ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 677 DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO 2015-2019

EL ARTÍCULO 677 DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO NACIONAL DE SUELDOS, GASTOS E INVERSIONES 2015-2019. INTENTANDO COBRARLE AL ESTADO DERECHOS ALIMENTARIOS, MIENTRAS SE CAMBIAN (¿INCONSTITUCIONALMENTE?) LAS REGLAS

Dr. Edgardo Ettlin ([1])

SUMARIO: I. Generalidades; II. Contenido del proyectado artículo 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional de Sueldos, Gastos e Inversiones 2015-2019; III. Análisis particular del proyecto de artículo 400.8 del Código General del Proceso (en la versión propuesta por el art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019); III. Análisis particular del proyecto de artículo 400.8 del Código General del Proceso (en la versión propuesta por el art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019); IV. Crítica y eventualidades inconstitucionalidades del propuesto art. 400.8 del C.G.P. en la redacción del art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto; V. Conclusiones.

I. Generalidades

Es lugar común afirmar que los artículos 400 y 401 del Código General del Proceso, en materia de ejecuciones a pagar dinero contra los organismos del Estado, son las normas del Cuerpo normativo citado que más cambios han sufrido desde que fue entró en vigencia (Ley No. 15.982, el 18 de octubre de 1988, prorrogado por la Ley No. 16.053 del 20.7.1989 para regir a partir del 20.11.1989). Lo que por otra parte, es cierto.

¿A qué se ha debido tanta inestabilidad jurídica al respecto? ¿Han existido razones atendibles de interés general para tantos cambios? Durante la marcha, viéndose cómo se acomodan los zapallos en el carro (con perdón por la licencia), ¿se pretende cambiar las reglas en favor de quién? ¿Se procura a través de ello equilibrar los derechos de los acreedores con las posibilidades que tenga la Administración para satisfacer en tiempo plausible sus deudas? ¿O se intenta desplazar ese equilibrio en beneficio de la conveniencia de alguna de las partes, para ser más explícitos, a favor del Estado? Este artículo urgente no atreverá una respuesta, que podrá tener tantos contenidos como personas; no es tampoco el objeto de este trabajo. Sí podemos aseverar que cada fórmula que el legislador arbitra en materia de ejecuciones contra el Estado, delata de qué lado se coloca.

Cuando estamos hablando de “ejecuciones a pagar dinero contra el Estado”, nos encontramos ante la existencia cierta de una deuda; quedaron atrás los tiempos en que se planteaba como una plataforma reivindicativa o la discusión sobre si era o no reclamable. La deuda es, por así decirlo, y al estar determinada sólo queda saber cuándo y cómo se ha de pagar; eso es lo único que habrá de resolverse. Es necesario puntualizar esto porque el acreedor no es necesariamente el malo de la película, ni tampoco en el caso que estamos tratando, un pérfido sujeto que desea enriquecerse a costillas de la Administración y de los fondos de todos (los que pagan la fiesta, en ocasiones de la gestión irresponsable, del Estado). Es alguien con un derecho cierto, que ha sido atendido y que merece una tutela jurídica integral y efectiva del Derecho y de la Justicia, dentro de los mecanismos predeterminados por el ordenamiento normativo.

El Poder Ejecutivo remitió con fecha 31.8.2015 al Poder Legislativo el Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional de Sueldos, Gastos y Recursos para el año 2015-2019. Entre las sorpresas que suelen deparar esta clase de normas, aparece un artículo 677 que pretende innovar en materia de ejecución de los créditos salariales que debe abonar la Administración Central (Presidencia de la República y Poder Ejecutivo básicamente) y algunos de los llamados “organismos del art. 220 de la Constitución” (Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados No Comerciales Ni Industriales). Se conoce de quién fue la iniciativa y quién fue su proyectista: el Poder Ejecutivo, no el legislador. El futuro dirá si dicha norma proyectada sufrirá retoques o si será sancionada tal cual como fue redactada y propuesta.

II. Contenido del proyectado artículo 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional de Sueldos, Gastos e Inversiones 2015-2019

Expresa el art. 677 del Proyecto de Ley citado:

“ARTÍCULO 677.- Agrégase al artículo 400 del Código General del Proceso (Ley Nº 15.982, de 18 de octubre de 1988, en la redacción dada por la Ley Nº 19.090, del 14 de junio de 2013) el siguiente apartado:

‘Art. 400.8.- Tratándose de sentencias de condena contra los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional, así como de laudos arbitrales y transacciones homologadas judicialmente que les obliguen al pago de una cantidad líquida y exigible derivada de reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de similar naturaleza, así como aquellos fallos -de igual naturaleza- dictados al amparo del artículo 11.3 de este Código (sentencia condicional o de futuro), una vez cumplido lo dispuesto por el apartado 400.2, el Tribunal lo comunicará al Ministerio de Economía y Finanzas en un término de 10 [sic] días hábiles, a partir de ejecutoriado el fallo liquidatorio, a los efectos que el Poder Ejecutivo efectúe las previsiones correspondientes en oportunidad de proyectar el Presupuesto Nacional o en las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago de la erogación resultante. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas con la previsión referida, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente.

El procedimiento de liquidación consignado precedentemente, se aplicará a los asuntos que se hallaren en trámite, salvo que hubiere comenzado la vía incidental prevista en el art. 378 [sic].

Esta disposición regirá a partir de la promulgación de la presente ley.’”.

Veremos con mayor detalle qué se trae entre manos este proyecto de “artículo 677” o de “artículo 400.8”.

III. Análisis particular del proyecto de artículo 400.8 del Código General del Proceso (en la versión propuesta por el art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019)

La propuesta norma modifica el sistema de ejecuciones judiciales cuyo título de ejecución son sentencias en autoridad de cosa juzgada, como también laudos arbitrales, transacciones y (aunque no lo dice el proyectado art. 400.8 del C.G.P.) conciliaciones homologados judicialmente, que obligan a ciertos organismos de la Administración expresamente establecidos (Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional) a pagar dinero por cobros de “reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de similar naturaleza”, cuyos acreedores son  funcionarios públicos, o empleados privados de empresas que prestaron tareas en empresas contratadas en régimen de tercerización para el Estado conforme a las Leyes Nos. 18.099 y 18.251. El proyectado art. 400.8 del C.G.P. (que pretende adicionar el art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto) especializa, pues, el régimen jurídico para el cobro en las ejecuciones judiciales de naturaleza salarial cuando el condenado (en forma presente, condicional o a futuro) fue uno de los organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional ([2]), separándose de las demás clases de ejecuciones a pagar dinero contra el Estado.

El art. 400.8 del C.G.P. propuesto no contempla a las ejecuciones por cobros salariales contra otros Entes Autónomos y Servicios Descentralizados sin autonomía presupuestal como la Universidad Tecnológica del Uruguay (Inciso 31), el Instituto Uruguayo de Meteorología (Inciso 32) y la Fiscalía General de la Nación (Inciso 33); tampoco es aplicable a las ejecuciones a pagar dinero por condenas salariales contra el Poder Legislativo (Inciso 01) cuyas ejecuciones se deberían tramitar conforme a los arts. 400.1 a 400.7 del Código General del Proceso (respecto al Poder Legislativo, aunque el C.G.P. no lo menciona, se ha aceptado que sea ejecutable por el art. 400 del Cuerpo normativo mencionado).

No se aplicaría este proyectado art.400.8 del C.G.P. para las demás ejecuciones de otra clase contra los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional (como las acciones por daños y perjuicios -reparatorio patrimoniales-, o reclamaciones por responsabilidad contractual contra esos organismos). Tampoco se impondría para las ejecuciones de créditos salariales o de cualquier naturaleza contra los Gobiernos Departamentales ni contra los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados Industriales y Comerciales del Estado (cuyo régimen de ejecuciones a pagar dinero se rige por el art. 401 del C.G.P.), ni contra el Banco de Previsión Social (Inciso 28 del Presupuesto Nacional, que en principio no sería de carácter Comercial e Industrial del Estado, malgrado el art. 82 de la Ley No. 16.713 que nos remite al art. 221 de la Constitución).

En el sistema del art. 400.8 inc. 1º del C.G.P., una vez ejecutoriada la resolución liquidatoria que determinó el crédito salarial conforme al apartado 400.2 (también se adiciona eventualmente en la liquidación el art. 400.3 del Cuerpo normativo citado, en materia de condenaciones procesales), el Tribunal lo comunicará al Ministerio de Economía y Finanzas en un término de diez días hábiles. A través de esta Cartera, el Poder Ejecutivo efectuará (o sea, debe efectuar) las previsiones correspondientes en oportunidad de proyectar el Presupuesto Nacional “o en las próximas instancias presupuestales (Rendiciones de Cuentas) que permitan atender el pago de la erogación resultante”. Que esa previsión se realice en Ley de Presupuesto, en Rendiciones de Cuentas o en “próximas instancias presupuestales”, depende de la época en que se haga.

El art. 400.8 planteado es una solución particularizada que enerva especialmente, cuando el sujeto pasivo de la ejecución es uno de los organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional, el procedimiento de comunicación entre el tribunal de la ejecución y el Ministerio de Economía y Finanzas, y el procedimiento de pago, establecidos en los arts. 400.1, 400.4 y 400.5 del C.G.P. en la redacción de la Ley No. 19.090.

El pensado art. 400.8 inc. 1º del C.G.P. en versión del art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019 tiene un curioso aspecto: es el Ministerio de Economía y Finanzas quien recibe la orden judicial del pago por la liquidación ejecutoriada del crédito, pero es el Poder Ejecutivo quien determina cuándo se hará la previsión presupuestal del pago. Vale decir que el pago de la deuda judicial queda sujeto a la determinación política del Poder Ejecutivo, y si bien el Ministerio de Economía y Finanzas (que integra el Poder Ejecutivo) se mantiene como Agente de pago, lo realizará (a través de la Tesorería General de la Nación; art. 400.5 del C.G.P.) de acuerdo a las previsiones presupuestales en la forma y momento que determine el Poder Ejecutivo. En ese trayecto y determinación, el Poder Judicial no tendrá ninguna injerencia, más que eventualmente urgir la previsión presupuestal sin que el Poder Ejecutivo esté obligado a atenderla.

¿Qué significa “efectuar las previsiones correspondientes en oportunidad del Presupuesto Nacional o en las próximas instancias presupuestales que permitirían atender el pago”? Este entrecomillado preocupa. No necesariamente significa suponer que habrá que esperar dos años para lograr el efectivo pago (un año para entrar la previsión presupuestal, otro año para ejecutarla y abonar). Como está formulado el artículo 400.8 propuesto, la interpretación sobre qué y cuándo son “las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago” queda al leal saber y entender del Poder Ejecutivo o del Ministerio de Economía y Finanzas, y así tanto la previsión presupuestal como la satisfacción del crédito salarial podría dilatarse en años (más de uno, o dos), a la discrecionalidad de dichos organismos.

El sistema de acrecidas de la cantidad determinada en la sentencia de liquidación y hasta el oportuno pago, para las ejecuciones de créditos salariales del proyectado art. 400.8 del C.G.P., sigue el régimen de indexaciones y reliquidaciones del art. 400.5 "in principio" del C.G.P., más el art. 686 de la Ley No. 16.170 en la redacción del art. 741 de la Ley No. 16.736. Una vez depositado por la Tesorería General de la Nación el pago, ésta comunica al tribunal de la ejecución, al Inciso condenado y al Ministerio de Economía y Finanzas la fecha de depósito, que se tiene como fecha de extinción de la obligación. En el art. 400.8 del C.G.P. no hay un tiempo especial para determinar la reliquidación o reliquidaciones que correspondan del crédito. Vale decir que el depósito debe hacerse con los reajustes e intereses que se hayan generado hasta el mismo día del depósito (art. 400.5 C.G.P. en su actual redacción, art. 686 de la Ley No. 16.170 en la versión del art. 741 de la Ley No. 16.736). Al no preverse un sistema especial de reliquidaciones (art. 400.5 “in fine” del C.G.P. en su actual versión), como solución particular para determinados tipos de ejecuciones a pagar dinero contra el Estado, en esta clase de procedimientos podría efectuarse tantas reliquidaciones como fueren necesarias con sus reajustes e intereses correspondientes (sin períodos especiales para la suspensión de intereses, como en el art. 401.5 “in fine” del C.G.P.), para determinar cuál es la suma adeudable a la fecha del depósito que debe realizar el Agente de pago (Ministerio de Economía y Finanzas). Por supuesto, todos estos cargos extra por las demoras en el pago de estos créditos (con el riesgo de que estas indexaciones los astronomice) los soportará, en definitiva, el Contribuyente.

El régimen de comunicaciones internas entre el Estado respecto a las sentencias de condena, laudos, transacciones y conciliaciones homologadas judicialmente (art. 400.6 del C.G.P.), y las actuaciones destinadas a investigar y hacer valer (una vez notificado el Inciso condenado de la fecha de pago -ahora conforme al art. 400.8 inc. 1º proyectado-) contra el funcionario responsable con dolo o culpa grave, la posibilidad de repetir lo pagado conforme al art. 25 de la Constitución (art. 400.7 del C.G.P.), no sufren modificaciones.

En síntesis, para las ejecuciones por créditos salariales contra los organismos de los Incisos 02 a 27 y 29 del Presupuesto Nacional, de aprobarse el art. 400.8 mencionado sería de aplicación los arts. 400.2, 400.3, 400.6, 400.7 y 400.8. Para los organismos de los Incisos 01 y 31 a 33 del Presupuesto Nacional, rige el sistema común de los arts. 400.1 a 400.7 del C.G.P. (o sea, el actual art. 400 del C.G.P.).   

Al establecer el art. 400.8 incs. 2º y 3º del C.G.P. proyectado que este procedimiento se aplicaría a los asuntos que se hallaren en trámite al momento “de la promulgación de la presente ley” (art. 1. del Código Civil), comenzando este art. 400.8 a aplicarse desde antes de lo que será la entrada en vigencia de la Ley de Presupuesto (1º.1.2016 -art. 3º del Proyecto de Ley presupuestal-), puede afectar retroactivamente derechos adquiridos a un cobro más rápido según el sistema del art. 400 del C.G.P. en la reforma de la Ley No. 19.090. Con todo, este art. 400.8 no se aplicaría cuando “... hubiere comenzado la vía incidental prevista en el art. 378” (sic; inc. 2º), respetando el principio del art. 12 inc. 2º del C.G.P.: “…no regirán para los recursos interpuestos, ni para los trámites, diligencias o plazos que hubieren empezado a correr o tenido principio de ejecución antes de su entrada en vigor, los cuales se regirán por la norma precedente”. En realidad la alusión al “art. 378” debe entenderse respecto al art. 400.2 del C.G.P. (iniciado con la demanda de ejecución-liquidación), porque los créditos salariales contra los organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto se liquidan actualmente por el procedimiento especial del art. 400.2 (como lo recuerda el inc. 1º del proyectado art. 400.8), y no por el 378 del C.G.P.. Lo que evidencia cierta ignorancia del proyectista sobre el régimen de las ejecuciones judiciales a pagar dinero contra el Estado.

O sea que en el tiempo intermedio del previsto art. 400.8 incs. 2º y 3º del C.G.P. tendremos dos sistemas de ejecución de créditos de naturaleza salarial contra el Estado: a) si ya comenzó la ejecución a la época de promulgación de la Ley de Presupuesto 2015-2019, ésta se rige todavía por los arts. 400.1 a 400.7 del C.G.P.; b) Si la ejecución se inicia después de la promulgación de la Ley de Presupuesto 2015-2019, se rige por los arts. 400.2, 400.3, 400.6, 400.7 y 400.8 (este último por ahora proyecto) del C.G.P..

La referencia en el inc. 3º a que el proyectado art. 400.8 entraría en vigencia con la promulgación de la Ley, podía haberse establecido en artículo aparte. En caso de que se incorpore y al transcribirse el art. 400.8 proyectado al texto del Código General del Proceso, quedará como una verdadera mácula técnica en el Cuerpo normativo citado.

IV. Crítica y eventualidades inconstitucionalidades del propuesto art. 400.8 del C.G.P. en la redacción del art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto

Es de mal gusto que durante el proceso se pretendan cambiar continuamente las reglas de ejecución de las sentencias a pagar dinero, con el explícito propósito (como veremos) de favorecer al Estado y de perjudicar el cobro de créditos salariales que (reiteramos), se trata de verdaderos derechos alimentarios.

Como está propuesto el art. 400.8 del C.G.P. redactado por el art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019, el Poder Ejecutivo o el Ministerio de Economía y Finanzas podrán pagar cuando quieran y como quieran, según su entera veleidad y con dilación de uno, dos años o con posibilidad de más; dilatando la satisfacción del derecho por los años o los tiempos que el Poder Ejecutivo considere, mientras entiende él discrecionalmente cuándo se prevendrá presupuestalmente o cuáles podrán ser “las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago de la erogación resultante” (no ya el pago que todavía se demorará por lo menos otro ejercicio más) por los cobros salariales adeudados. Esto es inconcebible, si se recuerda que la ejecución de un crédito salarial está persiguiendo el cobro de un derecho alimentario. Porque el crédito salarial es un derecho alimentario, aun cuando su deudor sea el Estado.

Debemos recordar al respecto la preocupación de las Agremiaciones del Sistema Judicial que plantearon el día 18.9.2015 ante la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Representantes:

“A partir de esta norma, el cumplimiento de la obligación de pago, por parte del Estado, originada en una Sentencia dependerá enteramente de la buena voluntad del propio Estado, puesto que este decide si existen las condiciones ‘que permitan atender al pago de la erogación resultante’, luego decide si incluye el crédito presupuestal para el pago en el Presupuesto Nacional o en las Rendiciones de Cuentas posteriores y en caso que decida preverlo, el particular deberá esperar al año siguiente a la aprobación de la Ley Presupuestal o de Rendición, para recibir el pago y ni siquiera podrá saber cuándo dentro de ese año ocurrirá, dado que el Artículo dice que el pago “se realizará dentro del ejercicio siguiente”, pudiendo ser el día 2, el día 200 o el día 365.”.

No debemos soslayar que formalmente, el art. 677 (que agrega un artículo 400.8 al Código General del Proceso) del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019 es inconstitucional, por clara contravención al art. 214 de la Carta Magna en cuanto dicha norma proyectada excede el contenido de lo que debe ser una Ley de Presupuesto Nacional, y por colidir con el art. 216 inc. 2º de la Constitución: "No se incluirá ni en los presupuestos ni en las leyes de Rendición de Cuentas, disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de Gobierno ni aquellas que no se refieran exclusivamente a su interpretación o ejecución".  La inconstitucionalidad de esta clase de normas con vocación de ultrapasar el tiempo presupuestal ha sido denunciada entre otros autores, por ESTEVA GALLICHIO ([3]), desgraciadamente sin encontrar eco suficiente. Es un caso más de las tantas reformas procesales que a través de “artículos furtivos” ([4]) suelen deslizarse en los Proyectos de Leyes de Presupuesto y de Rendiciones de Cuentas, que serán aprobadas “dentro del paquete” sin mayor discusión ni maduración suficiente. 

Esta reforma dificulta y perjudica a los acreedores salariales del Estado (y obviamente favorece al Estado en perjuicio de los acreedores), comprometiendo el derecho al trabajo y a su justa remuneración, a su crédito alimentario y a su propiedad sobre el mismo, en violación a los arts. 7º, 32, 36, 53 y 54 de la Constitución, porque postergará inciertamente en el tiempo la satisfacción de dichos intereses. Empero, no perjudicará a quienes ya hubieren comenzado el proceso de ejecución (con la demanda de liquidación) antes de la entrada en vigencia de la Ley Presupuestal 2015-2019, atento a que así lo prevé los incs. 2º y 3º del propuesto art. 400.8, que se regirán todavía por el sistema del art. 400 en la redacción de la Ley No. 19.090.

Para los acreedores salariales de los organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional que todavía no hayan obtenido una sentencia, su ejecución se les complicará y su derecho alimentario se postergará en su efectividad por un tiempo que en verdad, quizá no podrá determinarse en la práctica, que se espera puedan ser dos años, quizá menos pero no lo podemos saber; probablemente podrán ser más años mientras el Poder Ejecutivo, como verdadero Juez y parte y no como Agente de Pago de la ejecución, determina cuáles son “las próximas instancias presupuestales (Rendiciones de Cuentas) que permitan atender el pago de la erogación resultante”. Y lo que es peor, este art. 400.8 convierte al Poder Ejecutivo en el verdadero Director de la ejecución salarial estatal, sustrayendo al Poder Judicial sus atribuciones para “hacer ejecutar lo juzgado” (art. 6º de la Ley No. 15.750), poniendo la suerte de la satisfacción del derecho alimentario salarial en las enteras manos del Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo proyecta la norma, él diseña cómo se ejecutará y pagará esta clase de créditos salariales estatales, él arbitrará el mecanismo de pago y satisfará el derecho cuando entienda corresponda; todo con un desembozado desbalanceo en desmedro del acreedor y en favor del Estado. En flagrante contravención al principio de Separación de Poderes, y a los derechos de Seguridad e Igualdad que tutela nuestro orden constitucional (arts. 4º, 7º, 8º, 72, 82, 233 y 332 de la Carta Magna).

El proyectado art. 400.8 del Código General del Proceso en la redacción del art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019, favoreciendo la dilación veleidosa de la Administración en el pago del crédito alimentario salarial, es una potencial agresión al derecho constitucional a obtener una tutela judicial efectiva, coartando la satisfacción del interés a través del cercenamiento de otras prerrogativas constitucionales: el derecho de acceso a una debida tramitación de justicia y el derecho a un proceso de duración razonable (arts. 7º, 72 y 332 de la Constitución).

No hay razón de interés general que explique por qué en las ejecuciones estatales del art. 400 del C.G.P., se discrimina a la satisfacción de los créditos salariales-alimentarios con un procedimiento de ejecución más gravoso y dilatado (art. 400.8 proyectado) que el existente hasta el momento y que el que quedará disponible para las restantes clases de ejecución. Lo que conculca en forma inmotivada el derecho a la Igualdad (arts. 7º y 8º de la Carta Fundamental).

Respecto a los cobros salariales que se pretendan contra el Poder Judicial (Inciso 16), el proyectado art. 400.8 del C.G.P. le libra de pagarlos con sus propios fondos en la medida que la ejecución se inicie luego de promulgada la Ley de Presupuesto (art. 400.8 incs. 2º y 3º del proyecto de art. 400.8 del C.G.P.), derogando en tal particularidad el perverso art. 9º de la Ley No. 19.310. Favorece en este sentido a dicho Poder de Gobierno, que no tendrá ya que enfrentar esta clase de ejecuciones con su propio peculio.

V. Conclusiones

El art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019 pretende modificar (por enésima vez) el sistema de ejecuciones de sentencias firmes, como también laudos arbitrales, transacciones y conciliaciones homologados judicialmente, por cobros de naturaleza salarial contra los organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional, especializando el régimen jurídico para su cobro, a través de la instauración de un artículo “400.8” en el Código General del Proceso.

Esta norma permite al Poder Ejecutivo pagar estos créditos o derechos alimentarios efectuando “las previsiones correspondientes en oportunidad del Presupuesto Nacional o en las próximas instancias presupuestales que permitirían atender el pago”. En el modo en que está el proyectado art. 400.8 del C.G.P., la interpretación de qué son “las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago” queda al leal saber y entender del Poder Ejecutivo o del Ministerio de Economía y Finanzas, y así tanto la previsión presupuestal como la satisfacción del crédito salarial podría dilatarse en años, a la discrecionalidad de dichos organismos. Por lo que la satisfacción de esos derechos alimentarios puede postergarse indefinidamente.

La norma propuesta es inconstitucional por razones de forma, en cuanto excede el contenido que debe poseer una Ley de Presupuesto Nacional (art. 214 de la Constitución) y aspira a una ultraactividad más allá del tiempo presupuestal quinquenal (art. 216 inc. 2º de la Constitución).

Desde el punto de vista sustancial, esta reforma tal cual se encuentra redactada, dificulta y perjudica a los acreedores salariales del Estado, favoreciendo por contrapartida al Estado en perjuicio de esos acreedores, comprometiendo el derecho a su trabajo y justa remuneración, a su crédito alimentario y a su propiedad sobre el mismo, conculcando los arts. 7º, 32, 53 y 54 de la Constitución, porque postergará en forma incierta en el tiempo la satisfacción de su derecho. El proyectado art. 400.8 del C.G.P. convierte al Poder Ejecutivo en el verdadero Director de la ejecución salarial estatal (de raigambre jurisdiccional), sustrayendo al Poder Judicial sus atribuciones para “hacer ejecutar lo juzgado” (art. 6º de la Ley No. 15.750), en ostensible infracción al principio de Separación de Poderes y a los derechos de Seguridad e Igualdad, de acceso  a la protección jurisdiccional y a un proceso de duración razonable, valores que tutela nuestro orden constitucional (arts. 4º, 7º, 8º, 72, 82, 233 y 332 de la Carta Magna).

23 de setiembre de 2015

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[1] La norma que se comenta fue aprobada como el artículo 710 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019 en la Cámara de Representantes. Las opiniones vertidas en este artículo no comprometen las opiniones que el autor pueda adoptar en el desempeño de su actividad profesional.

[2] Estos Incisos se enumeran y denominan respectivamente: 02-Presidencia de la República, 03-Ministerio de Defensa Nacional, 04-M. del Interior, 05-M. de Economía y Finanzas, 06- M. de Relaciones Exteriores, 07-M. de Ganadería, Agricultura y Pesca, 08-M. de Industria, Energía y Minería, 09-M. de Turismo y Deporte, 10-M. de Transporte y Obras Públicas, 11-M. de Educación y Cultura, 12-M. de Salud Pública, 13-M. de Trabajo y Seguridad Social, 14-M. de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, 15-M. de Desarrollo Social 16-Poder Judicial, 17-Tribunal de Cuentas, 18-Corte Electoral, 19-Tribunal de lo Contencioso Administrativo, 25-Administración Nacional de Educación Pública, 26-Universidad de la República, 27-Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay, 29-Administración de los Servicios de Salud del Estado, 34- Junta de Transparencia y Ética Pública.

[3] Entre otros Estudios, a modo de ejemplo porque el tema excede nuestro propósito, puede consultarse a ESTEVA GALLICCHIO Eduardo, “Una errónea e innecesaria interpretación del inciso 2º del artículo 216 de la Constitución”, en “La Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración” Tomo LXXII, ps. 69-75, y del mismo Autor, “Nuevamente sobre la Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia respecto de la inclusión en las Leyes Presupuestarias o de Rendición de Cuentas de disposiciones comprendidas en las prohibiciones establecidas por el inciso 2º del artículo 216 de la Constitución”, en “Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político”, T. VII No. 39, ps. 299-303; “La Justicia Uruguaya” c. 15586.

[4] TARIGO, “Leyes Nos. 16.994 y 16.995 del 26 de agosto de 1998”, en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal”, No. 3-4/98”, p. 316. JARDI ABELLA Martha, “Aspectos procesales de la Ley 16.170 de 28 de diciembre de 1990 (de Presupuesto)”, en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal”, No. 3/90, ps. 490-491.