto
que llega de Diputados, se consagrará a mediano plazo, un hecho particularmente
grave. la pérdida de los mejores
recursos humanos con que cuenta el organismo y con ellos la calidad que exige
la administración de los servicios de justicia.
El Proyecto que llega al Senado, tampoco considera incrementos en
los Gastos de Funcionamiento. No escapa a quienes hoy cumplimos funciones, los
recortes que se están produciendo en insumos, empresas de limpieza, seguridad y
mantenimiento, preparando los servicios para una verdadera situación de
emergencia.
Sin embargo, el Proyecto de Presupuesto no se agota en la falta de
recursos, algo ya de por si grave, sino que producto de los desencuentros generados
por la aprobación de la Ley de Presupuesto 18.719 y las sucesivas “soluciones”
legislativas, incorpora en el texto del nuevo proyecto presupuestal normas que rechazamos. En particular, el art.
710, que violenta los principios de
seguridad jurídica del art. 7, el principio de igualdad del art. 8 y excede el
plazo de ejecución presupuestal del artículo 214 de la Constitución de la
República.
A partir de esta norma, el cumplimiento de la obligación de
pago por parte del Estado, originada en
una Sentencia, dependerá enteramente de la buena voluntad del propio Estado,
puesto que este decide:
• si existen las
condiciones “que permitan atender el pago de la erogación resultante”,
• luego decide si
incluye el crédito presupuestal en el Presupuesto Nacional o en las Rendiciones
de Cuentas posteriores,
• en caso que
decida preverlo, se deberá esperar al año siguiente a la aprobación de la Ley
Presupuestal o de Rendición (si el Parlamento lo aprueba),
• y ni siquiera
podrá saber cuándo dentro de ese año ocurrirá, dado que el Artículo dice que el
pago “se realizará dentro del ejercicio siguiente”, pudiendo ser el día 2, el
día 200 o el día 365.
Con la inclusión del Art. 710 del Proyecto de Ley de Presupuesto,
el Poder Ejecutivo podrá pagar cuando quiera y como quiera, según su entera
veleidad y con dilación de uno, dos o
más años, postergando así la satisfacción del derecho por el tiempo que el
Poder Ejecutivo considere, mientras entiende discrecionalmente cuáles podrán
ser “las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago de la
erogación resultante” por los cobros salariales adeudados. Esto es
inconcebible, si se recuerda que la ejecución de un crédito salarial persigue el cobro de un derecho alimentario, aun cuando su deudor sea el Estado.
El art. 710 del Proyecto de Presupuesto es cuestionable en cuanto a
su constitucionalidad, por clara contravención al art. 214 de la Carta Magna
porque esta norma excede el contenido de lo que debe ser una Ley de Presupuesto
Nacional, y por colidir con el art. 216 inc. 2º de la Constitución: "No se
incluirá ni en los presupuestos ni en las leyes de Rendición de Cuentas,
disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de Gobierno ni aquellas que
no se refieran exclusivamente a su interpretación o ejecución".
Esta norma dificulta y perjudica a los acreedores salariales del
Estado (favoreciendo al mismo en perjuicio de los acreedores) y compromete el
derecho al trabajo y a su justa remuneración, a su crédito alimentario y a su
propiedad sobre el mismo, en violación a los arts. 7º, 32, 36, 53 y 54 de la
Constitución, en tanto posterga inciertamente en el tiempo la satisfacción de
dichos intereses.
Este artículo, convierte al Poder Ejecutivo en el verdadero
Director de la ejecución salarial estatal, sustrayendo al Poder Judicial sus
atribuciones para “hacer ejecutar lo juzgado” (art. 6º de la Ley No. 15.750).
El Poder Ejecutivo proyecta la norma, diseña cómo se ejecutará y
pagará esta clase de créditos salariales estatales, todo con un desembozado
desbalanceo en desmedro del acreedor y en favor del Estado, en flagrante
contravención al principio de Separación de Poderes, y a los derechos de
Seguridad e Igualdad que tutela nuestro orden constitucional.
Este artículo genera un camino tortuoso para los trabajadores del
Estado que fruto de eventuales sentencias judiciales favorables verán dilatados
los cobros de sus derechos.
Por otra parte, el artículo 696, muestra que el proyecto
presupuestal no sólo no contempla ningún incremento general para los trabajadores
del sistema judicial, sino que disminuye el ingreso de algunos de sus
colectivos. Si lo que el Ejecutivo busca es interpretar la naturaleza salarial
de las partidas en cuestión, debió salarizarlas integrando las cargas sociales.
En otros aspectos que hacen al Proyecto de Presupuesto que está a
consideración del Senado, nos reencontramos con una vieja fórmula, integrada en
la compleja redacción del artículo 19. En este artículo se promueve el
desenganche de los Ministros de la S.C.J. con los Ministros de Estado y desde
allí hacia abajo en la escala jerárquica, quebrando la armonía en la
organización, la promoción del orden y la justicia retributiva del Estado.
Se nos dirá que esto no afecta hoy al Poder Judicial. Lo
indubitable es que de futuro si nos afectará, favoreciendo a aquellos sectores
con mayor capacidad de lobby político al momento de presentar sus demandas,
perdiéndose de vista los aspectos de justicia vinculados al orden del Estado.
En ese sentido, los gremios de la Justicia solicitamos la corrección
del artículo 19 en lo que nos es pertinente y la ratificación del artículo 85
de la ley 15.750.
Por lo expuesto los gremios del Sistema Judicial solicitamos al
Senado:
• La corrección
del Art. 19 tomando en consideración
razones expresadas en la presentación.
• La eliminación
del Art. 710
• La modificación
del Art. 696 atendiendo a las
valoraciones expuestas
• Considerar el
Proyecto de Presupuesto presentado por la S.C.J. en su totalidad y en
particular los artículos que recogen las aspiraciones de los trabajadores de la
Justicia, a saber: artículos 1, 2, 11, 12, 13 y 14 y la previsión
imprescindible para afrontar futuras condenas se recoge en el artículo 60 del
Proyecto de Presupuesto de la Suprema Corte de Justicia.
[1] Poder Judicial - Uruguay. Las opiniones vertidas en
este artículo no comprometen las opiniones que el autor pueda adoptar en el
desempeño de su actividad profesional. El presente artículo es una
actualización modificada del trabajo “Análisis del artículo 677 del Proyecto de
Ley de Presupuesto 2015-2019”, publicado originalmente en
“http://www.edgardoettlin.blogspot.com.uy/2015/09/el-articulo-677-del-proyecto-deley-de.html”.
[2] ETTLIN Edgardo,
“Una fermental Reforma de las Ejecuciones a pagar dinero contra el Poder
Judicial”, en “Doctrina & Jurisprudencia” Tomo XXXI Abril 2015, ps. 23-34;
y en “www.edgardoettlin.blogspot.com”. La Fiscalía de Corte, sin embargo, abogó
por la “constitucionalidad” del art. 9º de la Ley No. 19.310 (v.g. AUTOS: “S.P.
c/ PODER JUDICIAL -SUPREMA CORTE DE JUSTICIA- EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
ART.9 DE LA LEY 19.310” -Ficha 465-18/2015-).
[3] Ver Nota 1.
[4] Estos Incisos se enumeran
y denominan respectivamente: 02-Presidencia de la República, 03-Ministerio de
Defensa Nacional, 04-M. del Interior, 05-M. de Economía y Finanzas, 06- M. de
Relaciones Exteriores, 07-M. de Ganadería, Agricultura y Pesca, 08-M. de
Industria, Energía y Minería, 09-M. de Turismo y Deporte, 10-M. de Transporte y
Obras Públicas, 11-M. de Educación y Cultura, 12-M. de Salud Pública, 13-M. de
Trabajo y Seguridad Social, 14-M. de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente, 15-M. de Desarrollo Social, 16-Poder Judicial, 17-Tribunal de
Cuentas, 18-Corte Electoral, 19-Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
25-Administración Nacional de Educación Pública, 26-Universidad de la
República, 27-Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay,
29-Administración de los Servicios de Salud del Estado, 31-Universidad
Tecnológica del Uruguay, 32-Instituto Uruguayo de Meteorología, 33-Fiscalía
General de la Nación y 34-Junta de Transparencia y Ética Pública.
[5]
Entre otros Estudios, a modo de ejemplo porque el tema excede nuestro
propósito, puede consultarse a ESTEVA GALLICCHIO Eduardo, “Una errónea e
innecesaria interpretación del inciso 2º del artículo 216 de la Constitución”,
en “La Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración” Tomo LXXII, ps.
69-75, y del mismo Autor, “Nuevamente sobre la Jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia respecto de la inclusión en las Leyes Presupuestarias o de
Rendición de Cuentas de disposiciones comprendidas en las prohibiciones
establecidas por el inciso 2º del artículo 216 de la Constitución”, en “Revista
Uruguaya de Derecho Constitucional y Político”, T. VII No. 39, ps. 299-303; “La
Justicia Uruguaya” c. 15586.
[6] TARIGO, “Leyes Nos. 16.994
y 16.995 del 26 de agosto de 1998”, en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal”,
No. 3-4/98”, p. 316. JARDI ABELLA Martha, “Aspectos procesales de la Ley 16.170
de 28 de diciembre de 1990 (de Presupuesto)”, en “Revista Uruguaya de Derecho
Procesal”, No. 3/90, ps. 490-491.
[7] A efectos de salvar
ciertas coincidencias de redacción, dejamos asentado que este documento fue redactado en fecha posterior a nuestro trabajo “Análisis del
artículo 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019”, publicado el
23.9.2015 en “http://www.edgardoettlin.blogspot.com.uy/2015/09/el-articulo-677-del-proyecto-deley-de.html”
(base del presente artículo). En la
redacción de esta “Presentación” (cuyo texto transcribimos en su totalidad,
sin perjuicio de que aborda otros temas ajenos a nuestro análisis) no participó
el autor de dicho estudio. La referencia al “art. 710” hecha en este documento
corresponde a la norma sancionada finalmente como el artículo 733 de la
Ley No. 19.355. Más allá del interés concreto que ventila este recaudo, la situación es trasladable en cuanto pudiere
corresponder a todas las ejecuciones por cobros de créditos salariales contra
el Estado, especialmente contra los Incisos
02 a 27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto Nacional.
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