DOY A CONOCER EN ESTE BLOG Y POR ENTREGAS, UN ANTIGUO TRABAJO ESCRITO EN 1988 SOBRE LOS LOBBIES EN LOS ESTADOS UNIDOS Y SUS PERSPECTIVAS EN EL URUGUAY MODERNO. POR DIVERSOS MOTIVOS NO LO PUBLIQUÉ EN SU MOMENTO. EL MISMO, A PESAR DE SU TIEMPO, POSEE ACTUALIDAD.
EL LOBBY COMO DEFENSOR DE LOS INTERESES DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN EN LOS
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, Y POSIBILIDADES Y PERSPECTIVAS PARA SU EXISTENCIA EN
EL DERECHO DEL URUGUAY MODERNO
Edgardo Ettlin
I. GENERALIDADES
Actualmente los grupos de interés
(llamados también “grupos intermedios” o “grupos de presión”) ocupan un papel
muy importante en el mecanismo del sistema político norteamericano, por lo que
no debe extrañar la frase de BEVERLY SMITH: “El poder se divide en cuatro
ramas: la ejecutiva, la legislativa, la judicial y la de los grupos de presión”
([1]). No obstante la actuación
que ya tuvieron estos grupos de presión desde el alborear de los EE.UU. como
nación independiente, la incorporación de estas asociaciones al sistema de
Gobierno y a la teoría política fue muy difícil ([2]). El Liberalismo resistió
mucho a estos grupos ya que éstos, intentando obtener ventajas para sus
intereses particulares, se oponen por naturaleza al interés general, y nada es
el interés general si se lo toma como la suma total de la lucha de los
diferentes intereses individuales y grupales ([3]). El interés público o
general se convertiría en el producto de distintas presiones privadas tan
potentes como las fuerzas que fascinaron a Newton ([4]). No es difícil advertir
que los grupos de intereses minoritarios están mejor organizados que las
grandes mayorías, máxime cuando los Partidos Políticos carecen de principios o
programas ideológicos, disciplina de voto o de posiciones definidas con
respecto a determinados temas ([5]). Muchas veces los
representantes del pueblo se sienten los instrumentos de los pequeños grupos
(quienes suelen haberlos apoyado para llegar al poder), más que los portavoces
del interés de la Nación, y esto es más evidente cuando se los ve formar parte
de Asambleas (como el Poder Legislativo). La democracia liberal implica la
representación de ciudadanos, no de intereses económicos o sectoriales ([6]).
La existencia de los grupos
intermedios (sindicatos, asociaciones y grupos de estudiantes o profesionales
liberales, comisiones vecinales, Cámaras de comerciantes o industriales, grupos
religiosos o filosóficos, etc., sean públicos, reservados o secretos), son un
producto de la Democracia moderna, que surgen como consecuencia de la
disgregación del poder político ([7]) y de la dificultad que
tienen los representantes del pueblo para tomar contacto con las aspiraciones
de los individuos. No cabe duda entonces que es a través de la actividad de los
distintos grupos de interés organizados para reivindicar sus inquietudes
particulares que los gobernantes obtienen hoy día información sobre las
voluntades de sus gobernados; no sería adecuado tomar decisiones políticas sin
conocer previamente cómo podrían afectar a los que realizan las determinadas
actividades en las que la decisión incidiría. Pero es menester destacar que los
ciudadanos norteamericanos consideran -porque lo saben- que la representación
por legisladores no es suficiente ([8]), y que los grupos
intermedios permiten que las aspiraciones individuales o particulares se articulen
mejor para llegar a los Poderes públicos, corrigiendo la insatisfacción de los
afectados particularmente por distintas medidas de los Gobiernos. A través de
ellos, la voluntad del ciudadano tiene un canal de influencia e intervención en
las esferas de decisión ([9]). Según nos afirmaba en
una conversación personal HARRY WALLACK, especialista en Ciencia Política del
New Endowment for Democracy (N.E.D.), el norteamericano típico no se preocupa
de las luchas electorales o de Partidos Políticos, sino que articula sus
intereses a través de los grupos intermedios en los que trabaja ([10]). Esa es su forma de
participar en el mecanismo político de los Estados Unidos: dos estadounidenses
que se conocen, conversen y sientan que poseen un problema común ya fundan una asociación
para reivindicar sus intereses propios. Las teorías de la “representación
popular” y del “interés general” son dos ficciones que la Ciencia Política hace
tiempo se encargó de desenmascarar y desmitificar. Los grupos intermedios o de
interés, más que destruir a la Democracia, la hacen más flexible y dinámica.
Hoy la política norteamericana es inconcebible sin los grupos de interés ([11]) ([12]).
Estos grupos poseen gran
preocupación por hacer escuchar su voz en los Poderes públicos de los Estados Unidos,
especialmente en el Congreso (Poder Legislativo), y el poder de estas
asociaciones se mide por la influencia con que éstas cuentan en las Cámaras del
Congreso o las Comisiones donde se elaboran las Leyes o pactos políticos. El
acceso a los legisladores es importante cuando en las Salas se ventilan
Proyectos favorables o desfavorables a los grupos sectoriales ([13]). La tarea de los
legisladores norteamericanos es febril y ardua, así como abundante: anualmente
tiene que estudiar cada legislador unos 30.000 proyectos de Ley, de los que
aproximadamente mil serán considerados en la Cámara ([14]). Es evidente concluir
que ningún legislador tiene tiempo para estudiar personal y detenidamente cada
uno de estos Proyectos, Proyectos que en la inmensa mayoría de los casos no
serán redactados por ellos mismos, sino por sus asesores o equipos de
colaboradores. Por razones de trabajo, los Proyectos de Ley se elaboran o
discuten en pequeñas Comisiones de legisladores, cuyos textos reciben una
aprobación meramente formal (en su mayoría) en el Plenario de la Sala de la Cámara;
si la Comisión los rechaza es probable que ni siquiera lleguen al Plenario.
Aquí será muy importante la tarea de los grupos intermedios, los cuales tienen
mucha injerencia en este procedimiento de elaboración y adopción de las Leyes o
rechazo de los Proyectos, puesto que las comisiones o equipos de asesores son
más sensibles, y por lo tanto, influibles. Una vez conocido un Proyecto que
favorece o no a alguna asociación, los grupos interesados buscan promover su
sanción o rechazo, intentando llevar el platillo de la balanza a la decisión
para sus conveniencias, influyendo en las diferentes etapas del proceso de
formación de las decisiones, y su presión es la mayoría de las veces exitosa.
La conversación informal entre los legisladores y los grupos es decisiva,
porque es en los despachos y en los pasillos (en inglés “lobbies”) donde se
toman las verdaderas decisiones legislativas y políticas, que los Plenarios
sólo refrendan.
Al
principio los grupos de interés (o de presión) actuaban directamente
concurriendo todos los asociados o enviando una delegación de los mismos. Posteriormente
enviaron y mantuvieron cerca de la Capital Federal y las Capitales de los
diferentes Estados representantes permanentes, miembros o empleados del grupo
de presión, que se encargaban de transmitir los planteamientos de sus mandantes
ante las autoridades y los Representantes o Senadores, y mantenían comunicados
a su grupo de cómo avanzaba la tarea legislativa en los asuntos de su interés.
En una tercera etapa, la necesidad de los grupos de asegurar su éxito y la
iniciativa de personalidades vinculadas estrechamente a los círculos de poder
dieron lugar a la creación de organizaciones profesionales especializadas en “lobbying”
(término con que se denomina al Arte de desempeñarse en la conversación de
pasillos), desvinculadas de los grupos intermedios pero unidas a ellos por una relación
de trabajo, e integradas por personas o profesionales independientes,
individualmente u organizados en Estudios o Bufetes, que tenían como fin
defender profesional y técnicamente a los grupos intermedios mediante una
relación de arrendamiento de servicios o laboral remunerada presionando a los
Poderes públicos ([15]). Muchas veces no son
miembros y carecen de vínculos ideológicos o políticos con aquellos a quienes
representan; se reducen a simples organizaciones comerciales o liberales que
pueden defender a varios grupos a la vez, aunque las organizaciones de
representación profesional más grandes representan a un solo grupo. Este tipo
de organización de representación profesional de los grupos de intereses se
conoce en los Estados Unidos como “lobby”, (“lobbies” en plural); “lobbyist” es
el encargado de hacer el “lobby” y “lobbying” se llama a su tarea ([16]).
(continuará)
[1]
Citado por KEY Jr., V.O., en “Política, Partidos y Grupos de Presión”,
Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1962, p. 225, nota 2.
[2]
KEY, op. cit., p. 226.
[3]
BURDEAU, G., “Traité de Science Politique”, Paris, Librairie Générale de Droit
et de Jurisprudence, T. VII, ps. 138 y 142.
[4]
EULAU, H., “Lobbyists: the wasted profession”, en MALECKI, F.S. - MAHOOD, H.R.,
“Group Politics. A new emphasis”, Charles Scribner’s Sons, New York, 1972, p.
199.
[5]
FARLAND, A.S., “Public interest lobbies versus minority faction”, en “Interest
Group Politics”, Washington, C.Q. Press, 1986, 1st. Edition, ps. 325 y 326.
[6]
BURDEAU, op. cit., T. VI, p. 454.
[7]
BURDEAU, op. cit., T. VII, ps. 140 y 142.
[8]
KRAEHE, R., “Le phenomène du ‘lobbying’ dans l’État du Texas”, en “Revue de
Droit Public”, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1965, p. 640.
[9]
BURDEAU, op. cit., T. VII, ps. 138 y 139; T. V, p. 639.
[10]
Es sabido que no más de un 50 a 60 por ciento del electorado norteamericano
participa en los Comicios, lo que ha movido a algunos a cuestionar la
legitimidad representativa de sus autoridades. Estas personas, que se atreven a
hacer estas consideraciones superficiales sin conocer el sistema político
estadounidense, omiten señalar que nadie (salvo facciones insulares) cuestiona
a estas autoridades electas en dicho país. El norteamericano común vive la Democracia en sus grupos intermedios.
No pierde tiempo en defender ni cuestionar la legitimidad de su Democracia,
porque no concibe jamás otro sistema de Gobierno.
[11]
DION, L., “Les groupes et le pouvoir politique aus États Unis, Quebec, Les Presses
de l’Université Laval; Paris, Armand Colin, 1965, p. 71.
[12]
EULAU, op. cit., p. 196.
[13]
DION, op. cit., ps. 72 a 74, y 76. BURDEAU, op. cit., T. V., p. 640.
[14]
MAKIELSKI Jr., “Pressure Politics in America”, University Press of America,
1980, p. 233.
[15]
DUVERGER, M., “Sociología Política”, Colección Demos, ed. Ariel,
México-Barcelona-Caracas, 1981, p. 382. MAKIELSKI, op. cit., p. 237.
[16]
Para referirnos al “lobbyst” usaremos el término españolizado “lobista”. Por
razones de tradición, no obstante dejaremos a las palabras “lobby” y “lobbying”
como en las originales inglesas. La palabra “lobby” suele traducirse en
castellano como “cabildo”, “lobbying” como “cabildeo” y “lobbyst” como “cabildante”.
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