EL ARTÍCULO 677 DEL PROYECTO DE
LEY DE PRESUPUESTO NACIONAL DE SUELDOS, GASTOS E INVERSIONES 2015-2019.
INTENTANDO COBRARLE AL ESTADO DERECHOS ALIMENTARIOS, MIENTRAS SE CAMBIAN
(¿INCONSTITUCIONALMENTE?) LAS REGLAS
Dr. Edgardo Ettlin ([1])
SUMARIO: I. Generalidades; II.
Contenido del proyectado artículo 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto
Nacional de Sueldos, Gastos e Inversiones 2015-2019; III. Análisis particular
del proyecto de artículo 400.8 del Código General del Proceso (en la versión
propuesta por el art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019); III.
Análisis particular del proyecto de artículo 400.8 del Código General del
Proceso (en la versión propuesta por el art. 677 del Proyecto de Ley de
Presupuesto 2015-2019); IV. Crítica y eventualidades inconstitucionalidades del
propuesto art. 400.8 del C.G.P. en la redacción del art. 677 del Proyecto de
Ley de Presupuesto; V. Conclusiones.
I. Generalidades
Es lugar común afirmar que los artículos 400 y 401 del Código General
del Proceso, en materia de ejecuciones a pagar dinero contra los organismos del
Estado, son las normas del Cuerpo normativo citado que más cambios han sufrido
desde que fue entró en vigencia (Ley No. 15.982, el 18 de octubre de 1988,
prorrogado por la Ley No. 16.053 del 20.7.1989 para regir a partir del
20.11.1989). Lo que por otra parte, es cierto.
¿A qué se ha debido tanta inestabilidad jurídica al respecto? ¿Han
existido razones atendibles de interés general para tantos cambios? Durante la
marcha, viéndose cómo se acomodan los zapallos en el carro (con perdón por la
licencia), ¿se pretende cambiar las reglas en favor de quién? ¿Se procura a
través de ello equilibrar los derechos de los acreedores con las posibilidades
que tenga la Administración para satisfacer en tiempo plausible sus deudas? ¿O
se intenta desplazar ese equilibrio en beneficio de la conveniencia de alguna
de las partes, para ser más explícitos, a favor del Estado? Este artículo
urgente no atreverá una respuesta, que podrá tener tantos contenidos como
personas; no es tampoco el objeto de este trabajo. Sí podemos aseverar que cada
fórmula que el legislador arbitra en materia de ejecuciones contra el Estado,
delata de qué lado se coloca.
Cuando estamos hablando de “ejecuciones a pagar dinero contra el
Estado”, nos encontramos ante la existencia cierta de una deuda; quedaron atrás
los tiempos en que se planteaba como una plataforma reivindicativa o la
discusión sobre si era o no reclamable. La deuda es, por así decirlo, y al estar determinada sólo queda saber cuándo
y cómo se ha de pagar; eso es lo único que habrá de resolverse. Es necesario
puntualizar esto porque el acreedor no es necesariamente el malo de la
película, ni tampoco en el caso que estamos tratando, un pérfido sujeto que
desea enriquecerse a costillas de la Administración y de los fondos de todos
(los que pagan la fiesta, en ocasiones de la gestión irresponsable, del Estado).
Es alguien con un derecho cierto, que ha sido atendido y que merece una tutela
jurídica integral y efectiva del Derecho y de la Justicia, dentro de los
mecanismos predeterminados por el ordenamiento normativo.
El Poder Ejecutivo remitió con fecha 31.8.2015 al Poder Legislativo el
Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional de Sueldos, Gastos y Recursos para el
año 2015-2019. Entre las sorpresas que suelen deparar esta clase de normas,
aparece un artículo 677 que pretende innovar en materia de ejecución de los
créditos salariales que debe abonar la Administración Central (Presidencia de
la República y Poder Ejecutivo básicamente) y algunos de los llamados
“organismos del art. 220 de la Constitución” (Poder Judicial, Tribunal de
Cuentas, Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y los
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados No Comerciales Ni Industriales).
Se conoce de quién fue la iniciativa y quién fue su proyectista: el Poder
Ejecutivo, no el legislador. El futuro dirá si dicha norma proyectada sufrirá
retoques o si será sancionada tal cual como fue redactada y propuesta.
II. Contenido del proyectado
artículo 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional de Sueldos, Gastos e
Inversiones 2015-2019
Expresa el art. 677 del Proyecto de Ley citado:
“ARTÍCULO 677.- Agrégase al artículo 400 del Código General del Proceso
(Ley Nº 15.982, de 18 de octubre de 1988, en la redacción dada por la Ley Nº
19.090, del 14 de junio de 2013) el siguiente apartado:
‘Art. 400.8.- Tratándose de sentencias de condena contra los
Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional, así como de laudos
arbitrales y transacciones homologadas judicialmente que les obliguen al pago
de una cantidad líquida y exigible derivada de reclamaciones de salarios, diferencias
retributivas o rubros de similar naturaleza, así como aquellos fallos -de igual
naturaleza- dictados al amparo del artículo 11.3 de este Código (sentencia
condicional o de futuro), una vez cumplido lo dispuesto por el apartado 400.2,
el Tribunal lo comunicará al Ministerio de Economía y Finanzas en un término de
10 [sic] días hábiles, a partir de ejecutoriado el
fallo liquidatorio, a los efectos que el Poder Ejecutivo efectúe las
previsiones correspondientes en oportunidad de proyectar el Presupuesto
Nacional o en las próximas instancias presupuestales que permitan atender el
pago de la erogación resultante. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición
de cuentas con la previsión referida, la cancelación del crédito se realizará
dentro del ejercicio siguiente.
El procedimiento de liquidación consignado precedentemente,
se aplicará a los asuntos que se hallaren en trámite, salvo que hubiere
comenzado la vía incidental prevista en el art. 378 [sic].
Esta disposición regirá a partir de la promulgación de la
presente ley.’”.
Veremos con mayor detalle qué se trae entre manos este proyecto de “artículo 677”
o de “artículo 400.8”.
III. Análisis particular del proyecto de artículo 400.8 del Código
General del Proceso (en la versión propuesta por el art. 677 del Proyecto de
Ley de Presupuesto 2015-2019)
La propuesta norma modifica el sistema de ejecuciones judiciales cuyo
título de ejecución son sentencias en autoridad de cosa juzgada, como también
laudos arbitrales, transacciones y (aunque no lo dice el proyectado art. 400.8
del C.G.P.) conciliaciones homologados judicialmente, que obligan a ciertos
organismos de la Administración expresamente establecidos (Incisos 02 a 27, 29
y 34 del Presupuesto Nacional) a pagar dinero por cobros de “reclamaciones de salarios, diferencias
retributivas o rubros de similar naturaleza”, cuyos acreedores son funcionarios públicos, o empleados privados de
empresas que prestaron tareas en empresas contratadas en régimen de
tercerización para el Estado conforme a las Leyes Nos. 18.099 y 18.251. El
proyectado art. 400.8 del C.G.P. (que pretende adicionar el art. 677 del
Proyecto de Ley de Presupuesto) especializa, pues, el régimen jurídico para el
cobro en las ejecuciones judiciales de
naturaleza salarial cuando el condenado (en forma presente, condicional o a
futuro) fue uno de los organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del
Presupuesto Nacional ([2]),
separándose de las demás clases de ejecuciones a pagar dinero contra el Estado.
El art. 400.8 del C.G.P.
propuesto no contempla a las ejecuciones por cobros salariales contra otros
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados sin autonomía presupuestal como la
Universidad Tecnológica del Uruguay (Inciso 31), el Instituto Uruguayo de
Meteorología (Inciso 32) y la Fiscalía General de la Nación (Inciso 33);
tampoco es aplicable a las ejecuciones a pagar dinero por condenas salariales
contra el Poder Legislativo (Inciso 01) cuyas ejecuciones se deberían tramitar
conforme a los arts. 400.1 a 400.7 del Código General del Proceso (respecto al
Poder Legislativo, aunque el C.G.P. no lo menciona, se ha aceptado que sea
ejecutable por el art. 400 del Cuerpo normativo mencionado).
No se aplicaría este proyectado art.400.8 del C.G.P. para las demás ejecuciones de otra clase contra los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional (como las acciones por daños y perjuicios -reparatorio patrimoniales-, o reclamaciones por responsabilidad contractual contra esos organismos). Tampoco se impondría para las ejecuciones de créditos salariales o de cualquier naturaleza contra los Gobiernos Departamentales ni contra los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados Industriales y Comerciales del Estado (cuyo régimen de ejecuciones a pagar dinero se rige por el art. 401 del C.G.P.), ni contra el Banco de Previsión Social (Inciso 28 del Presupuesto Nacional, que en principio no sería de carácter Comercial e Industrial del Estado, malgrado el art. 82 de la Ley No. 16.713 que nos remite al art. 221 de la Constitución).
No se aplicaría este proyectado art.400.8 del C.G.P. para las demás ejecuciones de otra clase contra los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional (como las acciones por daños y perjuicios -reparatorio patrimoniales-, o reclamaciones por responsabilidad contractual contra esos organismos). Tampoco se impondría para las ejecuciones de créditos salariales o de cualquier naturaleza contra los Gobiernos Departamentales ni contra los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados Industriales y Comerciales del Estado (cuyo régimen de ejecuciones a pagar dinero se rige por el art. 401 del C.G.P.), ni contra el Banco de Previsión Social (Inciso 28 del Presupuesto Nacional, que en principio no sería de carácter Comercial e Industrial del Estado, malgrado el art. 82 de la Ley No. 16.713 que nos remite al art. 221 de la Constitución).
En el sistema del art. 400.8 inc.
1º del C.G.P., una vez ejecutoriada la resolución liquidatoria que determinó
el crédito salarial conforme al apartado 400.2 (también se adiciona
eventualmente en la liquidación el art. 400.3 del Cuerpo normativo citado, en
materia de condenaciones procesales), el Tribunal lo comunicará al Ministerio de
Economía y Finanzas en un término de diez días hábiles. A través de esta
Cartera, el Poder Ejecutivo efectuará (o sea, debe efectuar) las
previsiones correspondientes en oportunidad de proyectar el Presupuesto
Nacional “o en las próximas instancias
presupuestales (Rendiciones de Cuentas)
que permitan atender el pago de la erogación resultante”. Que esa previsión
se realice en Ley de Presupuesto, en Rendiciones de Cuentas o en “próximas
instancias presupuestales”, depende de la época en que se haga.
El art. 400.8 planteado es
una solución particularizada que enerva especialmente, cuando el sujeto pasivo
de la ejecución es uno de los organismos de los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del
Presupuesto Nacional, el procedimiento de comunicación entre el tribunal de la
ejecución y el Ministerio de Economía y Finanzas, y el procedimiento de pago,
establecidos en los arts. 400.1, 400.4 y 400.5 del C.G.P. en la redacción de la
Ley No. 19.090.
El pensado art. 400.8 inc. 1º
del C.G.P. en versión del art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019
tiene un curioso aspecto: es el
Ministerio de Economía y Finanzas quien recibe la orden judicial del pago por
la liquidación ejecutoriada del crédito, pero es el Poder Ejecutivo quien
determina cuándo se hará la previsión presupuestal del pago. Vale decir que
el pago de la deuda judicial queda sujeto a la determinación política del Poder
Ejecutivo, y si bien el Ministerio de Economía y Finanzas (que integra el Poder
Ejecutivo) se mantiene como Agente de pago, lo realizará (a través de la
Tesorería General de la Nación; art. 400.5 del C.G.P.) de acuerdo a las
previsiones presupuestales en la forma y momento que determine el Poder
Ejecutivo. En ese trayecto y determinación, el Poder Judicial no tendrá ninguna
injerencia, más que eventualmente urgir la previsión presupuestal sin que el
Poder Ejecutivo esté obligado a atenderla.
¿Qué significa “efectuar las
previsiones correspondientes en oportunidad del Presupuesto Nacional o en las
próximas instancias presupuestales que permitirían atender el pago”? Este
entrecomillado preocupa. No necesariamente significa suponer que habrá que
esperar dos años para lograr el efectivo pago (un año para entrar la previsión presupuestal,
otro año para ejecutarla y abonar). Como está formulado el artículo 400.8
propuesto, la interpretación sobre qué y cuándo son “las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago”
queda al leal saber y entender del Poder Ejecutivo o del Ministerio de Economía
y Finanzas, y así tanto la previsión presupuestal como la satisfacción del
crédito salarial podría dilatarse en años (más de uno, o dos), a la
discrecionalidad de dichos organismos.
El sistema de acrecidas de la cantidad determinada en la sentencia de
liquidación y hasta el oportuno pago, para las ejecuciones de créditos
salariales del proyectado art. 400.8 del C.G.P., sigue el régimen de
indexaciones y reliquidaciones del art. 400.5 "in principio" del C.G.P., más el art. 686 de la
Ley No. 16.170 en la redacción del art. 741 de la Ley No. 16.736. Una vez
depositado por la Tesorería General de la Nación el pago, ésta comunica al
tribunal de la ejecución, al Inciso condenado y al Ministerio de Economía y
Finanzas la fecha de depósito, que se tiene como fecha de extinción de la
obligación. En el art. 400.8 del C.G.P. no hay un tiempo especial para determinar
la reliquidación o reliquidaciones que correspondan del crédito. Vale decir que
el depósito debe hacerse con los reajustes e intereses que se hayan generado
hasta el mismo día del depósito (art. 400.5 C.G.P. en su actual redacción, art.
686 de la Ley No. 16.170 en la versión del art. 741 de la Ley No. 16.736). Al
no preverse un sistema especial de
reliquidaciones (art. 400.5 “in fine” del C.G.P. en su actual versión), como
solución particular para determinados tipos de ejecuciones a pagar dinero
contra el Estado, en esta clase de procedimientos podría efectuarse tantas
reliquidaciones como fueren necesarias con sus reajustes e intereses
correspondientes (sin períodos especiales para la suspensión de intereses, como
en el art. 401.5 “in fine” del C.G.P.), para determinar cuál es la suma adeudable
a la fecha del depósito que debe realizar el Agente de pago (Ministerio de
Economía y Finanzas). Por supuesto, todos estos cargos extra por las demoras en el pago de estos créditos (con el riesgo de que estas indexaciones los astronomice) los soportará, en definitiva, el Contribuyente.
El régimen de comunicaciones internas entre el Estado respecto a las
sentencias de condena, laudos, transacciones y conciliaciones homologadas
judicialmente (art. 400.6 del C.G.P.), y las actuaciones destinadas a investigar y
hacer valer (una vez notificado el Inciso condenado de la fecha de pago -ahora
conforme al art. 400.8 inc. 1º proyectado-) contra el funcionario responsable
con dolo o culpa grave, la posibilidad de repetir lo pagado conforme al art. 25
de la Constitución (art. 400.7 del C.G.P.), no sufren modificaciones.
En síntesis, para las ejecuciones por créditos salariales contra los
organismos de los Incisos 02 a 27 y 29 del Presupuesto Nacional, de aprobarse
el art. 400.8 mencionado sería de aplicación los arts. 400.2, 400.3, 400.6,
400.7 y 400.8. Para los organismos de los Incisos 01 y 31 a 33 del Presupuesto
Nacional, rige el sistema común de los arts. 400.1 a 400.7 del C.G.P. (o sea,
el actual art. 400 del C.G.P.).
Al establecer el art. 400.8 incs. 2º y 3º del C.G.P. proyectado que
este procedimiento se aplicaría a los asuntos que se hallaren en trámite al
momento “de la promulgación de la
presente ley” (art. 1. del Código Civil), comenzando este art. 400.8 a
aplicarse desde antes de lo que será la
entrada en vigencia de la Ley de Presupuesto (1º.1.2016 -art. 3º del
Proyecto de Ley presupuestal-), puede afectar retroactivamente derechos
adquiridos a un cobro más rápido según el sistema del art. 400 del C.G.P. en la
reforma de la Ley No. 19.090. Con todo, este art. 400.8 no se aplicaría cuando
“... hubiere comenzado la vía incidental prevista en el art. 378” (sic;
inc. 2º), respetando el principio del art. 12 inc. 2º del C.G.P.: “…no regirán para los recursos interpuestos,
ni para los trámites, diligencias o plazos que hubieren empezado a correr o
tenido principio de ejecución antes de su entrada en vigor, los cuales se
regirán por la norma precedente”. En realidad la alusión al “art. 378” debe
entenderse respecto al art. 400.2 del C.G.P. (iniciado con la demanda de
ejecución-liquidación), porque los créditos salariales contra los organismos de
los Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto se liquidan actualmente por el
procedimiento especial del art. 400.2 (como lo recuerda el inc. 1º del proyectado
art. 400.8), y no por el 378 del C.G.P.. Lo que evidencia cierta ignorancia del
proyectista sobre el régimen de las ejecuciones judiciales a pagar dinero
contra el Estado.
O sea que en el tiempo intermedio del previsto art. 400.8 incs. 2º y
3º del C.G.P. tendremos dos sistemas de ejecución de créditos de naturaleza
salarial contra el Estado: a) si ya comenzó la ejecución a la época de promulgación
de la Ley de Presupuesto 2015-2019, ésta se rige todavía por los arts. 400.1 a
400.7 del C.G.P.; b) Si la ejecución se inicia después de la promulgación de la
Ley de Presupuesto 2015-2019, se rige por los arts. 400.2, 400.3, 400.6, 400.7
y 400.8 (este último por ahora proyecto) del C.G.P..
La referencia en el inc. 3º a que el proyectado art. 400.8 entraría en
vigencia con la promulgación de la Ley, podía haberse establecido en artículo
aparte. En caso de que se incorpore y al transcribirse el art. 400.8 proyectado
al texto del Código General del Proceso, quedará como una verdadera mácula
técnica en el Cuerpo normativo citado.
IV. Crítica y eventualidades inconstitucionalidades del propuesto
art. 400.8 del C.G.P. en la redacción del art. 677 del Proyecto de Ley de
Presupuesto
Es de mal gusto que durante el proceso
se pretendan cambiar continuamente las reglas de ejecución de las sentencias a
pagar dinero, con el explícito propósito (como veremos) de favorecer al Estado
y de perjudicar el cobro de créditos salariales que (reiteramos), se trata de
verdaderos derechos alimentarios.
Como está propuesto el art. 400.8 del C.G.P. redactado por el art. 677
del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019, el Poder Ejecutivo o el
Ministerio de Economía y Finanzas podrán pagar cuando quieran y como quieran,
según su entera veleidad y con dilación de uno, dos años o con posibilidad de
más; dilatando la satisfacción del derecho por los años o los tiempos que el
Poder Ejecutivo considere, mientras entiende él discrecionalmente cuándo se
prevendrá presupuestalmente o cuáles podrán ser “las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago de
la erogación resultante” (no ya el pago que todavía se demorará por lo
menos otro ejercicio más) por los cobros salariales adeudados. Esto es
inconcebible, si se recuerda que la ejecución de un crédito salarial está
persiguiendo el cobro de un derecho alimentario. Porque el crédito
salarial es un derecho alimentario, aun cuando su deudor sea el Estado.
Debemos recordar al respecto la preocupación de las Agremiaciones del
Sistema Judicial que plantearon el día 18.9.2015 ante la Comisión de
Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Representantes:
“A partir de esta norma, el cumplimiento de la obligación de pago, por
parte del Estado, originada en una Sentencia dependerá enteramente de
la buena voluntad del propio Estado, puesto que este decide si existen las
condiciones ‘que permitan atender al pago de la erogación resultante’,
luego decide si incluye el crédito presupuestal para el pago en el
Presupuesto Nacional o en las Rendiciones de Cuentas posteriores y en caso
que decida preverlo, el particular deberá esperar al año siguiente a la
aprobación de la Ley Presupuestal o de Rendición, para recibir el pago y
ni siquiera podrá saber cuándo dentro de ese año ocurrirá, dado que el
Artículo dice que el pago “se realizará dentro del ejercicio siguiente”,
pudiendo ser el día 2, el día 200 o el día 365.”.
No debemos soslayar que formalmente, el
art. 677 (que agrega un artículo 400.8 al Código General del Proceso) del
Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019 es inconstitucional, por clara
contravención al art. 214 de la Carta Magna en cuanto dicha norma proyectada
excede el contenido de lo que debe ser una Ley de Presupuesto Nacional, y por
colidir con el art. 216 inc. 2º de la Constitución: "No se incluirá ni
en los presupuestos ni en las leyes de Rendición de Cuentas, disposiciones cuya
vigencia exceda la del mandato de Gobierno ni aquellas que no se refieran
exclusivamente a su interpretación o ejecución". La inconstitucionalidad de esta clase de
normas con vocación de ultrapasar el tiempo presupuestal ha sido denunciada
entre otros autores, por ESTEVA GALLICHIO ([3]),
desgraciadamente sin encontrar eco suficiente. Es un caso más de las tantas
reformas procesales que a través de “artículos furtivos” ([4]) suelen
deslizarse en los Proyectos de Leyes de Presupuesto y de Rendiciones de Cuentas,
que serán aprobadas “dentro del paquete” sin mayor discusión ni maduración
suficiente.
Esta reforma dificulta y perjudica a los acreedores salariales del
Estado (y obviamente favorece al Estado en perjuicio de los acreedores),
comprometiendo el derecho al trabajo y a su justa remuneración, a su crédito alimentario
y a su propiedad sobre el mismo, en violación a los arts. 7º, 32, 36, 53 y 54 de la
Constitución, porque postergará inciertamente en el tiempo la satisfacción de
dichos intereses. Empero, no perjudicará a quienes ya hubieren comenzado el
proceso de ejecución (con la demanda de liquidación) antes de la entrada en
vigencia de la Ley Presupuestal 2015-2019, atento a que así lo prevé los incs. 2º y
3º del propuesto art. 400.8, que se regirán todavía por el sistema del art. 400
en la redacción de la Ley No. 19.090.
Para los acreedores salariales de los organismos de los Incisos 02 a
27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional que todavía no hayan obtenido una sentencia,
su ejecución se les complicará y su derecho alimentario se postergará en su
efectividad por un tiempo que en verdad, quizá no podrá determinarse en la
práctica, que se espera puedan ser dos años, quizá menos pero no lo podemos
saber; probablemente podrán ser más años mientras el Poder Ejecutivo, como
verdadero Juez y parte y no como Agente de Pago de la ejecución, determina
cuáles son “las próximas instancias
presupuestales (Rendiciones de Cuentas)
que permitan atender el pago de la erogación resultante”. Y lo que es peor,
este art. 400.8 convierte al Poder Ejecutivo en el verdadero Director de la
ejecución salarial estatal, sustrayendo al Poder Judicial sus atribuciones para
“hacer ejecutar lo juzgado” (art. 6º de la Ley No. 15.750), poniendo la suerte
de la satisfacción del derecho alimentario salarial en las enteras manos del
Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo proyecta la norma, él diseña cómo se
ejecutará y pagará esta clase de créditos salariales estatales, él arbitrará el
mecanismo de pago y satisfará el derecho cuando entienda corresponda; todo con
un desembozado desbalanceo en desmedro del acreedor y en favor del Estado. En
flagrante contravención al principio de Separación de Poderes, y a los derechos
de Seguridad e Igualdad que tutela nuestro orden constitucional (arts. 4º, 7º,
8º, 72, 82, 233 y 332 de la Carta Magna).
El proyectado art. 400.8 del Código General del Proceso en la redacción del art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019, favoreciendo la dilación veleidosa de la Administración en el pago del crédito alimentario salarial, es una potencial agresión al derecho constitucional a obtener una tutela judicial efectiva, coartando la satisfacción del interés a través del cercenamiento de otras prerrogativas constitucionales: el derecho de acceso a una debida tramitación de justicia y el derecho a un proceso de duración razonable (arts. 7º, 72 y 332 de la Constitución).
No hay razón de interés general que explique por qué en las ejecuciones estatales del art. 400 del C.G.P., se discrimina a la satisfacción de los créditos salariales-alimentarios con un procedimiento de ejecución más gravoso y dilatado (art. 400.8 proyectado) que el existente hasta el momento y que el que quedará disponible para las restantes clases de ejecución. Lo que conculca en forma inmotivada el derecho a la Igualdad (arts. 7º y 8º de la Carta Fundamental).
El proyectado art. 400.8 del Código General del Proceso en la redacción del art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019, favoreciendo la dilación veleidosa de la Administración en el pago del crédito alimentario salarial, es una potencial agresión al derecho constitucional a obtener una tutela judicial efectiva, coartando la satisfacción del interés a través del cercenamiento de otras prerrogativas constitucionales: el derecho de acceso a una debida tramitación de justicia y el derecho a un proceso de duración razonable (arts. 7º, 72 y 332 de la Constitución).
No hay razón de interés general que explique por qué en las ejecuciones estatales del art. 400 del C.G.P., se discrimina a la satisfacción de los créditos salariales-alimentarios con un procedimiento de ejecución más gravoso y dilatado (art. 400.8 proyectado) que el existente hasta el momento y que el que quedará disponible para las restantes clases de ejecución. Lo que conculca en forma inmotivada el derecho a la Igualdad (arts. 7º y 8º de la Carta Fundamental).
Respecto a los cobros salariales que se pretendan contra el Poder
Judicial (Inciso 16), el proyectado art. 400.8 del C.G.P. le libra de pagarlos
con sus propios fondos en la medida que la ejecución se inicie luego de
promulgada la Ley de Presupuesto (art. 400.8 incs. 2º y 3º del proyecto de art.
400.8 del C.G.P.), derogando en tal particularidad el perverso art. 9º de la Ley No.
19.310. Favorece en este sentido a dicho Poder de Gobierno, que no tendrá ya que
enfrentar esta clase de ejecuciones con su propio peculio.
V. Conclusiones
El art. 677 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019 pretende
modificar (por enésima vez) el sistema de ejecuciones de sentencias firmes,
como también laudos arbitrales, transacciones y conciliaciones homologados
judicialmente, por cobros de naturaleza salarial contra los organismos de los
Incisos 02 a 27, 29 y 34 del Presupuesto Nacional, especializando el régimen
jurídico para su cobro, a través de la instauración de un artículo “400.8” en
el Código General del Proceso.
Esta norma permite al Poder Ejecutivo pagar estos créditos o derechos
alimentarios efectuando “las previsiones
correspondientes en oportunidad del Presupuesto Nacional o en las próximas
instancias presupuestales que permitirían atender el pago”. En el modo en
que está el proyectado art. 400.8 del C.G.P., la interpretación de qué son “las próximas instancias presupuestales que
permitan atender el pago” queda al leal saber y entender del Poder
Ejecutivo o del Ministerio de Economía y Finanzas, y así tanto la previsión
presupuestal como la satisfacción del crédito salarial podría dilatarse en
años, a la discrecionalidad de dichos organismos. Por lo que la satisfacción de
esos derechos alimentarios puede postergarse indefinidamente.
La norma propuesta es inconstitucional
por razones de forma, en cuanto excede el contenido que debe poseer una Ley de
Presupuesto Nacional (art. 214 de la Constitución) y aspira a una
ultraactividad más allá del tiempo presupuestal quinquenal (art. 216 inc. 2º de
la Constitución).
Desde el punto de vista sustancial,
esta reforma tal cual se encuentra redactada, dificulta y perjudica a
los acreedores salariales del Estado, favoreciendo por contrapartida al Estado
en perjuicio de esos acreedores, comprometiendo el derecho a su trabajo y justa
remuneración, a su crédito alimentario y a su propiedad sobre el mismo, conculcando
los arts. 7º, 32, 53 y 54 de la Constitución, porque postergará en forma
incierta en el tiempo la satisfacción de su derecho. El proyectado art. 400.8 del
C.G.P. convierte al Poder Ejecutivo en el verdadero Director de la ejecución
salarial estatal (de raigambre jurisdiccional), sustrayendo al Poder Judicial
sus atribuciones para “hacer ejecutar lo juzgado” (art. 6º de la Ley No.
15.750), en ostensible infracción al principio de Separación de Poderes y a
los derechos de Seguridad e Igualdad, de acceso a la protección jurisdiccional y a un proceso de duración razonable, valores que tutela nuestro orden constitucional
(arts. 4º, 7º, 8º, 72, 82, 233 y 332 de la Carta Magna).
23 de setiembre de 2015
[1] La norma que se comenta fue aprobada como el artículo 710 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2015-2019 en la Cámara de Representantes. Las opiniones vertidas en este artículo no comprometen las opiniones que el
autor pueda adoptar en el desempeño de su actividad profesional.
[2] Estos Incisos se enumeran y denominan
respectivamente: 02-Presidencia de la República, 03-Ministerio de Defensa
Nacional, 04-M. del Interior, 05-M. de Economía y Finanzas, 06- M. de
Relaciones Exteriores, 07-M. de Ganadería, Agricultura y Pesca, 08-M. de
Industria, Energía y Minería, 09-M. de Turismo y Deporte, 10-M. de Transporte y
Obras Públicas, 11-M. de Educación y Cultura, 12-M. de Salud Pública, 13-M. de
Trabajo y Seguridad Social, 14-M. de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente, 15-M. de Desarrollo Social 16-Poder Judicial, 17-Tribunal de Cuentas,
18-Corte Electoral, 19-Tribunal de lo Contencioso Administrativo, 25-Administración
Nacional de Educación Pública, 26-Universidad de la República, 27-Instituto del
Niño y el Adolescente del Uruguay, 29-Administración de los Servicios de Salud
del Estado, 34- Junta de Transparencia y Ética Pública.
[3]
Entre otros Estudios, a modo de ejemplo porque el tema excede nuestro
propósito, puede consultarse a ESTEVA GALLICCHIO Eduardo, “Una errónea e innecesaria interpretación del inciso 2º del artículo 216
de la Constitución”, en “La Revista
de Derecho, Jurisprudencia y Administración” Tomo LXXII, ps. 69-75, y del
mismo Autor, “Nuevamente sobre la
Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia respecto de la inclusión en las
Leyes Presupuestarias o de Rendición de Cuentas de disposiciones comprendidas
en las prohibiciones establecidas por el inciso 2º del artículo 216 de la
Constitución”, en “Revista Uruguaya
de Derecho Constitucional y Político”, T. VII No. 39, ps. 299-303; “La Justicia Uruguaya” c. 15586.
[4]
TARIGO, “Leyes Nos. 16.994 y 16.995 del
26 de agosto de 1998”, en “Revista
Uruguaya de Derecho Procesal”, No. 3-4/98”, p. 316. JARDI ABELLA Martha, “Aspectos procesales de la Ley 16.170 de 28
de diciembre de 1990 (de Presupuesto)”, en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal”, No. 3/90, ps. 490-491.
