SOBRE LA RESPONSABILIDAD
CIVIL DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN LAS ACCIONES DE DAÑOS Y
PERJUICIOS CONTRA EL ESTADO ([1])
Sumario: I. Generalidades
- II. Formación del sistema de responsabilidad estatal de los funcionarios
públicos conforme a los artículos 23 a 25 de la Constitución uruguaya: A. Responsabilidad civil
de los funcionarios públicos antes de la Constitución de 1934; B. Evolución
hacia el régimen actual de responsabilidad civil constitucional del funcionario
público: las Constituciones de 1934 y 1942; C. El actual régimen constitucional
de responsabilidad civil del funcionario público. Constituciones de 1952 y
1967. Presentación - III. El sistema de
responsabilidad civil directa y exclusiva del Estado por hechos de sus
funcionarios públicos es autónomo y especial, por lo que no es compatible con
el sistema de los arts. 1319 y 1324 del Código Civil - IV. Argumentos para
preferir la autonomía del sistema de responsabilidad de los arts. 23 a 25 de la
Constitución respecto a los arts. 1319 y 1324 del Código Civil: A. Interpretación literal de los textos constitucionales de los arts.
24 y 25; B. Razones de los antecedentes normativos; C. Otros fundamentos
argumentales del sistema autónomo de los arts. 23 a 25 de la Constitución - V. Fundamentos de la
posición que entiende la pertinencia de un sistema alternativo de
responsabilidad directa y personal del funcionario público - VI. Algunas críticas y
observaciones a los que sostienen la responsabilidad civil directa de los
funcionarios públicos - VII. Panorama
actual de la Jurisprudencia en materia de legitimación pasiva de los
funcionarios públicos por responsabilidad civil - VIII. Conclusiones.
I. Generalidades
La responsabilidad civil de los funcionarios públicos
por daños ocasionados a los administrados o terceros aborda, en realidad, la responsabilidad
civil del Estado o de la Administración por daños cometidos por sus servidores a
los administrados o a terceros, tomando en cuenta el elemento humano que
produce y conduce la voluntad orgánico institucional de cualquier entidad
pública, o que actúa o provoca el hecho en ocasión de sus funciones. Todo daño cometido
por el Estado es en realidad un daño cometido por sus funcionarios, ya que los
organismos de la Administración no ejercen su querer por sí, no quieren por sí,
sino que se manifiestan y expresan a través de la voluntad y acción de las
personas que se desempeñan en ellos. El daño ocasionado por el funcionario
administrativo presupone un hecho reñido con valores tutelados por el orden
jurídico que ocasiona un menoscabo o perjuicio a un administrado o a un
tercero, comprometiendo en nuestro país directamente la responsabilidad civil
del organismo para el cual aquel funcionario desempeña o desempeñaba sus tareas
(art. 21 del Código Civil; arts. 23 a 25 de la Constitución Nacional), sin
perjuicio de responsabilidades de otra naturaleza que puedan comprometer
personalmente al funcionario.
El presupuesto subjetivo en el acto lesivo
estatal es que quien comete el acto o hecho disvalioso ([2])
es necesariamente un funcionario de cualquier organismo del Estado,
que se objetiva o proyecta aquilianamente sobre la Administración en cuanto el incomportamiento haya acaecido en ocasión del ejercicio de la función o
en la prestación del servicio del Estado; como dice el art. 24 de la
Constitución “en la ejecución de los
servicios… confiados a su gestión o dirección” o como reza el art. 25 del
mismo Cuerpo, “en el ejercicio de sus
funciones o en ocasión de ese ejercicio”. El presupuesto objetivo implica
que esa actuación irregular ocasione, causal y unívocamente, un menoscabo o
perjuicio que afecte en forma trascendente
a una persona física o jurídica (como administrado o como tercero), no
importando la clase de vinculación que posea o haya poseído con la
Administración en el momento del hecho o acto.
En la República Oriental del Uruguay, la
responsabilidad civil por daños cometidos por los funcionarios públicos se
encuentra básicamente regulada por los arts. 24 y 25 de la Constitución. Dentro
del régimen de los arts. 24 y 25 de la Constitución se ubica también el sistema
de responsabilidad civil judicial (art. 23 de la Constitución), conforme a la
doctrina y jurisprudencia más autorizadas ([3]).
Fuera del sistema de los arts. 23 a 25 de la Constitución se encuentran los
hechos o actos ilícitos cometidos en virtud de la vida privada o “hechos
personalísimos” del funcionario (o sea aquellos realizados fuera de la ocasión
o fuera del ejercicio o ámbito de sus funciones, que no comprometen la
responsabilidad estatal porque no constituyen actos o hechos en ejecución de
los servicios) ([4]), y las
hipótesis en que la actividad o gestión del funcionario perjudicó directamente
al organismo público (porque el sujeto pasivo es directamente la Administración
y no un administrado o tercero) ([5]).
En principio y por la actuación de sus
funcionarios (ligados al Estado a través de cualquier vínculo de función
pública de la clase y bajo el título o carácter que fuere), el art. 24 (y dentro
de él el art. 23) de la Constitución nacional reputa como civilmente
responsable al propio Estado en forma directa. Aunque el perpetrador haya una
persona o personas físicas, la responsabilidad aquiliana por su comportamiento
se transpersonaliza y se achaca focalizándose sobre la Administración. Así, la
responsabilidad del funcionario público en lo civil compromete y se imputa sólo
al Estado, sin perjuicio de que éste, en caso de determinarse dolo o culpa
grave del funcionario o funcionarios involucrados, pueda repetir contra ellos
conforme a los arts. 25 de la Constitución más 400.7 y 401.7 del Código General
del Proceso.
Sin embargo, en tiempos recientes ha comenzado
a perfilarse una jurisprudencia y doctrina que afirman, por fuera del sistema
de los arts. 23 a 25 de la Constitución, que los mismos funcionarios públicos
pueden ser demandados directamente en forma personal, o conjuntamente o “in solidum” con el organismo público al
cual pertenecen o pertenecían. Contra ella debemos afirmar el imperio del
Derecho; todo con él, nada sin él.
Debemos prevenir que en el tratamiento de la
cuestión debemos estarnos a la normativa nacional y a las soluciones autóctonas
y aplicables que deriven de una interpretación fiel de aquéllas, descartándose
interpretaciones fundadas en elaboraciones intelectuales pero sin sustento de
derecho positivo, como también aquellas disposiciones, opiniones o experiencias
originadas en realidades ajenas a nuestro sistema.
II. Formación del sistema
de responsabilidad estatal de los funcionarios públicos conforme a los
artículos 23 a 25 de la Constitución uruguaya
Como hemos adelantado en la Sección anterior,
el art. 24 de la Constitución nacional consagra el Principio de la Responsabilidad Directa Civil del Estado por el Daño
cometido por sus Funcionarios en el ejercicio de sus prestaciones: “El Estado, los Gobiernos Departamentales,
los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano
del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la
ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección”. Y
el art. 25 de la Carta Magna, complementado por los arts. 400.7 y 401.7 del
Código General del Proceso, establece que cuando el Estado hubiere pagado la
reparación ocasionada por sus funcionarios o exfuncionarios, puede repetir o
reclamar a los funcionarios responsables lo que se abonó si éstos hubieron “obrado con culpa grave o dolo”.
En rigor de verdad y de derecho, cuando
aludimos a la “responsabilidad civil del funcionario” nos referimos llanamente
a la “responsabilidad civil del Estado por actos o hechos de sus servidores
públicos”, ya que todo acto o hecho estatal es protagonizado por un soporte o
persona que se desempeña “por” la Administración. Por eso al hablar de la
“responsabilidad civil del funcionario”, lo correcto es decir “responsabilidad civil del Estado o de la
Administración por el hecho o acto de su funcionario”. Siendo el
funcionario la persona y el organismo
público el personaje, el orden
jurídico hace responsable sólo al
personaje desvinculando o abstrayendo a la persona.
A este régimen se llega luego de toda una
evolución de normas del más alto rango jerárquico. La Doctrina acostumbre
historiar este proceso distinguiendo tres etapas: a) antes de la Constitución
de 1934; b) regulación durante las Constituciones de 1934 y 1942; c) el sistema
vigente en la actualidad, luego de la Constitución de 1952.
A. Responsabilidad civil de los funcionarios
públicos antes de la Constitución de 1934
Bajo las Constituciones de 1830 y 1917 y hasta
1934, en el Uruguay no existían disposiciones especiales para regular la
responsabilidad civil de los funcionarios. En principio su responsabilidad no
difería legalmente del sistema común del Derecho Civil, si bien alguna
jurisprudencia de la época, en base al art. 21 del Código Civil, extendió a la
Administración las normas sobre responsabilidad delictual y causidelictual ([6])
en forma directa, tomando presentes también los entonces arts. 1280 y 1293
(desde 1914 el art. 1319) y los (en aquel momento) arts. 1285 y 1298 (a partir
de 1914 el actual art. 1324) del Código Civil.
B. Evolución hacia el régimen actual de responsabilidad civil constitucional del funcionario público: las Constituciones de 1934 y 1942
B. Evolución hacia el régimen actual de responsabilidad civil constitucional del funcionario público: las Constituciones de 1934 y 1942
Las Constituciones uruguayas de 1934 y 1942
(art. 24 de ambas) organizaban un sistema de responsabilidad civil directa del funcionario y subsidiaria de responsabilidad del Estado, Gobiernos
Departamentales, Entes Autónomos o Servicios Descentralizados del cual aquél dependía,
en caso de conductas de los funcionarios en ocasión del ejercicio de su cargo
con perjuicio a terceros ([7]).
El régimen de responsabilidad civil personal del servidor público en las
Constituciones de 1934 y 1942 (basado en la responsabilidad subsidiaria del
Estado) era ya diferente al del art. 1324 del C.C. (basado en la
responsabilidad en garantía). El funcionario público de acuerdo a las Cartas
Magnas de 1934 y 1942 era demandable directamente (también podía serlo
cualquier dependiente común en base al art. 1319 del Código Civil, como sujeto
que ocasionó el daño), pero la demanda
debía acumular la pretensión resarcitoria contra el funcionario y contra el
organismo del cual formaba o había formado parte porque la Administración
debía ser litigante necesaria con el funcionario reclamado (en el sistema del
art. 1324 del Código Civil puede ser demandado, a elección del actor, el
dependiente, el empleador -por la responsabilidad en garantía-, o ambos a la
vez). En caso de determinarse la responsabilidad del funcionario en el antiguo
sistema constitucional, el cumplimiento
de la obligación resarcitoria se ejercía en primer lugar contra el funcionario
y en defecto o imposibilidad de lograr la satisfacción con éste, la ejecución
se continuaba encarando subsidiariamente (no solidariamente) contra la
Administración (en el derecho privado común, en caso de demandarse
conjuntamente al dependiente y a su empleador, el resarcimiento y la ejecución
de la obligación funciona solidariamente pudiendo dirigirse contra uno u otro a
elección del acreedor); sin perjuicio de que si pagaba el Estado en subsidio
podría repetir contra el funcionario (como también en el sistema del Código
Civil).
El régimen de las Constituciones de 1934 y de
1942 era perjudicial para la víctima (quien estaba obligado a perseguir el
resarcimiento en forma escalonada, lo que retardaba su satisfacción, además de
que le hacía correr el riesgo de perder el pleito si articulaba mal la demanda
respecto a quiénes y cómo debía reclamarse) y para el funcionario (quien debía
en todo tiempo cuidarse obrando en ocasiones con vacilación e irresolución,
siempre con el temor y eventualidad de ser demandado por cifras siderales en su
propio patrimonio).
C. El actual régimen constitucional de responsabilidad civil del funcionario público. Constituciones de 1952 y 1967. Presentación
Las incomodidades que ocasionaba el sistema de
las Constituciones de 1934 y 1942 tanto al administrado como al funcionario
motivaron la necesidad de terminar con el régimen de responsabilidad directa
del funcionario y subsidiaria del Estado. Es por ello que en ordenamiento
constitucional de 1952 a través de sus arts. 24 y 25, que se mantienen
actualmente en los arts. 24 y 25 de la Constitución de 1967, se modificó
radicalmente el sistema anterior en
cuanto a determinar normativamente quién sería el único legitimado pasivo de la
acción de responsabilidad estatal por hecho o acto del funcionario.
Así, se estableció que la acción de
responsabilidad patrimonial por hecho del funcionario contra un administrado o
tercero debe dirigirse pura, directa y exclusivamente contra el Estado, a
quien jurídicamente pasa a imputársele de modo frontal la responsabilidad (art.
24), sin perjuicio de que el Estado en casos de dolo o culpa grave del
funcionario pueda repetir contra éste lo que pagó por él (art. 25) ([8]).
Con este nuevo sistema, por una parte se quería dar seguridad y garantizar al
ciudadano el derecho pleno de resarcirse en todas sus formas al máximo posible
respecto al Estado, estableciendo que quien responde es directa y sencillamente
el Estado, dando al tercero o administrado reclamante sea un pagador o un
legitimado pasivo, sea una garantía de responsabilidad supuestamente solvente (“Fiscus praesumitur locuples”) contra el daño ocasionado por el
funcionario, imputando directamente al Estado o al organismo público la
cuestionable actuación funcional (principio de Inmisceración Orgánica); y por
otro lado se pretendía dar respaldo a los funcionarios públicos dándoles
libertad de acción, para evitar su inmovilismo y para que su actividad no se
paralizara ante el miedo de que un actuar infeliz pudiera luego trasuntar en responsabilidad civil que luego
comprometiera su propio acervo, evitando
contrarrestar las amenazas a los funcionarios con juicios. Esto ha sido
asentado y remarcado por la mayoría de la doctrina, que FERNÁNDEZ CEDRÉS ha
caracterizado como “la posición tradicional” ([9]).
La Constitución de 1967 mantuvo en sus arts.
24 y 25 el sistema de 1952; los arts. 24 y 25 de la Constitución de 1967
conservaron la misma numeración y contenido que la Constitución de 1952. Las
modificaciones posteriores no alteraron para nada el régimen de los arts. 24 y
25 de la Carta Magna ([10]).
III. El sistema de responsabilidad civil directa y exclusiva del Estado por hechos de sus funcionarios públicos es autónomo y especial, por lo que no es compatible con el sistema de los arts. 1319 y 1324 del Código Civil
La responsabilidad civil del funcionario o
soporte por sus actos en ocasión de las prestaciones que desempeña para la
Administración se mide estrictamente a la luz de los arts. 24 y 25 de la
Constitución Nacional, que continentan la temática. Cualquier interpretación que pretenda hacerse jugar en este sistema
deberá servir para precisar su contenido, pero no para elaborar alternativas
consagrando o forzando nuevos ámbitos o hipótesis de responsabilidad.
Acorde a la
Carta Magna vigente, la responsabilidad por hecho del funcionario o “rectius”, la responsabilidad de la
Administración por hecho de su funcionario, se aborda procesalmente en dos
niveles:
a) Demanda directa y exclusiva contra la Administración (art. 24 de la
Constitución; también art. 23 del mismo plexo fundamental);
b) En caso de que el Estado haya sido condenado y hubiere pagado la
condena (ambas cosas a la vez), puede repetir lo que abonó contra el
funcionario o exfuncionario (o funcionarios o exfuncionarios) en caso de haber éste
(o éstos) obrados con dolo o culpa grave (no basta la culpa leve o no grave;
arts. 25 de la Constitución más 400.7 y 401.7 del Código General del Proceso).
El administrado o tercero actuando procesalmente
únicamente aparece en la etapa “a”.
Como normas
superiores en rango dentro
del orden jurídico y por su especialidad, los arts. 24 y 25 de la Constitución
prevalecen pues sobre los arts. 1319 y 1324 del Código Civil (de inferior
jerarquía), al haber organizado la Carta Magna un régimen de responsabilidad
diferente, autónomo y especial en relación a la responsabilidad civil por hecho
o acto de los funcionarios que causaren daños en ocasión o en el ejercicio de
sus funciones. Por su jerarquía, las normas constitucionales se imponen sobre
cualquier solución legal, jurisprudencial o doctrinaria.
Los arts. 24 y 25 de la Constitución no
establecen un régimen de responsabilidad contractual o extracontractual, sino
un sistema de responsabilidad
constitucional unificado e independiente donde no interesan o son
indiferentes para juzgar la responsabilidad las categorizaciones de la
responsabilidad del Derecho Civil, que determina quién ha de responder patrimonialmente
como único legitimado pasivo por el acto ilícito o perjudicial que ocasionó el
funcionario: el Estado. En este sentido, la responsabilidad entera de la
Administración por el hecho del funcionario o exfuncionario es directamente de
orden constitucional, una y sola. Inclusive tiene el régimen de preclusión de
cuestionabilidad por caducidad de las reclamaciones contra el Estado (arts. 39
de la Ley No. 11.925 y 22 de la Ley No. 16.226) porque el único sujeto pasivo
para ser demandado es el propio Estado, y no el de prescripción del art. 1332
del Código Civil. Si la responsabilidad civil de la Administración deriva de
cómo actuó la voluntad o hecho del funcionario en el incumplimiento estatal de
una contratación administrativa, entendemos que la solución es la misma
(responde exclusivamente el Estado) sin perjuicio de que la responsabilidad
pueda rellenarse con el marco jurídico de la responsabilidad contractual dentro
de las reglas que hubiere establecido la propia contratación; pero el hecho es
que en esa hipótesis tampoco responderá directamente el funcionario.
Por tanto, el Estado
responde solitaria y directamente y luego éste
(opcional o discrecionalmente, si hubo
dolo o culpa grave del funcionario público) puede repetir al funcionario lo que pagó por él. No hay lugar en
el ordenamiento jurídico uruguayo para un “tertium
genus” de demandabilidad o de legitimación pasiva, ni para endilgar
responsabilidad directa personal, “in
solidum”, proporcional, en garantía o de la clase que fuere, al
funcionario. Nuestro sistema constitucional de responsabilidad civil contra la
Administración por hecho de su funcionario es diferente al del derecho privado,
donde se ha consolidado que el damnificado puede ir alternativamente o a la vez
contra el que ocasionó el daño y contra el responsable en garantía al amparo de
los arts. 1319 y 1324 del Código Civil.
En un orden jurídico donde se aplican todas
las normas jurídicas sinópticamente y en conjunto (art. 20 del Código Civil),
una opinión superficial postularía que los arts. 1319, 1324 y 1326 del C.C.,
vigentes a través de la reforma de la Ley No. 16.603, deberían conjugarse con
los arts. 24 y 25 de la Constitución. Sin embargo, al haberse establecido por
normas supralegales al Código Civil quién será el único legitimado pasivo en la
acción de responsabilidad civil por reparación contra el acto o hecho del
funcionario (el Estado o la Administración), la solución particular comporta
otro régimen que sobrepuja por su especialidad y jerarquía en el orden jurídico
al del derecho privado general ([11]).
Entonces, en cuanto al daño cometido a los
administrados o a los terceros por el actuar o hecho del funcionario público en
ocasión o ejercicio de sus funciones, conforme a los arts. 23 a 25 de la
Constitución, el Estado es el único
responsable directo, no vicario ni en garantía. Aunque en la práctica el sistema de responsabilidad constitucional
mencionado aparenta importar una garantía de responsabilidad (art. 1324 C.C.)
solvente, en realidad consagra a la Administración como lisa y llana pagadora
que transitivamente solventa las consecuencias dañosas de la conducta del
propio funcionario público, en realidad, la legitimación pasiva es única del
Estado a tales efectos. Cuando hablamos del Estado como “responsable directo”
no lo hacemos con el criterio del Derecho Civil, que considera que hay
responsabilidad directa cuando el obligado a reparar el daño es el mismo autor
del hecho dañoso. El Estado es responsable “directo” en el sentido de que es el
que responde pura y exclusivamente por el actuar de su funcionario, porque las
creaciones abstractas como las instituciones públicas sólo trasuntan
materializándose a través del hecho o acto de su servidor público; de ahí la
imputación transitiva de la responsabilidad civil del servidor público al
Estado, sin que nada pueda reclamarse por el administrado o tercero
personalmente al funcionario. Debemos rehuir la terminología civilista de
entender al Estado y evitarlo conceptuar como un responsable indirecto o en
garantía de la acción dañosa de su funcionario, cuando la Carta Magna consolidó
a la Administración como una responsable única o directa. Si se quiere, la
responsabilidad del Estado por el acto o hecho de su funcionario es una
responsabilidad de naturaleza transitiva,
amén que directa.
Así, los arts. 24 y 25 de la
Constitución Nacional organizan un sistema propio y autónomo de responsabilidad
por encima del Código Civil, de rango
constitucional y de obligación directa civil aplicable transitiva, inmediata y
directamente al Estado, donde el administrado o víctima debe demandarle a él
única y derechamente por el daño ocasionado por sus funcionarios excluyendo su
responsabilidad civil personal, ya que la reclamación “aquiliana” por el acto o
hecho funcional se proyecta directamente sobre la Administración en cuya
organización queda absorbida y transpersonalizada la actividad del soporte, por
lo cual al considerarse las fallas del sistema orgánico del servicio, en ellas
no se inserta la culpa personal o individualizada de los funcionarios ([12]).
Como dijera MORETTI, los arts. 1319 y 1324 del Código Civil son inaplicables al
Estado, y los arts. 24 y 25 de la Constitución están fundamentados en
principios de derecho público, consagrando el principio de “Socialización de la
Responsabilidad” con cierto contrapeso a través de la posibilidad de que el
Estado repita contra el funcionario lo que pagó por sus actos de dolo o culpa grave
(art. 25 de la Constitución) ([13]).
Acorde a SAYAGUÉS LASO, el art. 24 de la Carta
Fundamental “Se limita a establecer el
principio general de la responsabilidad directa de los entes estatales,
excluyendo la responsabilidad de los funcionarios frente a terceros. Determina
quién responde, no cuando hay responsabilidad” ([14]).
MARTINS en la misma línea aseveró que la responsabilidad que regula el art. 24 de
la Constitución si bien es civil y pecuniaria, es también propia del derecho
público, “autónoma, primaria, anónima, concreta y general” ([15]).
Destaca SANTANA RODRÍGUEZ que la
responsabilidad directa del Estado aparece como una garantía elevada de la
forma republicana de gobierno, que sirve para asegurar la vigencia del principio
de igualdad (arts. 8º y 72 de la Constitución), reconociendo al damnificado un
derecho subjetivo perfecto al resarcimiento del daño causado, exigible aun en
ausencia de ley reglamentaria (art. 332 de la Constitución). La ubicación del
artículo 24 en la Sección II de la Constitución sobre Derechos, Deberes y
Garantías marca la pauta para delimitar el alcance de la responsabilidad, que
constituye también un principio general de derecho ([16]).
Por lo que el perjudicado no puede accionar
directamente contra el funcionario supuestamente ofensor, sino que deberá
accionar única y directamente contra la Administración, excepto en el caso de
la actividad personalísima del funcionario como particular fuera del ejercicio
y de la ocasión de sus funciones ([17]),
pero en ese supuesto la plataforma no es imputable a la Administración.
Podemos establecer y concluir que el régimen
de responsabilidad civil del Estado por los daños que sus funcionarios
ocasionan a terceros y administrados, o lo que vulgarmente llamamos “responsabilidad
civil del funcionario”, es autónomo y por su supremacía jurídica, es
incompatible con el sistema de responsabilidad civil común en cuanto a la determinación de la legitimación pasiva, que fue
atribuida por el texto constitucional a la propia Administración. Sólo será
posible recurrir a las soluciones generales del Derecho Civil en casos
concretos y a falta de soluciones específicas, porque las normas del Código
Civil y de la Constitución no son aisladas e incomunicadas (art. 20 del Código
Civil) ([18]), mas ello no significará ni servirá como
pretexto para crear nuevas hipótesis de legitimación pasiva ni de
reclamabilidad en los casos de responsabilidad civil del Estado por el hecho de
sus funcionarios, donde la cuestión está laudada constitucionalmente.
Esta idea es acorde a Derecho, aunque no
desconocemos que la solución constitucional presenta algunas perplejidades, si
bien están cubiertas por soluciones también normadas:
a)
El art. 24 de la Constitución puede ser injusto porque si bien se
presume a la Administración solvente, cuando no lo es puede comprometer la
posibilidad de resarcimiento Integral y efectivo de la víctima, sobre todo
cuando el Estado alega problemas de insolvencia o es renuente a pagar por el
mal actuar de sus funcionarios; podría quedar desprotegido el acreedor en su
derecho al cobro. No obstante, existe la posibilidad de imponer astricciones
tanto a la Administración como al funcionario público encargado de disponer y
acatar el cumplimiento (art. 4º de la Ley No. 15.750; arts. 21.3 y 374.1 del
C.G.P.). Por lo que se acrecienta y se hace poderosa la posibilidad de que el
Estado responda directamente. En realidad, por lo general el patrimonio de los
funcionarios por sí mismo no alcanza o no se conoce con certeza para cubrir su
responsabilidad; por lo que las
ejecuciones se siguen en la práctica forense contra los organismos estatales
conforme a los arts. 400 y 401 del C.G.P.;
b)
Se cree por el común de la gente que los funcionarios estatales con el
sistema de los arts. 23 a 25 de la Constitución tienen el privilegio de la
inmunidad civil que les quita su peso de responsabilidad propia. Según dijera
SAYAGUÉS LASO, el sistema de los arts. 24 y 25 de la Constitución prácticamente
elimina la responsabilidad personal del funcionario ([19]),
dándoles lo mismo que obren bien o mal porque el Estado responderá en todo caso
directamente por ellos sin que pueda afectarse mayormente el patrimonio
personal de los llamados “servidores públicos” (son raros los casos en que el
Estado repite contra los funcionarios responsables por culpa grave o dolo), lo
"que implica un costo que puede
beneficiar indebidamente a determinados sujetos, con cargo a la colectividad en
general", o que se consolide una especie de “inmunidad civil del funcionario”
([20]).
Ese argumento es efectista, porque el funcionario no tiene inmunidad ni
irresponsabilidad, desde el momento en que el Estado puede repetir lo que pagó
por aquél en casos de dolo o culpa grave, considerando que el sistema procesal
ha tomado medidas para hacer valer y lograr la efectividad de la disposición
constitucional del art. 25 de la Constitución con la redacción de los arts.
400.7 y 401.7 en la redacción de la Ley No. 19.090. En rigor de sinceridad, al
administrado o al tercero no le importan sino cobrar, tener en claro quién les
va a pagar, y que para ello se les proporcione el mejor y más ágil mecanismo
posible. Al saberse con certeza constitucional que el Estado les pagará
directamente, con la garantía de un patrimonio que se presume solvente y con la
posibilidad ahora legal de que los organismos públicos y sus soportes son
conminables conforme a los arts. 21.3 y 374 del C.G.P., el recurso a alegar que
no debe permitirse la inmunidad civil del funcionario parece meramente
declamatorio;
c)
Se podría plantear que los funcionarios públicos ni siquiera deberían
ser citados en garantía por el Estado (art. 51 del C.G.P.), porque para el
Estado pueda repetir contra ellos, necesita realizar previamente un
procedimiento previo administrativo de determinación de la reclamabilidad por
dolo o culpa grave (arts. 400.7 y 401.7 del C.G.P.) al que no se le puede hacer
“bypass” (art. 305 del C.G.P.) por la
vía de la citación en garantía. No obstante, sí podrían ser llamados a juicio
como terceros (art. 53 C.G.P.) por el eventual interés que podrían tener en que
en la reclamación contra el Estado por el administrado o tercero no quedaran
elementos que sirvieran para probar que se habría obrado con dolo o culpa
grave, que después pudieren servir para detonar el mecanismo de los arts. 400.7
y 401.7 del C.G.P. más 25 de la Constitución. Podrían los funcionarios
responsables apoyar al Estado como litisconsortes coadyuvantes o autónomos
(art. 48 del C.G.P.) en la acción reparatoria patrimonial o de daños y
perjuicios de los arts. 24 y 312 de la Constitución, para precaver o minimizar
una eventual acción de repetición que pudiere oportunamente incoarles el
Estado. No sería mala política jurisdiccional admitir el llamado a juicio (art.
53 C.G.P.) del funcionario involucrado, para que colabore con el Estado; pero
con las reservas del caso porque en principio el art. 24 de la Constitución no
lo hace necesario.
Al reconocer el artículo 24 de la Constitución
la responsabilidad directa del Estado por el daño sus funcionarios a los
administrados y terceros, vemos que la Carta Magna establece simplemente una
legitimación pasiva, pero no establece la irresponsabilidad civil del
funcionario. No obstante, la legitimación pasiva es una cuestión de orden
público porque está encartada en la mecánica procesal (arts. 18 de la
Constitución y 16 del C.G.P.), y en lo sustancial la carencia de un texto
expreso que establezca la obligación de resarcir directamente al funcionario no
permite acordarle legitimación pasiva, porque nadie puede ser obligado a hacer
lo que no manda la Ley (art. 10 de la Constitución, 1246 y 1391 del Código
Civil). Estando contenido en el Derecho Constitucional quién ha de responder
como legitimado pasivo en la responsabilidad por hecho de un funcionario
público, es innecesario recurrir a la legislación de jerarquía inferior del
Derecho Civil.
Razones de texto constitucional, de
antecedentes y de carácter técnico justifican que cabe relevar a los
funcionarios públicos de una suerte de responsabilidad civil o personal
funcional contra terceros, al no tener en el Derecho patrio sustento normativo.
Por ende, el particular supuestamente afectado no podrá demandar a los
funcionarios estatales directamente, ni siquiera en forma conjunta,
concurrente, solidaria o subsidiaria con
el Estado.
IV. Argumentos para preferir la autonomía del
sistema de responsabilidad de los arts. 23 a 25 de la Constitución respecto a los
arts. 1319 y 1324 del Código Civil
A. Interpretación literal de los textos constitucionales de los arts. 24 y 25
Quienes pretenden entender que los
funcionarios públicos poseen también legitimación pasiva directa para ser
demandados, adicionando esta pretensión junto a la reclamación contra el Estado
para pretender una condena conjunta, proporcional o “in solidum”, se tropiezan con un obstáculo insalvable que tarde o
temprano tendrán que terminar reconociendo: el claro tenor de los arts. 24 y 25
de la Constitución, y la carencia de un texto expreso que establezca la
obligación de resarcir directamente al funcionario. Recordamos que nadie puede
ser obligado a hacer lo que no manda la Ley, ni a realizar lo que esta misma ya
abrogó (arts. 7º, 10, 72 y 332 de la Constitución; arts. 16, 1246 y 1391 del
Código Civil).
Si bien la doctrina constitucionalista
vernácula ha reclamado criterios de interpretación propios para escudriñar las
normas constitucionales, desentrañar el significado correcto de los arts. 24 y
25 de la Constitución en materia de legitimación pasiva en la responsabilidad
de los funcionarios públicos demanda, en primer lugar, considerar literalmente lo redactado en estas
normas. Cualquier interpretación ampliatoria correctiva o evolutiva carece de
eficacia si colisiona con la letra clara (art. 17 del Código Civil) de
las normas citadas, porque atenerse al tenor literal es un criterio analítico
que no se trata de una recomendación doctrinaria, sino que tiene una eficacia
legal y obligatoria que se impone a la voluntad e inteligencia del exégeta ([21]). En cualquier ámbito del Derecho que se trate, lo primero que hay
que tener presente para comprender el sentido de la norma es leer su texto y
percibir qué es lo que dice; cuando es claro, hay que estarse a su texto y
callan las interpretaciones alternativas que pretendan decir lo que éste no
dijo. El criterio de interpretación literal dado por el art. 17 del Código
Civil no es sólo para el derecho privado, sino que se impone para todas las normas como un principio general ([22]).
Expresa PRAT
que “La lectura de los arts. 24 y 25 de
la constitución son claros en su redacción en cuanto a que la responsabilidad
patrimonial por el ejercicio de la función administrativa es directa de la
Administración. Y en todos los casos. La víctima no puede accionar directamente
contra el funcionario culpable” ([23]).
SAYAGUÉS LASO también decía que “El texto
constitucional es claro en cuanto a que la responsabilidad patrimonial frente a
terceros recae sobre la administración, no siendo posible accionar contra el
funcionario… Más aun, fue la razón determinante de la reforma
[constitucional de 1952]” ([24]).
La Jurisprudencia ha sostenido que “La legitimación casual pasiva directa del
Estado es muy clara en la Constitución, como así también la exclusión de tal
legitimación del funcionario frente al administrado, pues únicamente la ostenta
frente al Estado, y por vía de repetición que no cabe en todos los casos, sino
únicamente cuando haya habido dolo o culpa calificada como grave” ([25]).
Criticando a pareceres de esta índole, DURÁN
MARTÍNEZ afirmó que la interpretación tradicional se basa en la historia del
texto pero no se desprende del artículo 24 de la Constitución, considerando que
la intención del Constituyente no coincidió con el texto de la norma. Sobre el
aserto de que la interpretación de la Carta Fundamental no se rige por los
criterios de interpretación que el Código Civil estableció para las Leyes,
propone que la interpretación constitucional debe partir del texto, y los
antecedentes tienen un poder inferior porque el autor de la constitución no es
el Poder Legislativo, por lo que no podemos apegarnos a las interpretaciones
efectuadas en 1952. Si bien DURÁN MARTINEZ utiliza este razonamiento para decir
que el artículo 24 de la Constitución no estableció una responsabilidad directa
y exclusiva del Estado con el propósito de sostener la responsabilidad civil
directa de los funcionarios ([26]), justa
y claramente del texto del art. 24 del Plexo Fundamental surge lo contrario: la
responsabilidad es del funcionario pero la acción de daños y perjuicios o de
reparación patrimonial debe encararse transitiva y frontalmente contra quien se
dispuso que responderá como sujeto legitimado pasivo, o sea la Administración.
Fue por ello, justamente, que se abolió el sistema de responsabilidad civil
directa del servidor público.
No existe en
el texto de los arts. 24 y 25 de la Carta Magna uruguaya, autorización para
responsabilizar personalmente al agente público frente al particular, ni opción
para demandar conjuntamente al funcionario y al sujeto de derecho público.
B. Razones de
los antecedentes normativos
La Comisión
Especial de Reforma Constitucional (la llamada “Comisión de los 25”) que
trabajó en el proyecto que una vez plebiscitado favorablemente comenzara a
regir en 1952, informaba en palabras de Salvador María FERRER SERRA y
justificando el texto propuesto para los arts. 24 y 25 de la Constitución:
“Las
personas que redactaron este proyecto ha creído conveniente invertir el
término, y decir que la responsabilidad siempre será del Estado, …por el hecho
de que en primer término se establece la responsabilidad del Estado y luego,
subsidiariamente, el Estado podrá repetir contra los funcionarios... Es decir,
que hemos invertido los términos.”.
A ello el
Presidente de la Comisión Armando R. MALET
preguntó y se le contestó:
“SEÑOR
PRESIDENTE. – “En el caso de que una
persona se siente lesionada por un acto de funcionario desde luego queda bien
claramente establecido que la responsabilidad es del Estado. Yo pregunto: la acción ¿contra quién debe
dirigirse? ¿Únicamente contra el Estado?
SEÑOR FERRER SERRA. – Pura y exclusivamente
contra el Estado.
(Interrrupciones. – Murmullos)” ([27]).
FERRER SERRA
se encargó de remarcar que “Vamos a
establecer la responsabilidad del Estado..., al hecho cometido por el
funcionario con incumplimiento de los deberes de su cargo. Eso es lo que
pretendemos: pero la acción no va a ir directamente contra el funcionario, sino
que la acción va a ser dirigida contra el Estado, y el Estado, en instancia
oportuna... que podrá repetir” ([28]).
La idea
subyacente en los proyectistas de los arts. 24 y 25 de la Constitución era en
realidad, no consagrar la impunidad del funcionario público ([29]) sino
darle un margen de tranquilidad para que pudiera actuar sin temor y no sentirse
coaccionado por la posibilidad de tener que responder con su propio patrimonio.
Así se pretendía que no se viera afectado en el libre desempeño de sus
funciones por la coacción de un posible accionar por responsabilidad civil
contra sus bienes, que siempre le pendía peligrosamente. Además, el sistema de
las Constituciones de 1934 y 1942 se había corrompido porque los organismos
públicos arrojaban sobre los funcionarios el peso de la responsabilidad para
evitar la acción directa contra el Estado y así ganar el juicio por errores
procesales en el accionamiento sin entrar al fondo, y por otra parte la víctima
tenía más restringida la posibilidad de tener un patrimonio fuerte sobre el
cual verse cubierto en caso de ganar el juicio ([30]). En la
práctica, el sistema de las Constituciones de 1934 y 1942 dificultaban el
accionamiento al particular, porque no siempre se tenía claro como demandar, si
conjuntamente al funcionario y a la Administración por su garantía subsidiaria,
o si debía seguir dos juicios sucesivos para el caso de insolvencia del
funcionario ([31]).
Desgraciadamente,
también hubo motivos nada nobles para apadrinar la reforma. SAYAGUÉS LASO
denuncia que “Alrededor de la
modificación se movían muchos intereses creados, a consecuencia de sentencias
condenatorias contra ciertos gobernantes que habían cometido gruesas
ilegalidades y que enfrentaban el pago de importantes indemnizaciones. De ahí
que la modificación del art. 24 fuese completada con una disposición
transitoria (inc. T), por la cual los juicios en trámite contra los
funcionarios y la administración a que pertenecían, proseguirían en el futuro
sólo contra ésta, sin perjuicio de lo dispuesto en el nuevo art. 25” ([32]).
Queda entonces
claro que se quiso sustraer y excluir de todos modos la responsabilidad civil
directa del funcionario público del Derecho Civil y del Derecho común,
estableciéndose un sistema autónomo, propio y constitucional que determinó la
responsabilidad transitiva, única y frontal o si se prefiere, la legitimación
pasiva exclusiva del Estado; sin perjuicio de la acción de repetición que éste
pudiera ejercer contra el funcionario. Y más claro está que se vedaba la
posibilidad al administrado o tercero de reclamar directa, subsidiaria o
solidariamente contra el funcionario. La demanda se dirigiría “Pura y exclusivamente contra el Estado”.
No puede
minimizarse los antecedentes del texto constitucional sobre la base de que el
autor de la Constitución no es el Poder Legislativo sino el Cuerpo Electoral
que en general no conoce los antecedentes. En primer lugar, los antecedentes
ilustran la intención de los verdaderos autores intelectuales de los arts. 24 y
25 (el Cuerpo Electoral no redacta las normas constitucionales); en segundo
lugar, al aprobarlas plebiscitariamente, el Constituyente hizo suya la
intención proyectada de sus autores en los hoy arts. 24 y 25 de la Constitución
(que todavía rigen, conservándose en la Constitución de 1967). Nos atrevemos a
recordar la realidad de lo que ocurre en estas cosas.
C. Otros
fundamentos argumentales del sistema autónomo de los arts. 23 a 25 de la
Constitución
A nuestro entender, los arts. 24 y 25 de la
Constitución tienen su explicación jurídica en la Teoría del Órgano, ya que el
funcionario como soporte "persona física" no es un mandatario ni un
representante de organismo estatal, sino que es un articulador de la entidad
formando y encarnando su voluntad. Las personas físicas que integran el órgano
actúan por el órgano mas no son el órgano; sin ellas éste no podría accionar y
aun mismo no se concebiría. La voluntad del soporte y su acción dan vida y
manifestación del querer del ser colectivo estatal, que se imputa al órgano y
trasciende al funcionario mismo. O sea, para el órgano estatal la persona
física-soporte no existe como tal sino como un mero “expresador” de la voluntad
pública, actúa y hace realidad al órgano pero dicha persona física no es el
Estado ni el organismo estatal ([33]). Como dijera SANTANA RODRÍGUEZ citando a Odoné SERRANO JÚNIOR, el
funcionario no actúa en nombre propio sino en nombre del Estado, siendo sus
actos imputados directamente a éste, y por tanto las víctimas no pueden
accionar contra el servidor público, sino contra el Estado ([34]).
El funcionario público,
entonces, no responde directa y personalmente por los daños que ocasionare en
el ejercicio de sus funciones a terceros o administrados, a diferencia del
régimen de los arts. 1319 y 1324 del C.C.. Porque como soporte del órgano no
realiza un actuar propio sino que vulgarmente diciendo, "ya no es él"
y es sólo un personificador o transmisor de la voluntad de un ser diferente que
es otro centro de imputación jurídica: el Estado o cualquier organismo estatal.
En estos casos, la responsabilidad aquiliana del derecho privado se desensambla
y cede en derecho público ante las particularidades de la Teoría del Órgano y
del sistema constitucional especial de responsabilidad estatal de los arts. 24
(que incluye al 23) y 25 de la Constitución. Por eso el funcionario no responde
civilmente en forma personal por los daños ocasionados a terceros o
administrados en forma personal, ya que la calidad de pagador y la legitimación
pasiva se traslada transitivamente al órgano.
El sistema de
responsabilidad directa y exclusiva de la Administración frente al administrado
o tercero por acto o hecho de su funcionario no ampara la inmunidad ni la
irresponsabilidad del funcionario; la constitución determinó quién responde
civilmente ante el administrado como único legitimado pasivo, inclusive en
forma más favorable para la víctima misma, no se cuestiona la responsabilidad
funcional en sí. Por supuesto, se conserva la alternativa para el Estado de
repetir contra el funcionario lo que pagó por éste (arts. 25 de la Constitución
más 400.7 y 401.7 del Código General del Proceso), amén de las
responsabilidades administrativas e incluso penales o tributarias en que el
servidor público hubiere podido incurrir; lo que descarta cualquier pretendida
impunidad o inmunidad.
V. Fundamentos de la
posición que entiende la pertinencia de un sistema alternativo de
responsabilidad directa y personal del funcionario público
GIORGI expresa
que la posibilidad de responsabilizar directamente al funcionario omiso
influiría decisivamente en su espíritu para desechar todo propósito de
desacato. Sería incluso el remedio más eficaz para encauzar a la Administración
por la legalidad, no ya porque el funcionario responsable se preocupará por la
defensa del interés público o del derecho del administrativo sino por el simple
impulso de la conservación de su patrimonio ([35]). Con
todo, GIORGI se había posicionado en que la Constitución nacional eliminó la
responsabilidad patrimonial directa de los funcionarios públicos, debiendo el
Estado responder directamente por el daño causado a terceros en la ejecución de
los servicios públicos confiados a su gestión o dirección, aunque luego podrá
repetir contra los funcionarios en caso de haber éstos obrado con culpa grave o
dolo, lo que hubieren pagado en reparación conforme al sistema general de los
arts. 24 y 25 de la Carta Magna uruguaya ([36]); igual
posición cabría tomar cuando por el obrar, dilación u omisión de un funcionario
en cumplir la Administración debió pagar acrecidas (intereses, reajustes)
extras por el transcurso del tiempo.
Ya SAYAGUÉS
había criticado el sistema de los arts. 24 y 25 de la Constitución porque:
“El mantenimiento de ambas responsabilidades [directa del funcionario y subsidiaria de la Administración] es conveniente, pues constituye una
garantía eficaz contra los excesos de la administración. Los funcionarios
pueden fácilmente cometer arbitrariedades, si saben que las consecuencias
pecuniarias de sus yerros recaerán sobre los fondos públicos; se cuidarán de no
hacerlo, si aquéllas pueden afectar su patrimonio propio.
Claro que una utilización abusiva del principio…
puede resultar inconveniente, pues los funcionarios se sentirían cohibidos ante
la amenaza de juicios, que aun ganándolos resultan siempre una carga…
El sistema actual es poco recomendable por cuanto
prácticamente elimina la responsabilidad del funcionario….
En esa forma el régimen vigente tiene como
virtualidad hacer que la administración soporte siempre las consecuencias de
los desaciertos de sus funcionarios… sin el freno que significa la posibilidad
de que el particular accione directamente contra el responsable” ([37]).
La Jurisprudencia
se mantuvo pacíficamente sin fisuras entre 1952 y 1992 en cuanto a entender que
el único legitimado pasivo para ser demandado en las acciones de
responsabilidad civil contra el Estado por hecho de los funcionarios, era el
propio Estado. No obstante, intentando completar o complementar el régimen de
los arts. 23 a 25 de la Constitución se comenzó a ensayar nociones como que la
Administración era responsable indirectamente o que respondía como garante por
la “culpa de su dependiente” funcionario ([38]). La jurisprudencia en
ciertos casos ha entendido que para configurarse la responsabilidad estatal se
requiere la existencia del hecho ilícito o culposo del funcionario dependiente
(art. 1319 del Código Civil), y actuándose la responsabilidad por hecho ajeno
ello implica una responsabilidad del Estado en garantía (art. 1324 del C.C.) ([39]).
No se
avanzaba, empero, más allá de determinar la legitimación pasiva exclusiva del
Estado. Pero al comenzar a catalogarse a la Administración como responsable en
garantía o garante (usando la terminología del derecho civil) y no ya como
responsable directo de derecho público, y al hablarse que debía estudiarse la
culpa del funcionario (para desde el art. 1319 llegar a la responsabilidad
estatal por el art. 1324 del C.C.) y no si había existido la falla de servicio
(que pasaba a advertirse a través de la determinación de la culpa del
funcionario), comenzó a abrirse la puerta para nuevos rumbos en materia de
responsabilidad civil del servidor público.
En la década de 1990 se ensayaron
interpretaciones para intentar comprometer la responsabilidad civil personal de
los funcionarios públicos. La veta comenzó a abrirse en la práctica forense, en
ocasión de demandas por responsabilidad estatal en prestación de servicios
asistenciales públicos, donde además de a la Administración, comenzó a
demandarse en forma acumulada, conjunta o “in
solidum” a los Médicos o personas integrantes de equipos Médicos de los
Centros de Salud del Estado, como si la responsabilidad médica fuera una
categoría autónoma de responsabilidad sin importar si el Médico prestaba o no
servicios en relación funcional para el Estado. Pero luego comenzó a ampliarse
a otras pretensiones contra diversas clases de empleados públicos.
DE CORES comienza en 1991 a ensayar ideas para
visualizar la responsabilidad del funcionario público desde la óptica de los
arts. 1319 y 1324 del Código Civil, considerando los desarrollos del Derecho Civil
que ponen el acento en considerar a la víctima y en lograr la reparación de los
daños ocasionados bajo el principio de que todo autor de un hecho ilícito
culpable incurre en responsabilidad, y de que el Derecho Civil ha logrado
demostrar que por el mismo hecho pueden coexistir tanto responsabilidad directa
como la indirecta; critica la idea de que exista un régimen de responsabilidad civil
autónomo del Estado argumentado sobre la base de los arts. 24 y 25 de la
Constitución que prescinda de las elaboraciones del derecho privado. Sin
embargo, dicho autor no reniega el régimen de responsabilidad directa de la
Administración sin perjuicio de la acción de regreso en caso de dolo o culpa
grave del funcionario ([40]).
Creemos que no se avizora en esta elaboración la postulación explícita de una
responsabilidad civil directa del funcionario, si bien la Jurisprudencia que
apoya esta posición suele citar en su favor al doctrino mencionado.
En
1995 RISSO FERRAND postuló la alternativa de demandar no sólo al Estado, sino
también directa y personalmente a los propios funcionarios que hubieran
ocasionado daños a terceros a través del art. 1319 del Código Civil, no
importando distinguir si habían obrado sólo con dolo o culpa grave y pudiendo
ampliar la responsabilidad patrimonial funcional a cualquier tipo de culpa
directamente, o de demandar en forma conjunta o “in solidum” al Estado y al servidor público. Según RISSO FERRAND, “pese a lo que parece haber
sido la clara intención de los constituyentes, la solución que surge de la
Constitución vigente”, no se habría
establecido en nuestra Constitución ningún tipo de inmunidad ni de impedimento
en materia de responsabilidad civil de los funcionarios, por lo que, “los terceros damnificados podrían optar por
demandar directamente al Estado, o a los funcionarios que hayan ocasionado los
daños en base a las normas legales generales, e incluso podrían demandar en
forma conjunta al funcionario y al sujeto de derecho público que corresponda”.
La interpretación que el Profesor RISSO FERRAND articula contra el texto de los
arts. 24 y 25 de la Constitución y contra el espíritu con que la redactaron sus
autores, se basa en que las normas citadas “no
dicen ni que la única vía por la cual los terceros damnificados pueden lograr
la reparación del daño sufrido sea la del artículo 24, ni que dichos terceros
no puedan demandar directamente al o los funcionarios, ya sean en forma
principal y exclusiva, o en forma conjunta con el Estado”; de estas
disposiciones podría sostenerse que la eventual responsabilidad directa de los
funcionarios es una cuestión no regulada por la Constitución, lo que es muy
distinto a sostener que existe un vacío constitucional, que conforme a dicho
estudioso no existiría, quedando librada la materia a la Ley, y se cubriría ese
silencio con la responsabilidad civil de las personas físicas establecida en el
artículo 1319 del Código Civil. “Si se
comparte lo hasta aquí expresado nos encontraríamos frente a un caso claro de
nuestro derecho constitucional, en el cual la intención del constituyente no
coincide con el texto de la norma. En otras palabras, parecería que lo que
quiso el constituyente no es lo que se escribió y en definitiva tiene rango
constitucional en nuestro país” ([41]).
O sea, este estudioso nos dice que el texto constitucional dice otra cosa
diferente a la que sus autores quisieron, lo que no parece consecuente cuando
por otra parte, admite que “Pero si la letra es clara -como
parece ocurrir en este aspecto y referido a los artículos 24 y 25-, no es
posible desatender su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu”. Sin embargo, RISSO FERRAND reconoce que la eventual
responsabilidad directa
de los funcionarios es una cuestión no regulada por la Constitución, y quien
intente demandar directamente a los servidores públicos podría arriesgar el
rechazo “in limine” de la demanda por
manifiestamente improponible (art. 119.2 C.G.P.), con costas y costos ([42]).
Dando razón de alguna forma a los miedos de RISSO FERRAND, la Jurisprudencia ha
considerado la posibilidad de que el Magistrado judicial releve y proclame de
oficio la falta de legitimación pasiva del funcionario si se le quiere demandar
directamente ([43]);
aunque debido a que los tribunales comenzaron a tener opiniones divergentes
sobre la responsabilidad civil del funcionario público o sobre la
responsabilidad estatal por hecho o acto de su funcionario, la cuestión ya pasa
a ser discutible, lo que serviría para no ameritar condenas procesales
especiales.
DURÁN MARTÍNEZ, aunque reconoce haber seguido
a la doctrina tradicional imperante, terciando en favor de RISSO FERRAND
confiesa que luego de haber leído su trabajo cambió de opinión. Plegándose a
las opiniones de este último, DURÁN MARTÍNEZ aporta que la interpretación
tradicional se basa en la historia del texto pero no se desprende del artículo
24 de la Constitución, considerando que la intención del Constituyente no
coincidió con el texto de la norma. Recuerda que la interpretación de la Carta
Magna no se rige por los criterios de interpretación que el Código Civil
estableció para las leyes. Señala que la interpretación constitucional debe
partir del texto, y los antecedentes tienen un poder inferior porque el autor
de la Constitución no es el Poder Legislativo, por lo que no podemos apegarnos
a las interpretaciones efectuadas en 1952. Entiende que la interpretación de
RISSO FERRAND se adecua al nuevo modelo de Estado constitucional democrático
basado en la dignidad de la persona humana y la noción de buena administración,
evitando “la configuración de islas de
irresponsabilidad”. Comparte la opinión de que la responsabilidad civil
directa del funcionario no está regulada expresamente, aunque como la
obligación de reparar el daño es de raíz supraconstitucional estima que no
puede ser eliminada ni neutralizada por la Ley, y afirma que la reclamabilidad
se rige contra el funcionario por el Código Civil, bastando la culpa leve o
negligencia para configurar su responsabilidad ([44]).
GAMARRA
ANTES construye por el año 2010 una interpretación “neoconstitucionalista” que
favorece la perseguibilidad civil directa del funcionario público en base al
principio de igualdad. Desde una posición que destaca que la responsabilidad es
para todos los individuos la regla constitucional dentro del deber genérico de
no dañar, y que el contexto de la Constitución de 1967 fue diferente al de 1952
afirma que RISSO FERRAND tiene razón cuando los artículos 24 y 25 de la Constitución
no dicen que la acción directa contra el Estado sea la única vía para reclamar,
ni que los funcionarios no puedan ser demandados por los terceros (no estaría
establecida una excepción constitucional a su favor), desarrollando en más el
Código Civil el régimen de responsabilidad general (destacando los arts. 1319 y
2372 del C.C. al respecto); no sería razonable que quien perpetrara un daño no
fuera responsable aunque fuere funcionario público ([45]).
SAPOLINSKI ([46])
ha admitido la posibilidad que el funcionario pueda ser citado por el Estado en
garantía (art. 51 del C.G.P.), pero también que el funcionario pueda ser
adherente del Estado por iniciativa propia acorde al art. 48 del C.G.P., ya que
el servidor público podría estar interesado en intervenir en el pleito
coadyuvando al Estado, porque si sale este último condenado puede repetir
contra aquél. SÁNCHEZ CARNELLI menciona como ejemplo en este sentido, un caso
de 1997-1998 ([47]).
Nosotros discrepamos con que el funcionario pueda ser citado en garantía por el
Estado, porque acorde al art. 24 de la Constitución el Estado es el único
directa y civilmente responsable por el hecho del funcionario que daña a los
administrados. Pero al socaire de la citación en garantía se estaría indebida e
ilegalmente apadrinando una “demandabilidad” directa cuando esta posibilidad,
aun como citación en garantía, es prematura y podría ser rechazada de plano, ya
que la acción de repetición del art. 25 de la Constitución requiere un
procedimiento previo administrativo de determinación de la voluntad pública
para reclamar (arts. 305, 400.7 y 401.7 del C.G.P.).
Con base en
estas opiniones doctrinarias cierta jurisprudencia comenzó a apadrinar (en
algunos casos en forma unánime, y en otras comenzó a asentarse a través de
discordias) la posibilidad de hacer responsable directamente al servidor
público respecto al administrado por los daños y perjuicios ocasionados,
blandiendo los arts. 1319 y 1324 del
Código Civil con algunas interpretaciones particulares sobre lo que fue la génesis
y razón de los arts. 24 y 25 de la Constitución ([48]); la tesitura que comenzó a seducir a algunos de nuestros
tribunales aplica ya no los arts. 24 y 25 de la Constitución, sino directamente
los arts. 1319, 1324, 1326 y 1331 del Código Civil.
La
jurisprudencia alineada con las opiniones “civilistas” y
“neoconstuticionalistas” sostiene en lo medular que:
a) Donde hay culpa hay responsabilidad;
b) Debe admitirse que puedan coexistir más de un sistema de
responsabilidad civil por el mismo hecho, siendo aplicable el del Derecho Civil
que admite la directa por hecho propio. De este modo podrían concurrir la falta
de servicio de la Administración y la culpa personal del funcionario;
c) Es menester cuestionar la inmunidad del funcionario, porque
esto no tendría fundamento constitucional;
d) Al no regular la Constitución la responsabilidad civil del
funcionario público, el tema queda librado a la Ley;
e) Los arts. 24 y 25 de la Constitución recuerdan a los arts.
1319, 1324 y 1326 de la Constitución, por lo que ambos sistemas son semejantes
y no diferentes;
f) El autor directo responde en vía directa y el
Estado en vía indirecta, pudiendo la víctima dirigirse indistintamente o en
forma conjunta contra cualquiera de ellos para reclamar el pago de la pretensa
indemnización.
De
prosperar una asignación civilista o neo constitucionalista de responsabilidad
directa personal contra el funcionario en base a los arts. 1319 y 1324 del C.C.
como sobrevivientes o complementarios a los arts. 24 y 25 de la Constitución,
podría abrirse puertas a demandas simultáneas contra el Estado y contra el
funcionario (como ya vienen proliferando) sea tomando en cuenta el art. 1331
del C.C., sea pidiendo la condena proporcional o “in solidum” contra el
Estado y el funcionario.
VI. Algunas críticas y observaciones a los que
sostienen la responsabilidad civil directa de los funcionarios públicos
La posición
“civilista” y “neoconstitucionalista” que proclama la responsabilidad directa
del funcionario público, es sugestiva y no es nada desatinada. El art. 24 de la
Constitución expresa que el Estado será responsable por la acción o hecho de
sus funcionarios, pero no dice que sea el único responsable; esta norma
regularía la responsabilidad civil de la Administración por hecho o acto de su
funcionario, pero no regula la responsabilidad civil del servidor público. No
estaría entonces prohibido y estaría por ende permitido, reclamar al
funcionario público directamente como al que más en base al art. 1319 del
Código Civil, porque el ordenamiento jurídico no le consagra expresamente una
inmunidad patrimonial. En caso de que el Estado haya pagado por lo que hizo su servidor
público, el primero puede repetirle al segundo si éste hubiere procedido con
dolo o culpa grave conforme al art. 25 de la Carta Magna, pero esto es un
problema entre ellos y no es imponible al tercero o al administrado, y dicho
artículo no sería incompatible con la posibilidad de que el administrado o
tercero pueda demandar directa y personalmente al funcionario; después de todo
si pagara el servidor público no pagaría por él el Estado, lo que evitaría la
eventual aplicación del art. 25 de nuestro Texto Fundamental y por supuesto, la
ejecución de la condena directa contra la Administración.
Sin embargo,
cierta legislación actual parece apoyar o sostenerse en la interpretación
tradicional (contraria a la civil-neoconstitucionalista) de los art. 24 y 25 de
la Constitución. El art. 13 de la Ley No. 18.401 declaró que no pueden ser
demandados en forma directa los funcionarios del Banco Central del Uruguay que
desempeñan tereas de regulación y control. En la misma línea se ubican el art.
748 de la Ley No. 16.736 y la Ley No. 18.182 , que dispone que los miembros de
Directorios de sociedades anónimas que representen al Estado o a los Entes
Autónomos o Servicios Descentralizados, y los miembros que representen a los
Entes Autónomos o Servicios Descentralizados del dominio industrial o comercial
del Estado en los órganos de contralor interno de los emprendimientos o
asociaciones con entidades públicas o privadas nacionales o extranjeras, serán
reputados funcionarios públicos a los efectos de la responsabilidad civil o
tributaria de las sociedades para las que actuaron, haciendo directamente a las
Administraciones respectivas cargo de esa responsabilidad, conforme a los arts.
24 y 25 de la Constitución.
Aunque seguramente el problema de la
responsabilidad civil directa y personal de los funcionarios públicos en el
ejercicio de sus cargos parece estar queriéndose abrir a nuevos caminos,
queriendo retornar de alguna manera al régimen de las antiguas Constituciones
de 1934 y 1942 (art. 24 de ambas) aunque con el “plus” de pretender también la
responsabilidad conjunta o hasta “in
solidum” de los funcionarios con el Estado, no hay todavía argumentación legal o de derecho positivo que permita
opinar que los funcionarios públicos responsables por dañar a administrados o
terceros puedan ser demandados personalmente en base a los arts. 1319 y 1324
del Código Civil, ni que puedan ser citados en garantía por el Estado cuando se
le demande directamente, porque lo veda expresamente el art. 24 de la
Constitución nacional y su complementario artículo 25 (reglamentado este último
por los arts. 400.7 y 401.7 del C.G.P.).
Justamente,
los arts. 24 y 25 de la Constitución nacieron para proteger y dar tranquilidad
en su gestión a los funcionarios. Toda interpretación que en Derecho desee
prosperar debe apoyarse en normas jurídicas y no en argumentos dialécticos.
Como expresaran FERNÁNDEZ CEDRÉS y PÉREZ PÉREZ, la interpretación “civil-neoconstitucionalista”
o “alternativa” colisiona contra el Derecho preexistente en la materia de los
arts. 24 y 25 de la Constitución e incluso con el sistema que ya había en las
Constituciones de 1934 y 1942 ([49]),
porque en realidad se quiso justamente, consagrar un régimen de responsabilidad
diferente al que propugnan RISSO y las posiciones civil-neoconstitucionalistas.
Al argumento
efectista de que no pueden haber “islas o excepciones de irresponsabilidad”, se
recuerda que los arts. 24 y 25 no consagran la inmunidad ni la impunidad del funcionario público, porque sólo
se establece quién será el legitimado pasivo o quién debe responder en la
acción directa que intente el administrado, mas el funcionario no pierde
responsabilidad respecto a su Administración empleadora que puede repetirle en
caso de dolo o culpa grave. El sistema
constitucional determina quién responderá al tercero civilmente, pero no hace
irresponsables a los funcionarios; y al establecerse un patrimonio solvente (o
digamos, que se presume solvente), no se vulnera el derecho de la víctima a
reclamar ([50]). Como
decía SAYAGUÉS LASO, no hay que confundir quién deberá ser demandado civilmente
(lo que consagran los arts. 24 y 25 de la Constitución), con la determinación
de la responsabilidad. El art. 24 del Texto Magno regula solamente la
responsabilidad patrimonial estatal por el acto o hecho de los funcionarios
achacándola transitivamente al organismo público; nada tiene que ver con las
demás responsabilidades (administrativa, política, penal) en que pudieren
incurrir ([51]). Las
normas constitucionales determinan en los arts. 23 a 25 de la Constitución
quién será el directo y único legitimado pasivamente para ser reclamado en caso
de daños provocados por funcionarios públicos: el Estado “pura y exclusivamente”, como anunciaron sus redactores y el Cuerpo
Electoral ratificó por la aprobación plebiscitaria. Si se hubiera querido
establecer la responsabilidad personal y directa civil del funcionario público,
el Constituyente así lo habría dispuesto, como ya lo había establecido en las
Constituciones de 1934 y 1942 y como podría volver a hacerlo. Entender que la
fórmula de los arts. 23 a 25 de la Constitución significa consagrar
jurídicamente la irresponsabilidad, la inmunidad o la impunidad civil de los
empleados estatales podría criticarse en cuanto a sus alcances, pero no pasa de
ser un argumento efectista, porque no significa desconocer la responsabilidad
civil del funcionario, si bien el art. 25 de la Constitución establece un
margen acotado determinando quién será el legitimado activo (el Estado) y en
qué condiciones (cuando hubiere pagado y el funcionario hubiere procedido con
dolo o culpa grave, conforme a los trámites de los arts. 400.7 y 401.7 del
C.G.P.).
La afirmación
de que “donde hay culpa hay responsabilidad” no es exacta. El principio de
Libertad y el Derecho establecen algo diferente: Sin previsión normativa expresa o sin fuente autorizada jurídicamente,
no hay responsabilidad (arts. 7º, 10, 72 y 332 de la Constitución; arts.
16, 1246 y 1391 del Código Civil, más normas complementarias y concordantes).
De ello se desprende que cuando las
normas determinan cómo y contra quién se efectuará la persecución de la
responsabilidad, no puede seguirse una pretensión contra quien fue excluido de
esa persecución por el orden jurídico.
No es
pertinente postular la coexistencia de más de un sistema de responsabilidad por
el mismo hecho, ni utilizar al Derecho Civil para admitir la responsabilidad
personal del funcionario por derecho propio desatendiendo las soluciones que
preceptuó el Derecho Constitucional, cuando la responsabilidad de la
Administración no se detona por la culpa del funcionario sino por la falta o
falla de servicio del organismo (si bien el concepto de falta de servicio es
una modalidad de la culpa en versión juspublicista, se imputa directamente al
Estado y no al soporte), y cuando además el funcionario público fue
jurídicamente excluido de la órbita del Derecho Civil en cuanto al examen y
juzgamiento de su responsabilidad aquiliana, determinándose nada menos por
normas de jerarquía constitucional, superiores a las del Código Civil, quién
sería el único legitimado pasivo para responder patrimonialmente al
administrado: el Estado, sin perjuicio de que se pueda por el organismo público
reclamar lo que pagó al servidor público en caso de que hubiere procedido con
dolo o culpa grave. Entonces, no son conceptuables como objetos diferentes, y
por ende no son separables como fuentes de responsabilidad diferentes, la falta
de servicio de la Administración y la culpa personal del funcionario. El actuar
u obrar ilícito del funcionario comporta una falla del servicio, y la falta de
servicio de la Administración es el producto de la falla humana de quienes
ejercen su voluntad y acción. Es la falla de servicio, o el perjuicio que ella
ocasiona, la fuente misma y directa de responsabilidad. De ahí la exclusividad
y originalidad del régimen constitucional de responsabilidad patrimonial de la
Administración por hecho o acto de los servidores públicos.
Tampoco puede
decirse, cuando los arts. 23 a 25 de la Constitución son tan claros, que al no
regular la materia de responsabilidad personal civil del funcionario por la
Carta Magna, el tema queda librado a la Ley, cuando sí el Constituyente reguló por el Derecho Constitucional el
tema, excluyendo al funcionario de la responsabilidad directa y del Derecho
Civil común para hacer lugar directamente responsable al Estado, y vaya de
qué forma tan explícita.
No parece
admisible que la afirmación de que “la intención del Constituyente no coincide
con el texto de la norma, que lo que quiso el Constituyente no es lo que se
escribió”. Algo así como que “se quiso pero no se dijo”. Creemos por lo contrario, que los textos de
los arts. 24 y 25 de la Constitución son tan contundentes que su lectura apoya
por sí misma la interpretación tradicional en forma natural sin necesidad de
mayores requiebros intelectuales. Cuando una interpretación requiere mucha
elaboración y esfuerzo en la argumentación, es porque no es la correcta.
Compartimos la necesidad de abrir caminos de alternativa en la aplicación de
las normas, pero no podemos desnaturalizar el propósito y sentido de los textos
jurídicos, so pena de violarlos.
Los arts. 24 y
25 de la Carta Magna solucionaron con nota de sobresaliente, la posibilidad de
que la víctima tenga garantido su derecho de crédito con el patrimonio del
Estado en forma directa, garantizando la reparación integral del daño. Es si se
quiere, una solución tan ventajosa y efectiva, tanto o mejor que las que haya
podido pergeñar el derecho privado en favor de las víctimas.
Si la
responsabilidad civil directa del funcionario no está regulada, o mejor dicho,
fue suprimida, es
porque no existe. Si se determinó constitucionalmente un régimen especial para
fijar que el Estado pagará transitiva y directamente en caso de daños por la
actuación o hecho de un funcionario, no cabe establecerse una obligación o una
legitimación pasiva sin Ley o norma expresa (arts. 7º, 10, 72 y 332 de la
Constitución; arts. 1246 y 1391 del Código Civil), no pudiendo inferirse que
surge de una norma de inferior jerarquía que es aplicable para los demás casos,
pero no para el que fue derogada o enervada su aplicación.
Quienes
demandan por daño funcional nunca demandan
solamente al funcionario; acumulan la pretensión contra el Estado, sabiendo en
el fondo será quien termine pagando siempre. Pretender la responsabilidad
directa del servidor público no deja de tener cierta hipocresía al momento
práctico de demandar y de ejecutar.
La doctrina y jurisprudencia
que pretende imponer la responsabilidad civil directa del funcionario sin
fuente normativa y a contrapelo de los arts. 24 y 25 de la Constitución cae en
la falacia de considerar la contractualidad o la extracontractualidad del actuar
dañoso, desconociendo que el
Constituyente trascendió esa distinción y concentró la fuente de
responsabilidad en la ocasión de la actividad o de la prestación pública
(aunque impropiamente hable en el art. 24 de la Carta Magna “servicios
públicos”, el art. 25 de dicho Cuerpo Fundamental rectifica el concepto
aludiendo a “el ejercicio de las funciones o la ocasión de ese servicio”).
Peregrinar en estas disquisiciones en cuanto la extracontractualidad y la
contractualidad para forzar la legitimación pasiva del funcionario público en
las acciones de responsabilidad civil de la Administración ha pecado en
argumentaciones tales, por ejemplo en materia de responsabilidad de los Centros
Asistenciales de Salud Pública, como que “la
acción contra el Estado reposa en una fuente de responsabilidad contractual,
mientras que los médicos [funcionarios públicos] descansa en la extracontractual” ([52]). En
primer lugar, en este tipo de hipótesis no estamos ante una vinculación contractual (de derecho privado) sino ante
una prestación de un servicio público estatal (relación de derecho público) de
salud, lo que descarta la contractualidad. En segundo término, si bien no hay
una vinculación preexistente entre el usuario del servicio público de salud y
el médico-funcionario, no basta para colocarla por reflejo en el marco de la
extracontractualidad, porque se trata de una prestación realizada en ocasión de
la actividad funcional para con el administrado, ya que entre el
médico-funcionario y el usuario no existe una ligazón de derecho privado sino una
vinculación regida por el derecho público; por tanto queda absorbida
exclusivamente por la responsabilidad constitucional, de fuente especial, de
los arts. 24 y 25 de la Constitución, y no ingresa al ámbito de la
responsabilidad extracontractual de los arts. 1319, 1324 y 1326 del C.C..
La solución
constitucional tradicional es mejor para la víctima respecto a la
civil-neconstitucionalista, porque se le garantiza un patrimonio solvente (“fiscus praesumitur locuples”) para
responder que en la práctica forense, la segunda posición nunca descarta al
momento de demandar y de ejecutar la condena.
SANTANA
critica a los que sostienen la responsabilidad directa civil de los
funcionarios públicos argumentado que:
-
En un plano teórico parece razonable y necesario
demandar directamente al servidor público, pero advierte las dificultades
patrimoniales que existirán, ya que la magnitud económica de los asuntos que un
funcionario maneja suele exceder el patrimonio de una persona común;
-
Pretender la responsabilidad personal civil del agente
estatal desembocaría en una parálisis estatal producida por la inactividad o
lentitud de sus funcionarios a raíz del extremo e innecesario cuidado que
pondrán;
-
Considera que la responsabilidad directa del
Estado sin perjuicio del derecho de repetición de éste por culpa grave o dolo,
garantiza un patrimonio solvente y da garantía a todas las personas; “no es tan importante que la responsabilidad
de los funcionarios sea exigida desde afuera por los particulares, sino desde
la propia Administración”;
-
Al estar en la Sección II de la Constitución (“De
Derechos, Deberes y Garantías”), los arts. 24 y 25 consagran una doble
garantía: para el tercero, porque puede demandar al Estado cuyo patrimonio va a
responder; para el funcionario, porque verá limitada su responsabilidad frente
al Estado únicamente cuando haya obrado con culpa grave o dolo;
-
La responsabilidad directa de la Administración
no constituye una suerte de inmunidad de los agentes públicos, pues siempre
existe la posibilidad de que se promueva contra ellos la acción de repetición;
-
La intención del Constituyente fue clara en
modificar y terminar con el sistema de responsabilidad directa “publificando”
la responsabilidad funcional transpasándose por entero a la Administración; se
trata de una cuestión de derecho público basada en normas de rango jurídico
superior a las de derecho privado;
-
El funcionario
no es inmune ni impune sino que responderá únicamente frente al Estado ([53]).
La posición
civil-neoconstitucionalista que admite la responsabilidad directa del
funcionario público es una elaboración muy loable y heroica, pero carece en
rigor de texto normativo habilitante que la sustente. Esta criticada línea
intenta reavivar los mismos males que el Cuerpo Electoral, quien mantuvo en
1967 con su voto la solución dada por el Pacto Constitucional de 1952 en cuanto
al texto literal de los arts. 24 y 25 de la Constitución, quiso evitar. En
realidad, quienes pretenden una responsabilidad civil directa del funcionario
público sólo conseguirán contra él una condena testimonial y simbólica, pues en
lo concreto y en el interés práctico abordarán la ejecución contra el Estado,
salvo que se trate de Administraciones insolventes o con dificultades para
pagar, pero aun así habrán pocas probabilidades de que pueda sacarse algo
patrimonialmente de un funcionario, sobre todo con las cifras astronómicas que
suelen reclamarse contra el Estado.
VII. Panorama
actual de la Jurisprudencia en materia de legitimación pasiva de los
funcionarios públicos por responsabilidad civil
La Suprema
Corte de Justicia se pronunció en mayoría por la falta de legitimación pasiva
del funcionario público, alcanzando la unanimidad en el año 2010, si bien llegó
a tal completez por la integración del Dr. Luis Simón, Ministro del Tribunal de
Apelaciones en lo Civil de 5º Turno), partidario en su Tribunal natural de ese
criterio ([54]).
Sosteniendo la
carencia de legitimación pasiva del funcionario público están los Tribunales de
Apelaciones en lo Civil de 3º, 4º, 5º y 6º Turno, y actualmente también el
Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7º Turno ([55]).
Entienden que
el funcionario público puede ser demandado civilmente en forma personal y
directa por los actos o hechos ilícitos por él cometidos en ocasión del servicio,
y que el Estado responde como garante, los Tribunales de Apelaciones en lo Civil
de 1º y 2º Turnos, y el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7º Turno hasta
el año 2012 ([56]).
De esta
compulsa podemos estimar que en la actualidad y sin perjuicio de ulterioridades,
en la Suprema Corte de Justicia y en 5 (cinco) de los Tribunales de Apelaciones
en lo Civil (3º, 4º, 5º, 6º y 7º Turnos) prima el criterio de que los
funcionarios públicos no son demandables directamente (no son legitimados
pasivos) en las acciones de responsabilidad civil contra el Estado (lo que no
significa que sean irresponsables o inmunes); mientras que en los 2 (dos) Tribunales
de Apelaciones en lo Civil restantes (1º y 2º Turnos) se mantiene la tesitura
de que el funcionario público puede ser demandado personalmente en forma
directa, o conjuntamente o “in solidum”
con el Estado.
Dejamos
constancia de que las verdades no son construidas por las mayorías, y que en el
Derecho todo es opinable.
VIII. Conclusiones
La
responsabilidad civil del servidor público que afectare a terceros o a
administrados, o la responsabilidad del organismo estatal por el hecho o acto
de sus funcionarios, se imputa siempre (como legitimada pasiva) a la
Administración en forma transitiva, principal y exclusiva.
Los arts. 24 y
25 de la Constitución son claros en su redacción y texto, en cuanto a que vedan
tanto la posibilidad de responsabilizar civilmente en forma directa, como de
demandar “in solidum” o conjuntamente con el Estado, al funcionario
público, porque el ordenamiento de la Carta Magna estableció su falta de
legitimación pasiva. Esto no significa afirmar que el funcionario es inmune o
irresponsable civilmente, porque esa responsabilidad se encuentra articulada en
base a los art. 25 de la Constitución más 400.7 y 401.7 del Código General del
Proceso, en cuanto a que la Administración puede repetir contra el funcionario
lo que pagó por su actuación o hecho dañoso en casos de dolo o culpa grave.
No hay
argumento de raigambre legal ni de derecho positivo que permita a un
administrado o a un tercero demandar en forma directa por daños y perjuicios al
funcionario público (de la clase que fuere o rango que tuviere), respecto a los
hechos o actos cometidos por éste en ocasión de sus funciones (quedando excluidas
las hipótesis de hechos personalísimos y de cuando el servidor estatal hubiere
ocasionado un perjuicio patrimonial o extrapatrimonial a la Administración, en
que sí es lícito requerirle patrimonialmente en forma personal).
Podrá no
gustarnos el sistema de los arts. 24 y 25 de la Constitución, pero si no
estamos de acuerdo con su texto y soluciones es menester bregar para cambiar
dichas normas a través de los mecanismos de reforma pertinentes (art. 331
Constitución), no desaplicarlas por vía pretendidamente interpretativa (aunque
bien intencionada “de lege ferenda”) “civilista” o
“neoconstitucionalista”.
Las Piedras, 17 de marzo de 2014
[1] Las ideas vertidas por el autor en este trabajo, de
carácter científico - teórico, no comprometen las opiniones que aquél pueda
adoptar en el ejercicio de su labor profesional. La bibliografía que se cita a
pie de página es de carácter meramente ejemplificativo y no pretende agotar
todas las referencias disponibles.
[2] No
es nuestro propósito en este estudio analizar si el Estado es responsable sólo
por hecho ilícito o si también puede serlo por una actividad lícita en tanto
cause un menoscabo a un administrado o tercero.
[3]
Actualmente, el art. 111 de la
Ley No. 15.750 explicita que “Tratándose de responsabilidad civil de los
jueces por actos propios de su función, se aplicará el régimen establecido por
la Constitución de la República”. Esta norma, constitucional y no
incompatible con el art. 23 de la Carta Magna,
nos está remitiendo claramente (art. 17 del C.C.) a los arts. 24 y 25 de
la Constitución. Se recoge así toda una elaboración jurisprudencial y
doctrinaria en la temática, que armoniza correctamente el art. 23 de la
Constitución con los arts. 24 y 25 de la misma. Como recuerda REAL, no se
justifican diferencias con el régimen común de responsabilidad directa del
Estado con el de responsabilidad de los Jueces, y esto es bueno para que éstos
no queden en desventaja con el régimen común (REAL Alberto Ramón,
“Responsabilidad del Estado por Actos Jurisdiccionales en el Uruguay”, en
“Anuario de Derecho Administrativo” T. II, Ediciones Revista de Derecho
Público, Universidad de Chile,
1977/1978, ps. 211 y 213. Del
mismo autor y mismo Trabajo, en “La Justicia Uruguaya“, T. 77, Doctrina, ps. 26
y 27.). A los efectos de este estudio no abundaremos
más en la cuestión, pero en general la Doctrina y la Jurisprudencia uruguayas
suelen subsumir la responsabilidad patrimonial judicial como un capítulo de la
responsabilidad de los servidores públicos.
[4] El
concepto de “actos personalísimos del funcionario” y de cuáles son sus límites,
qué es lo realizado “en el servicio” o “con ocasión del servicio”, hasta dónde
llega la “esfera funcional” y cuándo comienza el “actuar personal” del
funcionario, cómo ambos pueden comprometer o no a la misma Administración,
especialmente en conductas cuestionables en ocasión de las relaciones laborales
como el acoso sexual (Ley No. 18.561) y el acoso laboral en el ámbito público,
son cuestiones a evaluarse en cada caso concreto. Su abordaje especial es
también ajeno al objeto de este estudio.
[5] ETTLIN
Edgardo, “El Estado y las personas públicas estatales como legitimados activos
para reclamar el daño moral o extrapatrimonial infringido por un funcionario
público cuya gestión afectó presuntamente a la Administración en su honor,
imagen o prestigio”, en “Revista Jurídica La Ley” (Uruguay) Tomo III-A, 2010,
ps. 795-807. ETTLIN Edgardo, "De la Responsabilidad Civil de los
Funcionarios Públicos (o de legitimación pasiva de los funcionarios públicos en
demandas de responsabilidad civil, por daños causados en la ejecución de los
servicios públicos confiados a su gestión o dirección)", en “Revista
Judicatura” No. 44, ps. 152-155; asimismo en “La Justicia Uruguaya” T. 133,
Doctrina, ps. 90-91, y en “La Justicia Uruguaya. Doctrinas Magistrales” Tomo I,
La Justicia Uruguaya, Montevideo, 2009, ps. 895-899.
[6] SAYAGUÉS LASO Enrique, “Tratado de Derecho Administrativo”
Tomo I 4ª Edición, Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1974, p. 636. FERNÁNDEZ
CEDRÉS Makarena, “Relación entre la responsabilidad del Estado y del
funcionario” en DELPIAZZO Carlos (coordinador), “Transformaciones actuales del
Derecho Administrativo”, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2010,
ps. 51-52. DEUS, Sergio, “Responsabilidad Civil del Estado (art. 24 de la
Constitución)”, en “La Justicia Uruguaya” Tomo 94, Doctrina, p. 33. SANTANA RODRÍGUEZ
Ricardo, “Responsabilidad Civil de los Funcionarios Públicos”, Fundación de
Cultura Universitaria, Montevideo, 2011, ps. 37-38.
[7] El
art. 24 de la Constitución de 1934 y el art. 24 de la Constitución de 1942 (que
mantuvo el mismo texto de la anterior) rezaban:
“Será
civilmente responsable cualquier funcionario que, en ejercicio de la función
pública que le estuviere confiada, y con incumplimiento de los deberes que el
cargo le impone, cause perjuicio a tercero.
Responderán
subsidiariamente, el Estado, los Municipios, los Entes autónomos o Servicios
descentralizados, o el órgano público de que dependa el funcionario, quienes
serán parte necesaria en los juicios que se promuevan al efecto, y tendrán el
derecho de repetir contra aquél lo que hubieren pagado en caso de condenación.”.
En 1950 Jorge GAMARRA
postulaba que la acción de responsabilidad civil debía dirigirse contra el
Estado o el funcionario según de qué lado se encontrara la culpa (GAMARRA
Jorge, “Responsabilidad civil de los funcionarios públicos”, en “La Revista de Derecho, Jurisprudencia y
Administración” T. 48 ps. 223-228); pero este trabajo fue publicado bajo
el régimen de la Constitución de 1942, antes de la formulación de los arts. 24
y 25 de la Constitución a través de la Constitución de 1952, cuya redacción
mantuvieron los actuales arts. 24 y 25 de la Constitución Nacional desde la reforma
de 1967. GAMARRA distinguía en cuanto a que: a) si la falta cometida era grave
respondía directamente el funcionario, y si era insolvente pagaba el Estado; b)
si se trataba de un error común, excusable, había culpa de servicio y pagaba
directamente el Estado.
[8] Arts. 24 y 25 de la Constitución de 1952, y arts. 24 y 25
(igual redacción) de la Constitución de 1967:
“Artículo 24.- El Estado, los Gobiernos
Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en
general, todo órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado
a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o
dirección.
Artículo 25.- Cuando el daño haya sido causado por sus funcionarios, en el
ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio, en caso de haber
obrado con culpa grave o dolo, el órgano público correspondiente podrá repetir
contra ellos, lo que hubiere pagado en reparación.”.
[9] “República
Oriental del Uruguay. Reforma Constitucional de 1951. Proceso en la Cámara de
Representantes”, Montevideo, Imprenta Nacional, 1952, Tomo Primero, ps. 87-88,
158-179, 637-639; T. II, ps. 89 y 750-781; “Reforma Constitucional de 1951.
Proceso en la Cámara de Senadores”, Tomo Tercero, Montevideo, Imprenta Florensa
y Lafon. 1953, ps 11-12, 80, 98-102, 172, 177-180, 659-695, 917-918. V. también
la Disposición Transitoria lit. “T” de la Constitución de 1952. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA
Justino, “La Constitución Uruguaya de 1952” Tomo II, Oficina de Apuntes del
C.E.D., Montevideo, 1965, ps. 287-292, 293-294, 301, 309 y 313-314. RISSO
FERRAND Martín, “Responsabilidad Civil de los Funcionarios Públicos”, en
“Segundo Coloquio Contencioso de Derecho Público. Responsabilidad del Estado y
Jurisdicción”, Editorial Universidad, Montevideo, 1995, p. 15. BERRO Graciela,
“Responsabilidad objetiva del Estado”, en “La Justicia Uruguaya”, Tomo 106,
Doctrina, p. 32. CASSINELLI MUÑOZ Horacio, opinión en “Segundo Coloquio…” cit.,
ps. 28-29. DEUS Sergio, “Responsabilidad Civil del Estado”, en “La Justicia
Uruguaya“, Tomo 94, Doctrina, ps. 38-41. SÁNCHEZ CARNELLI Lorenzo,
“Responsabilidad del Estado por su actividad Administrativa, Legislativa y
Jurisdiccional”, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2005, ps.
26-29 y 176-180. SANTANA RODRÍGUEZ, “Responsabilidad civil…” cit., ps. 41-43.
DE LA BANDERA Manuel, "La Constitución de 1967", República Oriental
del Uruguay, Secretaría del Senado, ps. 526-527, 838, 894 y 936. SAYAGUÉS LASO,
“Tratado…” Tomo I 4ª Edición cit., ps. 636-672.
MÉNDEZ Aparicio, “Relaciones entre la Responsabilidad del Estado y la
del Funcionario”, en “La Justicia Uruguaya”, Tomo 1, Doctrina, ps. 122-123
(Comentarios al c. No. 100). FERNÁNDEZ CEDRÉS, “Relación…” cit., ps. 54-56.
[10] “La
Reforma Constitucional de 1967. Proceso de la Reforma”, Secretaría de la
Asamblea General, Montevideo, 1971, ps. 514 y 558.
[11] La acción de repetición
ejercida por el garante que pagó respecto a su dependiente que ocasionó el daño
(art. 1326 del C.C.), no funciona igual que la acción de repetición de la
Administración contra su funcionario o exfuncionario (art. 25 de la
Constitución). La acción de repetición del Derecho Civil común se puede ejercer
bajo cualquier clase de culpa con que haya actuado el dependiente. La acción
constitucional de repetición procede cuando el servidor público hubiere obrado
con dolo o culpa grave (no leve o no grave); ese condicionamiento
constitucional, especial y cerrado, no puede ser ampliado por el Derecho Civil.
[12]
P. ej., SAYAGUÉS LASO,
“Tratado…” Tomo I 4ª Edición cit., ps. 637, 656-671. PRAT Julio A., “Derecho Administrativo” Tomo IV Volumen
II, Acali Editorial, Montevideo, 1978, ps. 59-60, 65-66. MARTINS Daniel Hugo,
“La responsabilidad civil de los funcionarios públicos por daños causados a la
Administración”, en “Segundo Coloquio Contencioso de Derecho Público,
Responsabilidad del Estado y Jurisdicción”, ps. 145-146; y del mismo autor, “La
Responsabilidad de la Administración y de los funcionarios en la Constitución
uruguaya”, en “Revista de Derecho Público y Privado”, T. XXX, ps. 195 y ss.
(también aparece en MARTINS Daniel Hugo, “Constitución y
Administración”, Editorial y Librería Jurídica Amalio M. Fernández, Montevideo,
1993, ps. 298 y ss.). SARAVIA
ANTÚNEZ José, “La Responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos por
su actividad administrativa”, en “Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y
Político” T. VII No. 38, ps. 137-138. DEUS, “Responsabilidad…” cit., ps. 35-36.
SÁNCHEZ CARNELLI Lorenzo, “Responsabilidad del Estado…” cit., ps. 28-32; del
mismo autor, “Régimen disciplinario de los funcionarios públicos", en
“Revista de Derecho Público” No. 7, ps. 38-39; y “Responsabilidad de los
Funcionarios (art. 25 de la Constitución)”, en “Xº Coloquio de Derecho Público”,
Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2006, p. 181. ROTONDO TORNARÍA
Felipe, “Manuel de Derecho Administrativo” 7ª Edición ampliada y actualizada,
Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, agosto 2009, ps. 440-442. DE
CORES Carlos, “Reflexiones sobre la naturaleza de la Responsabilidad Civil del
Estado”, en “Anuario de Derecho Civil Uruguayo” T. XXII, ps. 401-402 y 410-411.
BRITO Mariano, “Responsabilidad Extracontractual del Estado Administrativa,
Legislativa y Jurisdiccional”, en “Estudios Jurídicos en Memoria de Alberto
Ramón Real”, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1996, ps. 130 y
ss..
[13]
MORETTI Raúl, “Responsabilidad
Civil de las Administraciones Públicas”, en “La Justicia Uruguaya” T. 28,
Doctrina, ps. 63 a 65.
[14] SAYAGUÉS LASO, “Tratado…” Tomo I 4ª Edición cit., p. 660.
[15] MARTINS Daniel Hugo, “Constitución y Administración”
cit., p. 235.
[16] SANTANA
RODRÍGUEZ, “Responsabilidad…” cit., ps. 42-43.
[17] SARAVIA
ANTÚNEZ, “La Responsabilidad…” cit. p. 138. “Anuario de Derecho Civil
Uruguayo”, T. XVII c. 794; T. XXII cs. 938 y 947; T. XXX cs. 753-755 y 771. PRAT,
“Derecho…” Tomo IV Volumen II cit. ps.
59 y 65. PRAT Julio A., "Derecho Administrativo" Tomo II, Acali
Editorial, Montevideo, 1980, ps. 155-156. DEUS, “Responsabilidad…” cit., p. 32.
SAYAGUÉS LASO, “Tratado…” Tomo I 4ª Edición cit., ps. 179-180.
[18]
CASTRO Alicia, “Algunos
comentarios sobre la Jurisprudencia Contencioso Administrativa de
Responsabilidad Patrimonial”, en “Cuarto Coloquio Contencioso de Derecho
Público“, Editorial Nueva Jurídica, Montevideo, 1998, p. 87.
[19] SAYAGUÉS
LASO, “Tratado…” Tomo I 4ª Edición cit., p. 670. Del mismo autor,
“Responsabilidad por acto o hecho administrativo”, en “La Revista de Derecho,
Jurisprudencia y Administración”, T. 48, p. 59.
[20] JIMÉNEZ
DE ARÉCHAGA, “La Constitución…” cit., ps. 297-298.
[21] COVIELLO
Nicolás, “Doctrina General del Derecho Civil”, Unión
Tipográfica Editorial Hispano-Americana, México - Buenos Aires, 1949, p. 78.
[22] No negamos el
derecho de los juspublicistas a reivindicar sus propios criterios de
interpretación de las normas constitucionales, pero precisaremos que el derecho
positivo uruguayo, al establecer en el Código Civil los criterios legales de
interpretación de las Leyes (Título Preliminar “De las Leyes”, que abarca a los
arts. 17 a 20 del C.C.), no deseó restringirlos solamente al análisis de las
normas infraconstitucionales sino que pretendió consagrarlos para todas
las normas de nuestro orden jurídico. Decía Tristán NARVAJA: “Nos abstenemos
de definir la ley. El Código de la Luisiana, siguiendo las huellas del título 3
de legibus del Digesto, y del Proyecto francés, se expresa así:
'1. La loi est une déclaration solennelle de la volonté législative. -2. La loi
ordonne, elle permet, elle défend, elle annonce des récompenses et des
peines...' El Código de Chile al reproducir el artículo hace la salvedad
respecto de la prescripción constitucional, pero el ejemplo de estos códigos
demuestra que no se ha dado una fórmula acertada, ni en su fondo ni en su
forma, y que, además de ser innecesaria en un cuerpo de leyes, está destinada á
suscitar dificultades mas bien que á prevenirlas. Omnis definitio in jure
civili periculosa est...” (NARVAJA Tristán, “Fuentes, Notas y Concordancias del
Código Civil de la República Oriental del Uruguay”, Montevideo, Tipografía y
Litografía Oriental, MCMX, p. 1).
[25] “Anuario de
Derecho Civil Uruguayo” Tomo XLII c. 113.
[26] DURÁN
MARTÍNEZ Augusto, “Neoconstitucionalismo y Derecho Administrativo”, La Ley
Uruguay, Montevideo, 2012, ps. 664-665.
[27] “República Oriental del Uruguay. Reforma Constitucional de 1951…” Tomo Primero cit., ps. 87-88.
[28] “República Oriental del Uruguay. Reforma Constitucional de 1951…” Tomo Primero cit., p. 161.
[27] “República Oriental del Uruguay. Reforma Constitucional de 1951…” Tomo Primero cit., ps. 87-88.
[28] “República Oriental del Uruguay. Reforma Constitucional de 1951…” Tomo Primero cit., p. 161.
[29] SAYAGUÉS LASO, “Tratado…” Tomo I 4ª Edición cit., ps.
656-671. FERNÁNDEZ CEDRÉS, “Relación…” cit., p. 55.
[30] “República
Oriental del Uruguay. Reforma Constitucional de 1951. Proceso en la Cámara de
Representantes”, Montevideo, Imprenta Nacional, 1952, Tomo Primero, ps. 87-88,
158-179, 637-639; T. II, ps. 89 y 750-781; “Reforma Constitucional de 1951.
Proceso en la Cámara de Senadores”, Tomo Tercero, Montevideo, Imprenta Florensa
y Lafon. 1953, ps 11-12, 80, 98-102, 172, 177-180, 659-695, 917-918.
[31] SÁNCHEZ
CARNELLI Lorenzo, “Responsabilidad de los funcionarios (artículo 25 de la
Constitución)”, en “Xº Coloquio de Derecho Público”, Fundación de Cultura
Universitaria, Montevideo, 2006, p. 181.
[32] SAYAGUÉS LASO,
“Tratado…” Tomo I 4ª Edición cit., p. 671, en nota.
[33]
MÉNDEZ Aparicio, “La Teoría
del Órgano”, Editorial y Librería Jurídica Amalio M. Fernández, 1971, ps. 23,
33, 42, 45-46 y 186-187. PRAT, “Derecho…” T. II cit., ps. 155-156. SAYAGUÉS
LASO, “Tratado…” Tomo I 4ª Edición cit. ps. 179-180.
[34] SANTANA
RODRÍGUEZ, “Responsabilidad…” cit., ps. 34 y 124
[35] GIORGI Héctor, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones
de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo, 1958, ps. 301-302;
del mismo autor, “Cumplimiento de los Fallos por la Administración”, en “La
Justicia Uruguaya”, T. 40, Doctrina, p. 22.
[38] “Anuario de
Derecho Administrativo” Tomo XIII cs. 486, 488 y 491; Tomo X c. 740, Tomo VIII
cs. 989-991.
[39]
“Anuario de Derecho Civil
Uruguayo”, Tomo XXXV. c. 740; T. XXXIV
c. 638; T. XXXI cs. 718, 719; T. XXX cs. 745 y 746; T. XXXIII c. 624; T. XXVIII
cs. 696 y 701, T. XXIV c. 1059; T. XXIII c. 962; T. XX c. 629. SAYAGUÉS LASO, “Tratado…” Tomo I 4ª
Edición cit., ps. 647-648.
[40] DE CORES Carlos, “Reflexiones sobre la naturaleza de la
responsabilidad civil del Estado”, en “Anuario de Derecho Civil Uruguayo” Tomo
XXII, ps. 399-411, esp. ps. 410-411.
[41] RISSO
FERRAND Martín. “Responsabilidad Civil de los Funcionarios Públicos”, en
“Segundo Coloquio Contencioso de Derecho Público. Responsabilidad del Estado y
Jurisdicción”, Editorial Universidad, Montevideo, 1995, ps. 11-30, esp. ps. 19,
22, 23. También en “http://www.laleyonline.com.uy/”, cita online
UY/DOC/95/2010. FERNÁNDEZ CEDRÉS, “Reflexión…” cit., ps. 56-58. SANTANA
RODRÍGUEZ, “Responsabilidad…” cit., ps. 121-123. DURÁN MARTÍNEZ,
“Neoconstitucionalismo…” cit., ps. 663-664.
[42] RISSO FERRAND, “Responsabilidad…” cit., p. 26.
[42] RISSO FERRAND, “Responsabilidad…” cit., p. 26.
[43] “Anuario de Derecho Civil Uruguayo” T. XXXV c. 745. Sentencia No.
99/2004 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5º Turno. “Doctrina y
Jurisprudencia Civil” Año I Tomo I cs. 1034 y 1035.
[44] DURÁN
MARTÍNEZ Augusto, “Neoconstitucionalismo…” cit., ps. 663-668.
[45] GAMARRA
ANTES Diego, “La responsabilidad civil de los funcionarios públicos ante los
particulares por el incumplimiento de sentencias anulatorias dictadas por el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, en “IV Jornadas Académicas en
homenaje al Profesor Dr. Mariano R. Brito. Tribunal de lo Contencioso
Administrativo”, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2010, ps.
131-154.
[46] SAPOLINSKI Jaime, opinión vertida en “Segundo Coloquio…” cit., ps. 25-26.
VESCOVI Enrique -Director- “Código General del Proceso. Comentado, anotado y
concordado” Tomo 2, Editorial Abaco, Montevideo, 1992, ps. 139-140.
[47] SÁNCHEZ CARNELLI “Responsabilidad del Estado…” cit., ps.
183-184.
[48] “Anuario de Derecho Civil
Uruguayo” Tomo XLIII c. 388, T. XLI c. 140, T. XXXVIII cs. 704, T. XXXVII c.
784. “La Justicia Uruguaya” cs.
15410, 15504 y Suma Jurisprudencial c. 138008. “Anuario de Derecho Administrativo” Tomo
VIII c. 1052. En sentencia No. 216/2006 la Suprema
Corte de Justicia, aunque con dos miembros discordes, pudo mantener la tesis
por la responsabilidad civil directa del Estado (v. línea de sentencias Nos.
360/2003 y 401/2003 de dicha Alta Corporación).
[49] FERNÁNDEZ CEDRÉS, “Reflexión…” cit., p. 57. PÉREZ PÉREZ
Alberto, opinión en “Segundo Coloquio…” cit. p. 30.
[50] FERNÁNDEZ CEDRÉS, “Reflexión…” cit., p. 58.
[53] SANTANA RODRÍGUEZ,
“Responsabilidad…” cit., ps. 117-119 y 123-128.
[54] Sentencias
Nos. 216/2006 y 2434/2010 de la Suprema Corte de Justicia.
[55] “Doctrina y Jurisprudencia
Civil” Año I Tomo I cs. 1034 y 1035; “Anuario de Derecho Civil Uruguayo” Tomo
XLIII c. 389, Tomo XLII c. 113, Tomo XLI cs. 138 y 139. Sentencias
Nos. 290/2010 y 237/2012 T.A.C. 3º,
265/2010 y 2/2012 T.A.C. 4º,
159/2004 y 165/2011 T.A.C. 5º, 245/2010 T.A.C. 6º. Ver nota siguiente “in fine”.
[56] Sentencias
Nos. 343/2008 y 73/2013 T.A.C. 1º, 359/2011 y 232/2012 T.A.C. 2º. El Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º
Turno si bien inicialmente se mantuvo por la responsabilidad exclusiva del
Estado (sentencia No. 393/2005), comenzó a revelar un cambio de rumbo hacia una
posición más proclive a admitir la responsabilidad aquiliana personal del funcionario
en su sentencia No. 169/2006 (también en “La Justicia Uruguaya” c. 15504),
dándose posteriormente una orientación respecto a la tesis favorable a la
responsabilidad civil directa del servidor público (“Anuario de
Derecho Civil Uruguayo”, T. XLIII c. 388, T. XLI c. 140; T. XXXVIII c. 779, T.
XXXVII c. 784). El Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7º Turno había
sostenido una posición favorable a la responsabilidad directa del funcionario
público (v.g. sentencias desea Sala Nos. 159/10i, 130/2006 y 172/2009); sin
embargo, ya la sentencia No. 61/2013 de ese Tribunal proclama que el Estado
responde directamente por el hecho de su funcionario.
