UN ANTIGUO ESTUDIO SOBRE LOS LOBBIES - Parte VII

IX. SERVICIOS QUE PODRÍA PRESTAR UN LOBBY PROFESIONAL A LOS GRUPOS DE INTERESES URUGUAYOS

1) Su conocimiento de legisladores nacionales, ediles departamentales, autoridades, políticos, asesores y colaboradores de diferentes facciones políticas, o canales abiertos para llegar a ellos;

2) Su conocimiento y experiencia de la dinámica institucional uruguaya, sea en el ámbito nacional o departamental;

3) Apertura y mantenimiento de comunicación constante y fluida entre los grupos intermedios y autoridades del sistema político, donde el lobby actuaría como un valioso nexo vinculante;

4) Asesoramiento sobre cómo actuar ante las autoridades, qué mecanismos utilizar y en qué momentos;

5) Asesoramiento y consulta en materia técnica y de datos;

6) Formulación e informes sobre Anteproyectos o Proyectos de normas que contemplen los intereses de los grupos que represente, como también canales para obtener su apadrinamiento por personalidades de los poderes políticos, como también el estudio de Proyectos ya presentados a nivel del Parlamento, Poder Ejecutivo, Intendencias, Juntas Departamentales u otros organismos que afecten a los intereses del grupo;

7) Tarea de reivindicación y presión profesional y especializada, ahorrando al grupo tal pesada carga y dejándole tiempo para los cometidos más importantes que posee en principio la asociación, lo que garantiza mayor efectividad de articular a nivel de autoridades, los intereses del grupo. El lobby puede funcionar dentro del grupo intermedio (empleados subordinados), como ser ajeno al mismo.

Fruto del desarrollo y modernización de la gestión que está viviendo el Uruguay, como también del cambio de sus mecanismos políticos (ya no sólo limitados a los Partidos Políticos), hoy asistimos a una etapa donde posee gran vitalidad la política de intereses de grupos, que revitaliza los intereses democráticos y contribuye hacia la consecución del verdadero interés general. Tomando en cuenta el gran aumento de la influencia de los grupos de interés en el Uruguay moderno, la existencia de lobbies sería un apéndice necesario de este fenómeno, dadas las múltiples ventajas que ofrecería a los grupos de presión uruguayos, y de las cuales enumeramos las principales, no olvidando también la valiosa ayuda que podrían los lobbies ofrecerles para movilizar la opinión pública a favor de sus intereses. Al no estar reglamentada ni prohibida, la actividad de los lobbies es una profesión lícita ampara por la Constitución y las Leyes, conforme se ha visto.  

X. RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES

- Fruto de nuevas concepciones democrático liberales, los grupos de interés organizados han tomado un gran protagonismo en el mecanismo político de los Estados Unidos de América, y permiten el dinamismo de la Democracia norteamericana.

- El lobby es una organización profesional que utilizan los grupos de interés o intermedios para plantear y defender sus intereses y reivindicaciones, en el seno de las autoridades públicas.

- El lobbying, basado en un principio en el derecho de petición que consagra la I Enmienda de la Constitución de los EE.UU., es hoy una actividad regulada por la Ley y de acuerdo a la Constitución de dicho país.

- El lobista es una persona o equipo dotado de gran conocimiento del sistema político, de los organismos del Estado y de las personas que forman su voluntad, de gran experiencia de vida y capacidad de maniobra en la interacción con las autoridades.

- El lobby actúa mediante la presión directa sobre las personalidades que forman la voluntad de los órganos del sistema político, e indirectamente buscando crear un estado de opinión pública favorable a los intereses del grupo para el cual trabaja.

- En los Estados Unidos se considera al lobby como un mecanismo fundamental y necesario en su sistema democrático, que ha ayudado a que la voz de los grupos de presión sea efectivamente escuchada, y que sus planteos se concreten en decisiones instrumentadas por el Gobierno.

- Uruguay asiste a la evidencia de la acción e influencia mayores de los grupos de interés, quienes intentan cada vez más sostenidamente hacer llegar sus inquietudes a las autoridades públicas.

- En el Uruguay moderno que mira hacia el año 2000 ([1]), los lobbies tienen condiciones ventajosas para constituirse en una pieza clave para la revitalización de su Democracia y ser capacitados defensores profesionales de los grupos intermedios o de interés, que tantos problemas presentan hoy día para lograr articular sus comunicaciones con el sistema político de nuestro país y sus Poderes públicos. El terreno se encuentra preparado para que puedan constituirse y funcionar con éxito, ya que el lobbying es una profesión lícita y protegida por el Derecho oriental, por supuesto dentro de los límites y deberes que impone nuestro orden jurídico.

5.4.1988

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[1] Trabajo redactado originalmente en 1988.

UN ANTIGUO ESTUDIO SOBRE LOS LOBBIES - Parte VI

VI. EL LOBBY COMO ENGRANAJE NECESARIO DENTRO DEL SISTEMA POLÍTICO

Mucha razón asiste a EULAU cuando afirma que la política estadounidense es hoy día inconcebible sin los grupos de interés, y éstos sin los lobbies ([1]). Los lobbies ayudan a pautar la Agenda política de un Estado y de los agentes de Gobierno. Todos los grupos intermedios -religiosos, empresariales, laborales, culturales, etc.- que deseen actualmente comunicar sus intereses ante las autoridades del sistema político contratan los servicios de un lobby profesional. Y es natural; con el lobby se aseguran un defensor profesional de sus ambiciones que posee canales creados para llegar a los que tienen el poder de decisión, y que sabe cómo llegar ([2]),  estimulado por el honorario que cobra o eventualmente por los beneficios que pueda obtener si actúa “pro bono”, que conoce cómo articular los intereses del grupo de interés de la mejor y más oportuna forma posible para que sean recibidos por los gobernantes, tenidos en cuenta, y eventualmente para que sus demandas puedan transformarse -presión mediante de ser necesario- en la elaboración de decisiones que les acuerde utilidades o ventajas.

Los lobbies han flexibilizado la comunicación entre gobernantes y gobernados (organizados estos últimos en grupos de interés), permitiendo el mejor y fluido contacto entre ellos y logrando en forma efectiva que las normas y decisiones aprobadas por los Poderes de Gobierno norteamericanos sí se vean influidas por la mano de estos profesionales de la presión, pero que a su vez se contemple la verdadera voluntad de los gobernados interesados. Es necesario mencionar que la labor de los lobbies ayuda mucho a los decisores, y principalmente a los legisladores, puesto que los informes que les brindan los primeros les aportan elementos de juicio -máxime cuando deben escuchar a varios lobbies diferentes sobre el tema- para el estudio de un determinado Proyecto, lo que puede decidir el apoyo o el rechazo del mismo; y lo que es más, los legisladores recaban información sobre el apoyo o la aversión con que cuentan las iniciativas estudiadas por el Congreso y otros organismos de decisión a nivel de los gobernados ([3]). Por otra parte los lobbies, debido a la influencia que poseen sobre la opinión pública, informan a la gente de cómo avanza el proceso de toma de decisiones en favor de las cuestiones importantes. Actualmente, como reconoce BURDEAU, la suerte de toda Ley en los EE.UU. depende del éxito de la presión del lobby ([4]), y muchos miembros del Congreso son contestes en valorar que necesitan el trabajo de los lobbies para ponerlos al tanto de los temas a discutir ([5]). Y aunque muchas veces la tarea de los lobbies no pueda ser efectiva, los grupos intermedios se muestran interesados en mantener lobbies para que se conozcan sus intereses ([6]) y para éstos puedan acceder a la consideración de los decisores políticos.

En vez de corromper y obstaculizar la Democracia de los Estados Unidos, y a pesar de la mala fama con que cuentan los lobbies y los lobistas, ha sucedido todo lo contrario; los lobbies favorecen el enriquecimiento y dinamismo del sistema político democrático porque entre otras razones, como canal apto para comunicar con efectividad a los grupos de interés y a los gobernantes, realiza la invalorable tarea de advertirles a estos segundos qué quieren y desean los gobernados, y sirven para tomar el pulso a la sociedad, detectando cuáles son los intereses generales, en definitiva, de los cuales en toda Democracia moderna, buenos portavoces son los grupos de interés organizados.

VII. LOS GRUPOS DE INTERÉS Y SU PRESIÓN SOBRE LOS PODERES PÚBLICOS EN EL URUGUAY. PANORAMA

En nuestro país no existen hasta el momento estudios serios sobre cómo se desempeñan los grupos de interés en el sistema político y entre las autoridades políticas uruguayas ([7]). No es nuestro interés hacerlo en este Capítulo, pero señalaremos algunas formas en que se verifica su actuación.

Se sabe (en realidad, es público y notorio) que muchos grupos empresariales, industriales, comerciales, asociaciones gremiales, acostumbran apoyar las campañas electorales de los diversos sectores y Partidos Políticos uruguayos, sea con dinero que poseen o consiguen, sea con la militancia y la actuación política de los miembros de dichos grupos intermedios. Evidentemente, luego de las elecciones nacionales favor con favor deberá pagarse, y llegado el momento en que sus intereses se ven afectados, los grupos de interés uruguayos se dirigen a las autoridades a reivindicar sus inquietudes. Los grupos de interés están amparados en el Uruguay por el art. 38 de la Constitución de la República que consagra el derecho de asociación, y por el art. 30 de nuestra Norma Fundamental que estatuye el derecho de petición ([8]) sea personalmente o por interpuesta persona, ya que no se hace esta distinción por la Carta.

Generalmente la mayor presión de los grupos de interés se da en el Uruguay a nivel del Poder Legislativo y de las Juntas Departamentales, pero también existe a nivel de la Presidencia de la República y de los Ministerios del Poder Ejecutivo. Supongamos que se discute en el Parlamento un Proyecto de ley sobre derechos sindicales, la reapertura de una empresa que daba mano de obra a determinada zona, o un tema presupuestal que puede afectar a funcionarios de determinados organismos. Los grupos interesados piden usualmente entrevistas con legisladores de los distintos partidos o sectores a los cuales pueden tener acceso o no, o con las Comisiones del Poder Legislativo, así como intentan conectarse con los legisladores más importantes de cada grupo político a nivel de cualquiera de las dos Cámaras (Senadores y Representantes) o Comisiones se hallan abocadas a estudiar el tema que afecta al grupo. Cuando un grupo apoyó electoral o económicamente a determinado legislador o Partido, es evidente que éste será más receptivo a escucharlo, y la presión será para el grupo más efectiva. En el Uruguay es poco común que se presenten informes y datos documentados por escrito, y la mayoría de las veces se limitan a exposiciones orales sobre el tema que los aqueja o la reivindicación que se pretende. El hecho de tener un legislador conocido es importante, porque pueden garantizar que el planteamiento será tenido en cuenta o transmitido a la Comisión o al Plenario. Si alguno de los legisladores posee intereses importantes personales o partidarios en el tema, o si ya tiene una posición políticamente alineada, es probable que determinados grupos sólo cuenten con un frío tratamiento, o que se les deniegue la audiencia. A veces se puede excitar el ánimo de los legisladores mediante una acción y militancia dentro de los cuadros internos de los respectivos Partidos o sectores con los cuales los grupos intermedios han colaborado, o continúan colaborando luego de las elecciones.

En el Uruguay los grupos de interés utilizan la presión indirecta a través de la Prensa mediante Comunicados, reuniones de Prensa, el contacto o autoridades de su conocimiento, y la edición o participación en Boletines o Revistas. Cuando el grupo tiene suficiente solvencia económica, publica avisos o solicitadas, sea por Prensa oral, escrita o televisiva, o recurre a los afiches (“pegatinas”) ([9]) y a sus propias publicaciones o redes. Además organizan Simposios o Seminarios (para los que a veces obtienen el apoyos extranjeros u oficiales), paros, manifestaciones u otros mecanismos de protesta ciudadana, que también crean un estado de opinión en el público. También poseen contactos y militancias en gremios estudiantiles, sindicatos y Partidos Políticos, explícitos o implícitos. Otros grupos de interés, como las agremiaciones de trabajadores, prefieren la presión a través de la concentración de sus partidarios en manifestaciones, en lugares especiales, cercanos o en los alrededores del Palacio Legislativo, o con la presencia de sus militantes en las Barras de las Salas habilitadas al público para escuchar el debate parlamentario; cuando no utilizan sus relaciones políticas o alianzas estratégico ideológicas con las autoridades públicas de turno.

Un rasgo particular de la tarea de presión de estos grupos, y que nos interesa por el tema que estamos abordando, es que este tipo de presión es en el Uruguay informal. No hay un aparato de presión propiamente dicho y permanente, sino esporádico e inarticulado, con la excepción de los sindicatos laborales que movilizan planificadamente a sus militantes y no vacilan en utilizar sus contactos, alianzas o articulaciones con los gobiernos.

En el Uruguay no todos los grupos de interés pueden abrir y mantener canales abiertos con legisladores, autoridades departamentales y políticos de todo el país, para lo cual dependen, muchas veces, de la filiación política de los miembros particulares de los grupos de presión. Y es en estas situaciones de dificultades cuando las organizaciones profesionales de presión podrían aportar su dedicación y trabajo para ayudar a los sectores intermedios a articular sus planteos e intereses, para que pueden ser tenidos en cuenta a nivel de las cúpulas políticas.

VIII. LOS LOBBIES Y EL DERECHO URUGUAYO 

No existe normativa jurídica sobre el Lobby o la actividad del Lobbying en nuestro país, debiéndonos remitir a las normas más generales de nuestro sistema jurídico a efectos de investigar qué principios les darían amparo.

El hecho de que no haya normas especiales o explícitas que regulen a dichas actividades no significa que sean ilícitos. Por lo contrario, lo que no está prohibido está permitido. El lobbying y los lobbies se encuentran plenamente autorizados por nuestro Derecho conforme al Principio de Libertad (arts. 7º, 10, 72 y 332 de la Constitución). De lo expuesto, la actividad del lobby quedaría conforme a la Constitución y a la Ley.

El Lobbying es una actividad laboral o profesión protegida por el ordenamiento jurídico, ya que nuestra Carta Magna no lo prohíbe, ni lo condiciona, limita o restringe. En este sentido nuestra Constitución consagra y reconoce la más amplia libertad de trabajo y profesión salvo limitaciones impuestas por leyes dictadas por razones de interés general, que sobre el tema que tratamos no existen (arts. 7º y 36 de la Constitución).

Por otra parte, la actividad del Lobby se encuentra también asegurada dentro de la libertad de expresión del pensamiento (art. 29 de la Constitución). Y por supuesto, se encuentra enmarcada dentro del derecho de petición “para ante todas y cualesquiera autoridades de la República” (art. 30 de la Constitución). No hay ninguna distinción constitucional que segregue la forma de su ejercicio, admitiéndose pues también la expresión del pensamiento y petición tanto directa como representada de cualquier persona o grupo de personas.

La actividad de lobbying se encuentra además, reforzada como derecho inherente a la personalidad humana dentro de un estado democrático republicano (arts. 72 y 332 de nuestra Carta Magna).

El lobby y el lobbying no requieren ninguna reglamentación para su actividad, en virtud de que su ejercicio puede verificarse como un derecho sin necesidad de regulación específica (art. 332 de la Constitución). Nosotros creemos que esta actividad no debe estar sujeta a normas, debiéndose aceptar como juego natural en el actual Estado democrático.

Concurren con las normas constitucionales citadas, diversas normas del bloque de Derechos Humanos que reconocen los derechos de libertad, libertad de trabajo y de expresión, de petición y de asociación incluidas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (arts. 1., 2., 3., 7., 10, 18, 19, 21, 23, 28), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (arts. I, II, XIV, XXI, XXII, XXIV y XXV), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 2., 3., 9., 14, 16, 18, 19, 21, 22 y 26), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Sociales (arts. 6. y 7.), Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1., 2., 3., 7., 12, 13, 15, y 16) y su Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y Sociales (arts. 6. y 7.) ([10]).

Por supuesto, el ejercicio de todo derecho tiene sus límites y deberes que observar. El lobby debe obedecer a la Constitución y las Leyes, y obrar dentro del Derecho. Quedan sujetos a la jurisdicción penal y civil quienes operen esta actividad a través de medios ilícitos, abusivos o no permitidos por las reglas jurídicas, conforme a los principios generales. Una sana ética profesional y moralidad la prestigiaría, y evitaría su mala conceptuación como arte de dudosa catadura. Su límite ético jurídico debería ser respetar la voluntad y la libre decisión, como también la independencia, de las autoridades administrativas, legislativas y judiciales.

Si el lobbying es realizado como actividad independiente y en calidad de igualdad contractual con el grupo de interés a quien representa, en nuestra opinión su actividad se ejercería en el ámbito civil dentro de la normativa del arrendamiento de obra (arts. 1776, 1831 y concordantes del Código Civil, más normas complementarias). Si el lobby es subordinado al grupo de interés, las relaciones entre ellos se regirán por las normas laborales d Derecho común. Esta tarea puede ser onerosa o gratuita (el precio puede ser un “salario indirecto” en reclutamiento de votos, favores políticos, medio para hacerse conocido, o la simple satisfacción personal del lobista).

(continuará)

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[1] EULAU, op. cit., p. 196.

[2] DION, op. cit., ps. 76 y 77.

[3] Además, el respaldo que los lobbies pueden dar al legislador y a toda clase de gobernantes o funcionarios es muy importante para su carrera política, y lo mismo ocurre con respecto a cualquier otra autoridad.

[4] BURDEAU, op. cit., T. V, p. 640.

[5] MILLER, op. cit., p. 3.

[6] IPPOLITO - WALKER, op cit., p. 374. El trabajo de los lobbies ayuda a clarificar y define el debate del tema.

[7] (Addenda) Téngase presente que esta afirmación se hizo en 1988.

[8] Art. 30 de la Constitución uruguaya: “Todo habitante tiene derecho de petición para ante todas y cualesquiera autoridades de la República”.

[9] (Addenda) Actualmente se ejerce en nuestro país presión sobre las autoridades también a través de las redes sociales, quedando cada vez más en retroceso los sitios “web”.

[10] Los Pactos Internacionales sobre Derechos Civiles y Políticos, y sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, fueron ratificados por la Ley No. 13.751. La Convención Americana sobre Derechos Humanos fue ratificada por el art. 15 de la Ley No. 15.737. El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fue ratificado por la Ley No. 16.519.

UN ANTIGUO ESTUDIO SOBRE LOS LOBBIES - Parte V

Lobby directo (direct lobby)

El acceso y la comunicación fluida con las personas que forman la voluntad decisoria del sistema político americano preocupan mucho a los grupos de presión de los Estados Unidos. Y como la tarea de los lobbies es, como ya dijimos reiteradas veces, la presión e influencia profesional en las cúpulas de elaboración de decisiones -lo que da garantía de especialización y experiencia-, el lobista debe poseer canales y vías de contacto personal y directo con las mismas, porque después de todo, el contacto directo es el medio más seguro y efectivo para lograr el éxito de la gestión del lobby. Es necesario que el lobista conozca a legisladores, políticos e importantes autoridades -y cuantos más mejor-, o por lo menos debe estar vinculado a los más importantes; si no los conoce o no pude acceder personalmente, debe mantener contactos con las Comisiones o Subcomisiones y poseer amistades y confidentes, funcionarios o colaboradores y asesores claves que le sirvan como nexo para acceder a las cúpulas, o lo mantengan enterado de qué tema que de interés se está tratando, y cómo está evolucionando el mismo. También tiene que proveerse de buenos informantes (pagados o no) o fuentes autorizadas para que lo enteren de todo lo que ocurre momento a momento en los centros decisores y en sus Comisiones o Subcomisiones, sobre los temas que podrían afectar o no ser indiferentes al grupo representado por el lobby. Por razones obvias, los lobbies prefieren el contacto directo con los legisladores más importantes y las más encumbradas autoridades. Si el lobby no posee ninguno de los contactos mencionados, debe por lo menos procurárselos. Cuando el contacto no es posible de ninguna manera, se puede intentar dirigirse a las personas que están en los centros de poder a través de cartas, aunque este mecanismo se usa muy poco por lo escasamente efectivo, ya que el destinatario (legislador u otra autoridad política) en el fárrago de su trabajo les presta poca atención, y además no se puede advertir por el lobista la reacción del político ante la petición y evaluarla ([1]). También podría pedir audiencias, cuyas entrevistas demoran mucho tiempo en concretarse y no durarán más de unos pocos minutos.

Puede ser que en su gestión, los lobbies se valgan de técnicas de soborno y cohecho, así como de corrupción de legisladores, autoridades, funcionarios y asesores mediante dinero, regalos, obsequios para las Fiestas tradicionales ([2]), o recurrir a las amenazas y a la extorsión. Lo que no es recomendable, amén que puede ser delictivo; esto ha valido a los lobbies la mala fama que poseen, por lo que lo evitan generalmente.

La acción típica de los lobbies se manifiesta a través de la actividad en los pasillos (de ahí su nombre), por lo que es muy común verlos, principalmente en el Congreso, totalmente repletos de lobistas que intentan dirigirse a los legisladores y otras autoridades, y este espectáculo debe necesariamente producir un impacto psicológico importante en el ánimo del legislador, que debe abrirse camino entre los lobistas para llegar a su despacho ([3]). La interacción entre el lobista y la autoridad política (generalmente se piensa en el legislador, aunque puede ser cualquier otra personalidad de Gobierno) es muy difícil y delicada, y si el lobista desea tener éxito y que el político tome en cuenta sus planteamientos, debe poner en acción toda su sagacidad, experiencia y ciencia de la ductilidad en las diversas alternativas que se le presentan, como también el conocimiento que posea de las pasiones humanas. No sólo en los pasillos o en los salones de la Administración y de las Comisiones trabajan los lobbies. También organizan y concurren a festejos, reuniones y agasajos, o propician la formación de fondos, o aun de clubes de esparcimiento donde los lobistas tengan oportunidad de transmitir sus planteamientos a las autoridades, como el caso del “Poor Man's Country Club”, donde sólo podían entrar Senadores, Diputados, hombres de influencia pública y lobistas (y los lobistas no pagaban), organizado por el cabildante Homer Leonard ([4]). Los restaurantes, bares y en ocasiones el insalubre entorno de los clubes nocturnos sirven para ambientar la comunicación entre autoridades y lobbies.

EULAU, en su recensión de la obra “The Washington Lobbysts” de MILBRAITH, destaca que la efectividad del lobby en la comunicación con la autoridad política depende ([5]):

1) Del grado del autor de decisiones del sistema político de libertad por la cual las expectativas de sus votantes definan su papel;

2) Del grado de convicción personal del decisor sobre un tema;

3) Del grado de conformidad que una mayoría de los que trabajan en la tarea legislativa puedan acordar por disciplina o compromiso;

4) Del grado de necesidad que tiene el decisor de informarse sobre un problema;

5) Del grado de cuáles relaciones informales con el grupo decisor lo hacen por respeto y confianza;

6) Del grado en que los decisores confían en el consejo de los asistentes de su staff.

A continuación destacaremos las diferentes formas de acción de los lobbies cuando actúan directamente sobre los decisores del sistema político.

Persuasión.- Se hace principalmente a través de tres medios: el diálogo, el aporte de informes y datos, y -excepcionalmente- las amenazas y la corrupción.

El diálogo.- Sea directamente como a través de contactos intermedios, sea personalmente o por teléfono, sea en los pasillos, despachos u otros lugares fuera de las edificaciones de los órganos de poder, el diálogo es una de las vías más capitales de persuasión. Mediante el diálogo el lobista deberá demostrar todo su talento y habilidad en el manejo de las situaciones y las reacciones de los decisores del sistema político, si quiere tener éxito en su tarea. El lobista se preocupará de que el decisor tome interés por la situación del grupo al cual el lobby representa; tratará también de formar bloques en los órganos deliberantes, como en las Cámaras del Congreso, y también mayorías que impulsen la adopción o el rechazo de los Proyectos que afecten a sus representados, e intentarán lograr la derogación o puesta en vigencia de las normas ya adoptadas. El lobista experimentado sabe cómo tratar con una personalidad del sistema político según su forma de ser, y las situaciones son tan ricas que exigen del lobista mucha capacidad y ejecutividad. Ellos conocen qué momento es más oportuno para tomar contacto con los legisladores y qué autoridades estarán dispuestos a prestarles atención ([6]) porque ante todo, manejan (o deben manejar) mucha información. El diálogo resulta un excelente instrumento para permitir la presentación al decisor de un proyecto de norma por parte del lobista que beneficiaría al grupo de interés al cual patrocina, buscando así que las autoridades lo apadrinen y lo impulsen para su consideración y aprobación ([7]). Los hechos y planteamientos efectuados se acompañan de una serie de fundamentos y presentaciones, sea fácticos como también de oportunidad o de justicia, sabiduría o conveniencia de la propuesta. También se recurre a mostrar las dos caras del problema que plantean, señalando ventajas e inconvenientes con cierta pseudo-objetividad, porque siempre procurarán que la balanza de argumentos esté inclinada a su favor ([8]).

Frecuente es también el diálogo no sólo con la autoridad del órgano político, sino con sus asesores o colaboradores directos, que son en definitiva los que estructuran y recomiendan cómo proceder a aquél.

Los lobbies tienen especial interés en hacerle ver a la autoridad pública que se trata el problema que plantean de una cuestión importante, y que la decisión que ella toma al respecto será realmente capital, y ningún lobista pierde tiempo en comunicarse con el decisor político si no tienen un tema verdaderamente importante para plantear ([9]).

Presentación de datos e informes.- Debido a que el volumen de trabajo de las autoridades políticas es enorme, las comunicaciones directas entre los lobbies y los decisores deben ser muy breves, concisas y claras, resaltando en forma sumaria los puntos más importantes ([10]). A veces el problema es muy complejo y tedioso de explicar, sobre todo los temas que poseen cuestiones técnicas, y si se quiere que el decisor o legislador tenga una información cabal y completa del asunto objeto del planteamiento, el lobista procura presentarle una documentada carpeta en la que puede exponerse el problema técnicamente con comodidad, manejando datos y argumentos, todo lo que se desee. La presentación de datos e informes sirve como oportunidad para adjuntar Anteproyectos de normas jurídicas con exposiciones de motivos extensas y profusión de datos. Esta técnica es muy tomada en cuenta, ya que así el decisor puede prestarle más atención y tiempo a la temática que afecta o interesa al grupo intermedio representado por el lobista que en la simple entrevista, y para ellos las meras alocuciones o planteos orales no tienen mucha fuerza ([11]). Por eso, la presentación de datos e informes es un buen complemento para el diálogo; la carpeta escrita oficiará también de “ayuda-memoria” al político.

Muchos legisladores y autoridades del sistema político ven con buenos ojos esta presentación documentada de datos e informes, y los lobistas saben que quien comprende el volumen de tareas de aquéllos y está dispuesto a aliviársela mediante la presentación de un buen informe puede saber que será siempre muy bien recibido ([12]). La presentación de datos e informes por escrito ilustra mucho mejor que un buen diálogo. Por otra parte, es frecuente (y es el caso particular de los legisladores) los decisores del sistema político necesitan el asesoramiento en datos, debido a que por su trabajo no los pueden obtener personalmente, y los legisladores norteamericanos muchas veces cambian sus favores por esos datos. “Dame una mano y yo te doy la mía” ([13]). Los legisladores conocen muy bien el apoyo y servicio que los lobbies le representan en materia de datos e informes, y no se sienten muy menoscabados en su integridad por recibirlos ([14]). Esto lo saben muy bien los lobistas.

Amenazas y corrupción.- Debido a lo inconveniente de estas persuasiones de carácter intimidatorio y coactivo, es natural que casi nunca sean utilizadas. Los buenos lobistas saben que además de amoral es poco efectiva, porque los decisores y el público lo mirarán con gran desfavor. Algunos lobistas amenazan con favorecer la derrota electoral del decisor mediante el retiro del respaldo del grupo al que representa y el apoyo de ese grupo a otro candidato, o con divulgar sucesos que podrían perjudicar su imagen salvo que les preste atención ([15]). Pero quienes intentan amenazar o se comportan arrogantemente son siempre resistidos, y muchos mismos lobistas saben que los sobornos, amenazas, extorsiones o cohechos no tienen mucho éxito ([16]).

Testificación en audiencias.- Es una técnica que se ha revelado como poco importante, por lo que suele usarse, debido a que la experiencia demostró que los Congresistas les prestan atención esporádica ([17]).

Fiestas o agasajos.- Las reuniones sociales ofrecen un ambiente propicio para que los lobistas puedan conversar con los decisores del sistema político. Sin embargo, este canal no se utiliza con la frecuencia que se cree. Es un medio que debe ser tomado en cuenta con cautela, ya que las autoridades políticas se encuentran ocupadas en muchos compromisos, y a menudo pueden concurrir más como favor o por compromiso que como homenaje. También despierta en algunos funcionarios, recelos de que pueda aprovecharse la oportunidad para molestarlos con requerimientos, y pueden rehuir de esta clase de invitaciones. Tiene más éxito cuando se trata de grupos de interés humanitarios y religiosos, pero se revela poco útil para otras asociaciones ([18]). 

Lobby indirecto (indirect lobby)

Por “lobby indirecto” entendemos a cualquier clase de actividad diferente a la presión directa que ejercen los lobistas sobre las autoridades del sistema político. En cierto modo no son tareas del lobby sensu stricto, pero no son menos efectivas. El lobby indirecto se usa como complemento o paralelo de la presión directa, y asimismo suele recurrirse a él al fracasar la presión directa o cuando ésta no puede lograrse. Una táctica de lobby indirecto trata de crear un estado de opinión pública o influirla favorablemente en beneficio de los intereses del grupo para quienes trabajan los lobbies, con vistas a que esta opinión pública traduzca y canalice su acción en demandas a los decisores del sistema político. Se trata pues de provocar una presión indirecta por medio de la presión directa que realizarán los ciudadanos gobernados sobre los gobernadores, previamente excitados por la prédica del lobby. En otras ocasiones el lobby se encarga de la tarea de presión indirecta, quedando la presión directa a cargo del propio grupo de interés ([19]).

KEY destaca dos métodos principales de lobby indirecto en cuanto a manejo de la opinión pública:

a) el método escopeta.- Busca conseguir círculos de personas que influyan en el legislador;

b) el método ametralladora.- Consiste en lograr que el público mande cartas y telegramas a los Congresales ([20]). Otros ejemplos de presión “ametralladora” o difusa son, procurar que la gente se pronuncie a través de manifestaciones, o generando una opinión a través de la Prensa u otros medios de difusión de masas (addenda: como hoy pueden serlo las redes sociales).

En cuanto a la influencia de los lobbies sobre la opinión pública, IPPOLITO y WALKER distinguen dos grandes tácticas ([21]):

1) Largo alcance (long range): conseguir del público una imagen favorable del grupo de interés.

2) Corto alcance (short range): convencer al público de adoptar la posición del grupo de interés sobre un hecho particular que está en el tapete, y lograr la participación del público para conseguir sus propósitos.

Campañas de telegramas y cartas.- Los lobbies promueven determinadas campañas que procuran obtener la presión de los gobernados sobre los gobernantes, logrando que los primeros envíen cartas y telegramas a las autoridades políticas ([22]). Estos lobbies le comunicarán al público en general y a los asociados de los grupos a quienes representan a quiénes deben enviarlos, qué deben poner y qué no deben escribir. Se ha constatado la efectividad de esta técnica de presión sobre el ánimo de los legisladores y autoridades políticas estadounidenses, sobre todo cuando se sienten llegar a ellos una avalancha enorme de comunicaciones de los interesados y del público. Por supuesto, estas campañas deben contar con la acción de mucha gente, y hasta del propio lobista, sus compañeros o empleados, quienes también escribirán si resulta necesario ([23]).

Campañas de información y publicidad.- Los lobbies, a través del acceso que tienen a la Prensa y a otros medios de publicidad y de propaganda (reporteros favorables al lobby o a su grupo de interés, o pertenecientes a él o amigos, solicitadas, boletines, aviso s o afiches especiales), organizan campañas publicitarias, muchas veces de gran envergadura. Tienen crecida eficacia sobre todo cuando se trata de defender intereses de grupos humanitarios, agrícolas, religiosos y ecologistas. También están destinadas no sólo a promover la creación de un estado de opinión, sino a enterar o informar al púbico de acuerdo a lo que les convenga para poner a la gente a favor o en contra de ciertos proyectos o legislaciones vigentes o proyectadas ([24]), cumpliendo una tarea informativa y educativa, pero a su manera y tendenciosa hacia sus intereses. La práctica ha mostrado a los investigadores, que estas campañas no siempre pueden medirse en sus efectos.

Conferencias.- Organizadas por los lobbies en temas de interés del grupo que se defiende, son muchas veces remuneradas y difundidas, invitándose a legisladores, grupos interesados y público en general.

Participación en campañas políticas.- En los últimos tiempos los lobbies han contribuido principalmente con trabajo, dinero y publicidad en las campañas electorales de las autoridades políticas norteamericanas, y la incidencia de éstos en los resultados relectorales es importante. Actualmente, a partir especialmente de la década de los años 1970, se organizan en “Political Action Commitees” (PACs). En un medio muy efectivo para conquistar influencia a nivel de personalidades políticas, y que los lobbies usan para organizar y sostener campañas electorales ([25]).

Publicación de tablas de votos de legisladores.- las mismas tablas indican el porcentaje y número de votos con que cada legislador llegó a su escaño parlamentario. Dicha práctica fue iniciada por la Anti-Saloon League y sus lobbies, asociación que mucho se preocupó de manipular la opinión pública. Últimamente tiene poca importancia su utilización, sobre todo por los resentimientos que provocan a nivel de los legisladores, lo que les cerraría la puerta a quienes publicitaran tales tablas ([26]).

Actuación de los lobbies en las Comisiones y Proyectos de normas jurídicas

La multiplicidad de los temas que tienen que abordar los organismos del sistema político norteamericano ha dado lugar a los trabajos en Comisiones y Subcomisiones, Comités o Subcomités, algunos formados por miembros de los respectivos organismos, y otros (en ocasiones de carácter honorario) formadas por personas de distinta índole. Mientras más pequeño sea el número de sus integrantes, más vulnerables y sensibles son a la influencia de los lobbies; no es de extrañar entonces que éstos se desempeñen allí al máximo, porque ellos conocen que en dichas Comités, Comisiones, Subcomités o Subcomisiones, se decide lo medular de cada tema, y que los Plenarios a lo sumo ratifican o poco agregan a lo ya acordado por aquéllas, sobre todo con se trata de la elaboración de normas jurídicas ([27]).

Cuando los grupos de interés saben de la existencia de un proyecto de norma o de decisión (p. ej. en el Congreso), las Comisiones suelen mandar sus Órdenes del Día a sus lobbies para qe sigan el proceso de su sanción. Ellos toman nota de todo lo que pueda afectar o no a sus representados, y procurarán intervenir en el momento oportuno. Pueden intervenir en la elaboración y redacción de los Proyectos, o aportar Anteproyectos e ideas estudiados y redactados como aporte al trabajo de estas Comisiones o Comités., que serán tenidos en cuenta dependiendo del padrinazgo o apoyo de uno o varios de los miembros de la Comisión o de sus asesores. No es raro que muchas Leyes de los Estados Unidos tengan una profunda impronta de los lobbies ([28]). Como en todo trabajo de los lobbies, la gama de diferentes situaciones que pudiere ocurrir es muy rica.

Los lobbies y la comunicación con los grupos a los que pertenecen

Los lobbies no sólo ofician como reivindicadores profesionales a los grupos de interés, sino que los primeros muchas veces sirven como consultores o asesores de los segundos. Se preocupan por obtener información, datos y todo cuanto los grupos de interés no son capaces de conseguir por sí mismos. El lobista les asesora sobre quiénes son las personas claves para hablar sobre determinado tema, quiénes les prestarán más atención y cuándo es el momento más oportuno para intervenir ([29]). Cuando trabaja para sus representados, el lobby los pone al tanto permanentemente sobre la evolución del asunto y de los éxitos (o no) de sus gestiones, y consulta con ellos respecto los pasos a dar en lo sucesivo. Un trabajo eficiente el lobby también presupone una comunicación ágil y asidua con sus mandantes.

Mantenimiento de los canales abiertos entre el lobby y la autoridad política

No sólo es importante abrir canales de contacto con el decisor para el lobista, sino también mantenerlos abiertos para el futuro, a efectos de poseer una comunicación fluida y perenne. El lobista tendrá que adaptarse a las diversas exigencias de las personalidades a las cuales tiene acceso, y mantener su favor a través de todos los medios (intelectuales o materiales) que posea. Los lobbies tienen por lo general idea de cómo mantenerse presentes en el buen ánimo de los políticos.

Fin de la tarea del lobby

Como bien señala MILBRAITH, el trabajo del lobby termina cuando éste comunica al decisor sus planteamientos en la forma más efectiva posible ([30]). Puede observarse que la obligación del lobby es de medios: hacer todo de su parte para lograr que la autoridad política tome en cuenta su mensaje y lo adopte; no se garantiza el resultado efectivo de la gestión, ya que no puede controlarse directamente lo que haga el decisor, salvo que el lobby lo decida por él.

Cuando el lobby no tiene un tiempo de contratación determinado, cualquiera de las partes (grupo de interés o lobby) puede ejercer el receso unilateral de la vinculación.

(continuará)

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[1] DION, op. cit., p. 124. IPPOLITO - WALKER, op. cit., p. 373.

[2] DION, op. cit., p. 125.

[3] SALISBURY, op. cit., p. 148 y sigs. Ver nota 35.

[4] KRAEHE, op. cit., p. 633.

[5] EULAU, ob. cit., p. 201.

[6] DION, op. cit., p. 74.

[7] MAKIELSKI, op. cit., p. 238.

[8] MILBRAITH, op. cit., p. 185.

[9] MILBRAITH, op. cit., p. 188.

[10] MILBRAITH, op. cit., p. 187.

[11] MILBRAITH, op. cit., p. 187.

[12] MAKIELSKI, op. cit., p. 238.

[13] BURDEAU, op. cit., T. V., p. 640. MAKIELSKI, op. cit., p. 232.

[14] MAKIELSKI, op. cit., p. 232.

[15] MILBRAITH, op. cit., p. 185.

[16] MAKIELSKI, op cit., p. 238. MILBRAITH, op. cit., p. 183.

[17] MILBRAITH, op. cit., p. 188. MAKIELSKI, op. cit., p. 238.

[18] MILBRAITH, op. cit., p. 193.

[19] DION, op. cit., p. 113.

[20] KEY, op. cit., p. 237.

[21] IPPOLITO - WALKER, op. cit., p. 323.

[22] Addenda: Hoy sería los mensajes telemáticos por correo electrónico o a través de las redes sociales, por ejemplo.

[23] DION, op. cit., p. 124. MILBRAITH, op. cit., ps. 190 y 191. MAKIELSKI, op. cit., p. 238.

[24] DION, op. cit., p. 124. KEY, op. cit., ps. 229 y 240. MILBRAITH, op. cit., p. 191.

[25] DION, op. cit., p. 124.

[26] MILBRAITH, op. cit., p. 194. SALISBURY, op. cit., p. 148.

[27] BURDEAU, op. cit., T. V., p. 140, DION, op. cit., p. 76.

[28] Como en el caso de la Taft-Hartley Act, que contiene casi textualmente la redacción de los postulados de la National Association of Manufacturers sobre el tema que versa la Ley.

[29] MAKIESLKI, op. cit., p. 238.

[30] MILBRAITH, op. cit., p. 195.

UN ANTIGUO ESTUDIO SOBRE LOS LOBBIES - Parte IV

IV. SINOPSIS DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA “FEDERAL REGULATION OF LOBBYING ACT” DE 1946

La “Federal Regulation of Lobbying Act”, que como dijimos, intenta dar un marco jurídico a los lobbies, dispone principalmente según DION ([1]):

- Todos los grupos intermedios que tienen lobbies en Washington o en Capitales de los distintos Estados de la Unión deben registrarse obligatoriamente ante la Procuraduría General de la Nación, en un Registro especial que ésta lleva al respecto.

- Estos grupos deben identificar y dar la lista completa de todos los lobbies y lobistas que actúan a sus respectivos cargos.

- Deben presentar un detalle declarado de los gastos que se invierten en el lobbying.

- Debe declararse el salario de los lobistas empleados.

- Existe obligación de presentarse una descripción completa de las actividades que planea el lobby en el futuro.

- Trimestralmente, los grupos intermedios deberán presentar un informe sobre los puntos anteriores, que debe incluir todas las variaciones y alternativas que se verifiquen, los cuales edita el Congressional Record.

Estas obligaciones se cumplen muy poco en la práctica, y son muchísimos más los grupos y lobbies que no se registran que los declarados. DION estima que los lobbies que existen en realidad son de un número diez veces mayor que los registrados. Como la violación por la registración no es sancionada por ninguna pena por la F.R.L. Act, al no disponerse nada sobre las omisiones, el registro y la información trimestral dependen exclusivamente de la buena voluntad y honradez de los interesados. El Gobierno se ve obligado a tolerar esta situación por no poder tomar medidas de policía, lo que excedería sus límites legales y constitucionales. A veces los Comités llaman a los lobbies a declarar sobre sus actividades, pero nada más puede hacerse. Sin embargo, los informes trimestrales que publica el Congressional Record ofrecen datos ilustrativos y valiosos para el análisis de los lobbies ([2]).

V. FORMAS DE ACTUACIÓN DE LOS LOBBIES ANTE LOS PODERES PÚBLICOS Y TÉCNICAS DE LOBBYING

Anteriormente caracterizamos como “lobbying” a la actividad de gestión y presión que ejercen estas organizaciones a nivel de los centros decisores del sistema político norteamericano. Podríamos definirla más técnicamente como una actividad, generalmente remunerada, de un agente o de un grupo, de forma concertada con los dirigentes de la asociación o del grupo intermedio contratante, y disponiendo de medios pecuniarios u otros, con el objeto de influir directa o indirectamente sobre proyectos o actos delos gobernantes, para promover los intereses de sus patrones (o contratantes) ([3]). Si bien es cierto que actúan preponderantemente a nivel de las Cámaras del Congreso, también lo hacen a nivel del Presidente y el Poder Ejecutivo ([4]), no escapando tampoco el Poder Judicial, si bien es más difícil acceder a los Jueces debido a que ellos deben (y saben) mantenerse independientes de partidismos y presiones ([5]). Debe quedar claro que los lobbies nunca representan a Partidos Políticos, sino solamente a grupos intermedios o de interés. A pesar de que los lobbies son muy importantes en los EE.UU. y su actividad es lícita porque ha sido regulada por la Ley y encontrarse amparada por la I Enmienda, la gente común no tiene por lo general mucho conocimiento sobre qué son y cómo trabajan e influyen estas organizaciones ([6]).

En cuanto a su organización, el lobby es una Empresa o Estudio compuesto por un gabinete de abogados, profesionales universitarios o agentes expertos en publicidad (pudiendo coexistir estas clases de profesionales), como también de ex asesores o colaboradores de Bancadas, ex Congresales o antiguos funcionarios de la Administración o del Poder Legislativo. Últimamente algunos periodistas se han destacado como eficaces lobistas, aprovechando el importante baluarte de sus periódicos o diarios. Todos ellos residen en Washington (donde se encuentra la mayoría) o las Capitales de los Estados de la Federación; esto es, cerca de los principales centros de poder. Como rasgo peculiar de los tiempos modernos, los lobbies tienden a convertirse en organizaciones de equipo en el que actúan multidisciplinariamente, aliándose muchas veces, si las circunstancias lo requieren, con otros lobbies. Algunos de ellos pertenecen exclusivamente a un grupo de interés o están especializados por tarea o por materia. Otros manejan intereses de varios grupos diferentes, aunque no representan a demasiados grupos. Algunos grupos intermedios utilizan dos o varios lobbies. Ciertos lobbies, como el de la Cámara de Comercio y la N.A.M. ocupan por entero importantes edificios ([7]), y otros apenas poseen una pequeña oficina con un cuarto y un baño. Los más grandes mueven mucho dinero y perciben suculentos honorarios por sus servicios. Varios de ellos cambian de contratante y no observan una tendencia hacia la especialización, siendo cada vez menos frecuente la figura del lobista unipersonal y solitario, pero no existe una evolución marcada en este sentido ([8]).

Grupos intermedios de toda clase utilizan actualmente los servicios de los lobbies: corporaciones y organizaciones comerciales o industriales, grupos petroleros (de gran influencia en la década de los 1970), agremiaciones laborales y centrales obreras, grupos religiosos, organizaciones profesionales y de la Salud, asociaciones de protección a la fauna, flora y al equilibrio ecológico, y también se incluso se destacan las organizaciones de agricultores, granjeros o ganaderos. E inclusive, Estados extranjeros ([9]).

Según EULAU, para explicar al lobby no es muy apropiado el modelo de comunicación, sino el de política de presión, al cual considera más realista, si bien el modelo de comunicación no es descartable, pero éste no explica realmente todos los mecanismos del lobbying, y sirve más para investigar fenómenos de mercado ([10]). La actividad de lobby, pues, es un proceso y un fenómeno político. Asimismo este autor destaca la poca fidelidad de las fuentes utilizadas para recabar datos sobre las actividades de los lobbies, destacando tres fuentes de relativa fidelidad: 1) las no siempre desapasionadas investigaciones del Congreso; 2) las no siempre coherentes crónicas de los reporteros; y 3) los no siempre coherentes estudios de los científicos políticos ([11]). Aparte, los factores psicológicos existentes en el proceso son difíciles de tomar en cuenta y la mecánica de la tarea es muy compleja ([12]). No olvidemos que los registros de los lobbies son muy incompletos. Sin embargo, de estas fuentes se desprenden algunos elementos valiosos que permiten conocer y caracterizar la acción de aquéllos.

Básicamente, el lobby utiliza dos tácticas o técnicas para conseguir los resultados que desea: 1) el lobby directo (“direct lobbying”), a través del contacto personal o por ellagados claves a los decisores del sistema político; y 2) el lobby indirecto (“indirect lobbying”), mediante la manipulación y la influencia directa en las ideas y de la opinión pública, que redunda en una presión indirecta sobre el sistema político, a través de la presión directa del público sobre los gobernantes ([13]). Para MILBRAITH, que sostiene que el lobbying es un proceso de comunicación, la tarea del lobista es encontrar cómo puede mantener una comunicación más efectiva para influir en los centros decisores ([14]). Este autor habla, refiriéndose al lobby directo, de “técnicas para la comunicación directa personal entre el lobista y los decisores”, y respecto al lobby indirecto, de “comunicación entre los intermediarios y técnicas de grandes canales de comunicación abiertos” ([15]).

(continuará)

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[1] DION, op. cit., ps. 128 y 129. Ver nota 31, Addenda.

[2] DION, op. cit., p. 129. KEY, op. cit., p. 227. Los lobistas, como dijera el legislador demócrata de Tennessee, Kenneth MC KELLAR: “Washington está y sus hoteles están infectados de lobbies”. El número real de lobbies se calcula en decenas y decenas de miles. DION, op. cit., p. 127.

[3] DION, op. cit., p. 114.

[4] Léase el artículo de LEVINE - THURBER, cit..

[5] IPPOLITO - WALKER, op. cit., p. 129.

[6] DION, op. cit., p. 126. KEY, op. cit., p. 226. KRAEHE, op. cit., p.633 opina, no obstante, que los texanos conocen muy bien a los lobbies y a sus lobistas.

[7] DION, p. 121.

[8] SALISBURY, p. 146.

[9] Uruguay, según se dice, habría utilizado lobbies desde la época del Gobierno de facto 1973-1985, y continúa utilizándolos en la actualidad (datos no confirmados por el autor).

[10] EULAU, op. cit, p. 200.

[11] EULAU, op. cit., p. 196 y sigs. Recordemos que la publicación de los informes trimestrales ordenados por la F.R.L. Act que edita el Congreso, aunque no refleje la realidad absoluta, son otra preciosa fuente de datos de estudio.

[12] MILBRAITH, L., “Lobbying as a communication process”, en MALECKI - MAHOOD, op. cit., p. 184. ECKSTEIN, “Pressure Group Politics: The case of the British Medical Association”, Stanford, California Stanford University Press, 1960, p. 152.

[13] IPPOLITO - WALKER, op. cit., p. 320.

[14] MILBRAITH, op. cit., p. 185.

[15] MILBRAITH, op. cit., p. 186.