VI. EL LOBBY COMO ENGRANAJE NECESARIO DENTRO DEL SISTEMA POLÍTICO
Mucha razón asiste a EULAU cuando
afirma que la política estadounidense es hoy día inconcebible sin los grupos de
interés, y éstos sin los lobbies ([1]). Los lobbies ayudan a
pautar la Agenda política de un Estado y de los agentes de Gobierno. Todos los
grupos intermedios -religiosos, empresariales, laborales, culturales, etc.- que
deseen actualmente comunicar sus intereses ante las autoridades del sistema
político contratan los servicios de un lobby profesional. Y es natural; con el
lobby se aseguran un defensor profesional de sus ambiciones que posee canales
creados para llegar a los que tienen el poder de decisión, y que sabe cómo
llegar ([2]), estimulado por el honorario que cobra o
eventualmente por los beneficios que pueda obtener si actúa “pro bono”, que
conoce cómo articular los intereses del grupo de interés de la mejor y más oportuna
forma posible para que sean recibidos por los gobernantes, tenidos en cuenta, y
eventualmente para que sus demandas puedan transformarse -presión mediante de
ser necesario- en la elaboración de decisiones que les acuerde utilidades o
ventajas.
Los lobbies han flexibilizado la
comunicación entre gobernantes y gobernados (organizados estos últimos en
grupos de interés), permitiendo el mejor y fluido contacto entre ellos y
logrando en forma efectiva que las normas y decisiones aprobadas por los
Poderes de Gobierno norteamericanos sí se vean influidas por la mano de estos
profesionales de la presión, pero que a su vez se contemple la verdadera
voluntad de los gobernados interesados. Es necesario mencionar que la labor de
los lobbies ayuda mucho a los decisores, y principalmente a los legisladores,
puesto que los informes que les brindan los primeros les aportan elementos de
juicio -máxime cuando deben escuchar a varios lobbies diferentes sobre el tema-
para el estudio de un determinado Proyecto, lo que puede decidir el apoyo o el
rechazo del mismo; y lo que es más, los legisladores recaban información sobre
el apoyo o la aversión con que cuentan las iniciativas estudiadas por el
Congreso y otros organismos de decisión a nivel de los gobernados ([3]). Por otra parte los
lobbies, debido a la influencia que poseen sobre la opinión pública, informan a
la gente de cómo avanza el proceso de toma de decisiones en favor de las cuestiones
importantes. Actualmente, como reconoce BURDEAU, la suerte de toda Ley en los
EE.UU. depende del éxito de la presión del lobby ([4]), y muchos miembros del
Congreso son contestes en valorar que necesitan el trabajo de los lobbies para
ponerlos al tanto de los temas a discutir ([5]). Y aunque muchas veces la
tarea de los lobbies no pueda ser efectiva, los grupos intermedios se muestran
interesados en mantener lobbies para que se conozcan sus intereses ([6]) y para éstos puedan
acceder a la consideración de los decisores políticos.
En vez de corromper y
obstaculizar la Democracia de los Estados Unidos, y a pesar de la mala fama con
que cuentan los lobbies y los lobistas, ha sucedido todo lo contrario; los
lobbies favorecen el enriquecimiento y dinamismo del sistema político
democrático porque entre otras razones, como canal apto para comunicar con
efectividad a los grupos de interés y a los gobernantes, realiza la invalorable
tarea de advertirles a estos segundos qué quieren y desean los gobernados, y
sirven para tomar el pulso a la sociedad, detectando cuáles son los intereses
generales, en definitiva, de los cuales en toda Democracia moderna, buenos
portavoces son los grupos de interés organizados.
VII. LOS GRUPOS DE INTERÉS Y SU PRESIÓN SOBRE LOS PODERES PÚBLICOS EN
EL URUGUAY. PANORAMA
En nuestro país no existen hasta
el momento estudios serios sobre cómo se desempeñan los grupos de interés en el
sistema político y entre las autoridades políticas uruguayas ([7]). No es nuestro interés
hacerlo en este Capítulo, pero señalaremos algunas formas en que se verifica su
actuación.
Se sabe (en realidad, es público
y notorio) que muchos grupos empresariales, industriales, comerciales,
asociaciones gremiales, acostumbran apoyar las campañas electorales de los
diversos sectores y Partidos Políticos uruguayos, sea con dinero que poseen o
consiguen, sea con la militancia y la actuación política de los miembros de
dichos grupos intermedios. Evidentemente, luego de las elecciones nacionales
favor con favor deberá pagarse, y llegado el momento en que sus intereses se
ven afectados, los grupos de interés uruguayos se dirigen a las autoridades a
reivindicar sus inquietudes. Los grupos de interés están amparados en el
Uruguay por el art. 38 de la Constitución de la República que consagra el
derecho de asociación, y por el art. 30 de nuestra Norma Fundamental que estatuye
el derecho de petición ([8]) sea personalmente o por
interpuesta persona, ya que no se hace esta distinción por la Carta.
Generalmente la mayor presión de
los grupos de interés se da en el Uruguay a nivel del Poder Legislativo y de
las Juntas Departamentales, pero también existe a nivel de la Presidencia de la
República y de los Ministerios del Poder Ejecutivo. Supongamos que se discute
en el Parlamento un Proyecto de ley sobre derechos sindicales, la reapertura de
una empresa que daba mano de obra a determinada zona, o un tema presupuestal
que puede afectar a funcionarios de determinados organismos. Los grupos
interesados piden usualmente entrevistas con legisladores de los distintos
partidos o sectores a los cuales pueden tener acceso o no, o con las Comisiones
del Poder Legislativo, así como intentan conectarse con los legisladores más
importantes de cada grupo político a nivel de cualquiera de las dos Cámaras
(Senadores y Representantes) o Comisiones se hallan abocadas a estudiar el tema
que afecta al grupo. Cuando un grupo apoyó electoral o económicamente a
determinado legislador o Partido, es evidente que éste será más receptivo a
escucharlo, y la presión será para el grupo más efectiva. En el Uruguay es poco
común que se presenten informes y datos documentados por escrito, y la mayoría
de las veces se limitan a exposiciones orales sobre el tema que los aqueja o la
reivindicación que se pretende. El hecho de tener un legislador conocido es
importante, porque pueden garantizar que el planteamiento será tenido en cuenta
o transmitido a la Comisión o al Plenario. Si alguno de los legisladores posee
intereses importantes personales o partidarios en el tema, o si ya tiene una
posición políticamente alineada, es probable que determinados grupos sólo
cuenten con un frío tratamiento, o que se les deniegue la audiencia. A veces se
puede excitar el ánimo de los legisladores mediante una acción y militancia
dentro de los cuadros internos de los respectivos Partidos o sectores con los
cuales los grupos intermedios han colaborado, o continúan colaborando luego de
las elecciones.
En el Uruguay los grupos de interés
utilizan la presión indirecta a través de la Prensa mediante Comunicados,
reuniones de Prensa, el contacto o autoridades de su conocimiento, y la edición
o participación en Boletines o Revistas. Cuando el grupo tiene suficiente
solvencia económica, publica avisos o solicitadas, sea por Prensa oral, escrita
o televisiva, o recurre a los afiches (“pegatinas”) ([9]) y a sus propias
publicaciones o redes. Además organizan Simposios o Seminarios (para los que a
veces obtienen el apoyos extranjeros u oficiales), paros, manifestaciones u
otros mecanismos de protesta ciudadana, que también crean un estado de opinión
en el público. También poseen contactos y militancias en gremios estudiantiles,
sindicatos y Partidos Políticos, explícitos o implícitos. Otros grupos de
interés, como las agremiaciones de trabajadores, prefieren la presión a través
de la concentración de sus partidarios en manifestaciones, en lugares
especiales, cercanos o en los alrededores del Palacio Legislativo, o con la
presencia de sus militantes en las Barras de las Salas habilitadas al público para
escuchar el debate parlamentario; cuando no utilizan sus relaciones políticas o
alianzas estratégico ideológicas con las autoridades públicas de turno.
Un rasgo particular de la tarea
de presión de estos grupos, y que nos interesa por el tema que estamos abordando,
es que este tipo de presión es en el Uruguay informal. No hay un aparato de
presión propiamente dicho y permanente, sino esporádico e inarticulado, con la
excepción de los sindicatos laborales que movilizan planificadamente a sus
militantes y no vacilan en utilizar sus contactos, alianzas o articulaciones con
los gobiernos.
En el Uruguay no todos los grupos
de interés pueden abrir y mantener canales abiertos con legisladores,
autoridades departamentales y políticos de todo el país, para lo cual dependen,
muchas veces, de la filiación política de los miembros particulares de los
grupos de presión. Y es en estas situaciones de dificultades cuando las
organizaciones profesionales de presión podrían aportar su dedicación y trabajo
para ayudar a los sectores intermedios a articular sus planteos e intereses,
para que pueden ser tenidos en cuenta a nivel de las cúpulas políticas.
VIII. LOS LOBBIES Y EL DERECHO URUGUAYO
No existe normativa jurídica
sobre el Lobby o la actividad del Lobbying en nuestro país, debiéndonos remitir
a las normas más generales de nuestro sistema jurídico a efectos de investigar
qué principios les darían amparo.
El hecho de que no haya normas
especiales o explícitas que regulen a dichas actividades no significa que sean
ilícitos. Por lo contrario, lo que no está prohibido está permitido. El lobbying
y los lobbies se encuentran plenamente autorizados por nuestro Derecho conforme
al Principio de Libertad (arts. 7º, 10, 72 y 332 de la Constitución). De lo
expuesto, la actividad del lobby quedaría conforme a la Constitución y a la
Ley.
El Lobbying es una actividad
laboral o profesión protegida por el ordenamiento jurídico, ya que nuestra
Carta Magna no lo prohíbe, ni lo condiciona, limita o restringe. En este
sentido nuestra Constitución consagra y reconoce la más amplia libertad de
trabajo y profesión salvo limitaciones impuestas por leyes dictadas por razones
de interés general, que sobre el tema que tratamos no existen (arts. 7º y 36 de
la Constitución).
Por otra parte, la actividad del
Lobby se encuentra también asegurada dentro de la libertad de expresión del
pensamiento (art. 29 de la Constitución). Y por supuesto, se encuentra
enmarcada dentro del derecho de petición “para
ante todas y cualesquiera autoridades de la República” (art. 30 de la
Constitución). No hay ninguna distinción constitucional que segregue la forma
de su ejercicio, admitiéndose pues también la expresión del pensamiento y
petición tanto directa como representada de cualquier persona o grupo de
personas.
La actividad de lobbying se
encuentra además, reforzada como derecho inherente a la personalidad humana dentro
de un estado democrático republicano (arts. 72 y 332 de nuestra Carta Magna).
El lobby y el lobbying no
requieren ninguna reglamentación para su actividad, en virtud de que su
ejercicio puede verificarse como un derecho sin necesidad de regulación
específica (art. 332 de la Constitución). Nosotros creemos que esta actividad no
debe estar sujeta a normas, debiéndose aceptar como juego natural en el actual
Estado democrático.
Concurren con las normas
constitucionales citadas, diversas normas del bloque de Derechos Humanos que
reconocen los derechos de libertad, libertad de trabajo y de expresión, de
petición y de asociación incluidas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos
(arts. 1., 2., 3., 7., 10, 18, 19, 21, 23, 28), Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre (arts. I, II, XIV, XXI, XXII, XXIV y XXV), Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 2., 3., 9., 14, 16, 18,
19, 21, 22 y 26), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Sociales (arts. 6. y 7.), Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts.
1., 2., 3., 7., 12, 13, 15, y 16) y su Protocolo Adicional en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Sociales (arts. 6. y 7.) ([10]).
Por supuesto, el ejercicio de
todo derecho tiene sus límites y deberes que observar. El lobby debe obedecer a
la Constitución y las Leyes, y obrar dentro del Derecho. Quedan sujetos a la
jurisdicción penal y civil quienes operen esta actividad a través de medios
ilícitos, abusivos o no permitidos por las reglas jurídicas, conforme a los
principios generales. Una sana ética profesional y moralidad la prestigiaría, y
evitaría su mala conceptuación como arte de dudosa catadura. Su límite ético
jurídico debería ser respetar la voluntad y la libre decisión, como también la
independencia, de las autoridades administrativas, legislativas y judiciales.
Si el lobbying es realizado como
actividad independiente y en calidad de igualdad contractual con el grupo de
interés a quien representa, en nuestra opinión su actividad se ejercería en el
ámbito civil dentro de la normativa del arrendamiento de obra (arts. 1776, 1831
y concordantes del Código Civil, más normas complementarias). Si el lobby es
subordinado al grupo de interés, las relaciones entre ellos se regirán por las
normas laborales d Derecho común. Esta tarea puede ser onerosa o gratuita (el
precio puede ser un “salario indirecto” en reclutamiento de votos, favores
políticos, medio para hacerse conocido, o la simple satisfacción personal del
lobista).
(continuará)
[1]
EULAU, op. cit., p. 196.
[2]
DION, op. cit., ps. 76 y 77.
[3]
Además, el respaldo que los lobbies pueden dar al legislador y a toda clase de
gobernantes o funcionarios es muy importante para su carrera política, y lo
mismo ocurre con respecto a cualquier otra autoridad.
[4]
BURDEAU, op. cit., T. V, p. 640.
[5]
MILLER, op. cit., p. 3.
[6]
IPPOLITO - WALKER, op cit., p. 374. El trabajo de los lobbies ayuda a
clarificar y define el debate del tema.
[7]
(Addenda) Téngase presente que esta afirmación se hizo en 1988.
[8]
Art. 30 de la Constitución uruguaya: “Todo habitante tiene derecho de petición
para ante todas y cualesquiera autoridades de la República”.
[9] (Addenda) Actualmente se
ejerce en nuestro país presión sobre las autoridades también a través de las
redes sociales, quedando cada vez más en retroceso los sitios “web”.
[10] Los Pactos
Internacionales sobre Derechos Civiles y Políticos, y sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, fueron ratificados por la Ley No. 13.751. La
Convención Americana sobre Derechos Humanos fue ratificada por el art. 15 de la
Ley No. 15.737. El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fue ratificado
por la Ley No. 16.519.
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