NOTAS SOBRE EL ROL DEL
JUEZ CIVIL EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE
1) Aspectos generales sobre
el Juez y el Medio ambiente
Nuevas demandas de la Sociedad requieren a los Jueces atender
e involucrarse en problemáticas de derechos sociales y de interés general colectivo
donde la Sociedad y la Política no encuentran soluciones efectivas, entre las
cuales se encuentra la Medio ambiental.
¿Es necesaria una Justicia Medioambientalista
especializada total o parcialmente, o le basta una Justicia generalista? Una
Justicia especializada puede tener “pros” (“verbi gratia”, mayor conocimiento y
comprensión de esta temática y de su regulación normativa, seguridad jurídica y
jurisprudencial) y “contras” (por ejemplo, puede ser sesgada o correr el riesgo
de convertirse en militante, desatendiendo otros factores y realidades). En
Uruguay no se justifica ni amerita una especialización judicial en materia
ambiental, dado el número de casos planteados. Sí es necesaria una capacitación
y que en la materia medioambiental, el Juez abra su mentalidad respecto a los
conceptos jurídicos tradicionales, tomando en cuenta nuevas perspectivas, como el
enfoque y los principios muy peculiares de aquélla.
Acorde a los arts. 23 y 47 de la Constitución, los Jueces
deben atender en cuanto les concierne en sus casos concretos, a velar por un Medio
ambiente sano, dado el interés general que comporta y como bien jurídico de
carácter público que representa.
En la legislación nacional, debemos destacar el
antecedente que significó en su momento el art. 35 del Decreto-Ley 14.384, que
declaró de interés nacional la especialización en materia rural, ordenando a la
Suprema Corte de Justicia a tomar medidas para organizarla dentro de sus
facultades; aunque no refiere a la materia medioambiental precisamente, esta
norma fue precursora. Los arts. 1º a 4º de la Ley No. 16.466 y 3º a 5º de la Ley
No. 17.283 (protección del medio ambiente) obligan a los organismos públicos, a
contemplar las normas en materia de política ambiental.
El Poder Judicial no puede desconocer, entonces, que
tiene un importante papel en la protección del ambiente, tanto en su
observancia como en la dilucidación de los diferendos individuales y sociales que
se susciten involucrando esta temática. Ello, y las características especialísimas
de ese bien en cuya conservación le va a la Humanidad nada menos que su futuro,
supone que el Magistrado judicial se sensibilice y entrene en las particularidades
del Derecho Ambiental más actual, y que en sus actuaciones utilice o despliegue
sus principios y herramientas.
En tal sentido, y como se recomendó en el Primer Congreso
Uruguayo de Derecho Ambiental del año pasado, en su Declaración de Noviembre, “el
acceso a la justicia en temas ambientales, en su debido y especial alcance,
requiere… en especial, la capacitación de jueces…, de forma de contar con un
proceso y con jurisprudencia que recojan los principios y características del
moderno Derecho Ambiental”.
En el tratamiento jurisdiccional de estos bienes medioambientales,
¿el Juez debe ser un activista o actuar con particular energía; ser una suerte
de “Juez Verde”, con pretensión de intervenir en las Agendas de Gobierno
(sustituyendo las políticas públicas por un gobierno judicial en la materia) si
lo creyera necesario? ¿O debería ser neutral, aséptico? Ni una cosa ni la otra.
El Juez debe aportar armonía en estas cuestiones. Debe actuar sí para hacer
realidad los mandatos constitucionales y legales que se vinculan a la
protección del medio ambiente como un bien de la comunidad, pero con
independencia e imparcialidad. No puede descuidar que tiene poderes-deberes en
estos asuntos de interés social que no debe soslayar (arts. 25.2, 350.3 y 350.5
del Código General del Proceso -poderes inquisitivos y de instrucción debiendo justificar por qué no
adoptó medidas al respecto, advertir y procurar enmendar carencias de
asesoramiento, todo ello sin perjuicio del respeto de debida contradicción
entre las partes-). Pero lo medioambiental no es el único factor a ser
considerado, porque la cuestión se analiza dentro del juego de otros derechos
que pueden estar involucrados, como los derechos de propiedad y de trabajo. En
nuestro criterio, el nivel de equilibrio se orientaría dentro del desarrollo
sustentable; o sea, que la obra o actividad cuestionada se mida como
beneficiosa para la consecución de objetivos nacionales de bienestar y
desarrollo, dentro de la seguridad y respeto por el entorno natural.
2) Aspectos procesales
de la intervención del Juez civil en materia medioambiental
Es necesario considerar en la determinación de criterios
jurisprudenciales para la solución de los conflictos que involucren al
ambiente, la especial preocupación de los países integrantes de la Cumbre
Judicial Iberoamericana en sus ediciones XV a XVII, recomendando impulsar reglas
procesales, principios y espacios de participación, información, capacitación transparencia
y acceso a la justicia en materia medioambiental, así como una Red
Iberoamericana de Justicia especializada. En recientes tiempos, el Acuerdo Regional
sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la
Justicia en Asuntos Ambientales de América Latina y el Caribe (o Acuerdo de Escazú,
2018), impulsa una serie de pautas a tener en cuenta implementar por los países
de la región que inciden en lo procesal (principalmente los arts. 3. y 8.), aunque
en nuestra opinión podrían ser tenidos directamente por los tribunales para
fraguar criterios y principios jurisprudenciales hacia un verdadero derecho
procesal ambiental.
Todo proceso medioambientalista o que importe aspectos
concernientes a lo ecológico debe sustentarse en este tríptico de principios: a)
accesibilidad y participación; b) publicidad y transparencia en la información;
c) ejecutividad y efectividad.
El Magistrado judicial pondrá especial preocupación en
cuestiones en relación al medio ambiente por garantizar el acceso a una Justicia
tuitiva, expedita y efectiva en materia medioambiental, especialmente para
personas y comunidades vulnerables (Reglas de Brasilia, Acordada 7647; art.
11.4 del Código General del Proceso -CGP- y normas aplicables del Bloque de Derechos Humanos). El desiderátum impone
abatir o exonerar los gastos de litigación medioambientales, especialmente para
los sectores o comunidades vulnerables. Mientras no exista exoneración legal
para las exoneraciones de los tributos judiciales, el Juez dentro de sus
facultades intentará compensarlo intentando una mayor economía de tiempo en las
actuaciones y recursos. Cada tribunal debe analizar, recomendándose
flexibilidad, qué se requerirá para acordar la legitimación activa a personas y
cómo se dará entrada a los colectivos que afirmen representar intereses difusos
medioambientales. Casos especiales: ¿a Fiscalías? ¿a cualquier ciudadano? ¿a
qué clase de organizaciones no gubernamentales o públicas? ¿comunidades? ¿se
admitirá la intervención de los “Amici Curiae”? ¿Es posible admitir las
acciones de clase?
Es menester comprender e identificar las problemáticas en
juego, y reconocer cuál es el Derecho aplicable, especialmente la regulación
medioambiental implicada (dentro de la dificultad que significa atender una
normativa inorgánica y diversificada -nacional, regional e internacional- como
es la de esta materia). Asimismo, en su desempeño debe conocer y articular los fundamentos
y las peculiaridades del Derecho Ambiental.
En el abordaje jurisdiccional de estos casos
medioambientales, debe balancearse adecuadamente los bienes y valores en juego
en el litigio, dentro de los intereses y derechos involucrados en el asunto
específico a conocimiento. Debe el Juez manejarse con Equilibro y actuar con
Prudencia, lo que no significa inacción, displicencia, o ser timorato.
Posibilidad de protección cautelar (de hacer -por
ejemplo, recomponer- o de no hacer -“verbi gratia”, abstención o cese,
prohibiciones de innovar-) anticipativa, en etapa preparatoria o durante el
proceso. Acceden siempre a una pretensión principal (en Uruguay no tienen acogida las medidas autosatisfactivas, ni siquiera en materia ambiental). ¿Debe actuarse de oficio, no sólo a requerimiento de parte? ¿La exoneración de contracautela debe
evaluarse en forma flexible o permisiva, o debe exigirse contracautela como
principio? Arts. 311 a 317 del Código General del Proceso.
Se debe garantir la debida publicidad del proceso como
criterio marco, permitiendo el acceso a la información disponible del
expediente, tanto a las partes como a terceros (en este último caso, salvo
supuestos de información que pudiere ser sensible, reservada o clasificada).
La evaluación de la prueba se realiza en estos litigios
especiales conforme a las reglas generales. Posibilidad-obligación para el
Juez, de disponer prueba de oficio y de requerir inclusive que los organismos
estatales aporten elementos de información pertinentes, hasta los confidenciales
si fuere necesario. El examen probatorio de los medios permisibles (arts. 144 y
146 CGP) es conforme a la sana crítica (art. 140 CGP), sin perjuicio de las
peculiaridades en materia medioambiental.
El Principio Precautorio (Declaración de Río, 1992; Vorsorgenprinzip) es una herramienta de apreciación
y de análisis en materia medioambiental, que comporta evaluar la potencialidad
y los indicios que puedan suponer peligro grave e irreversible de posible daño
medioambiental, ante una obra o actividad con posibles impactos en la
naturaleza, sin necesidad de exigir certeza pericial o científica (considera riesgos
inferibles o representables y no necesariamente medibles). Implica ir más allá
del principio de prevención (que requiere daños mensurables o periciables). No
sirve para suplir la carencia probatoria, sino para aproximarse a la realidad del
asunto en circunstancias de oscilaciones o de indefinición probatoria, y como
criterio interpretativo u orientador para valorar la prueba y los elementos de
inferencia disponibles. Debe en nuestro criterio emplearse con ponderación y
munido de un sólido respaldo indiciario. La aplicación del principio
precautorio en materia medioambiental implica considerar:
* Evaluar si puede existir peligro grave e
irreversible en la obra o actividad cuestionada, por las características de ésta
en sí (por ejemplo, por la envergadura, cuando carece de los permisos o
habilitaciones ambientales correspondientes, cuando se verifica en áreas
protegidas, ante hallazgos o presencia de contaminantes en las inmediaciones; y
si todavía está en proyecto o en construcción, analizar sus posibles
proyecciones en estos aspectos);
* Evaluar indicios graves (arts. 1600 y
1605 CC), hechos conocidos diversos que permitan inferir la verosimilitud del
hecho desconocido a probar y a considerar (el posible impacto ambiental);
* Explicitar cuáles son esos
indicios relevantes o trascendentes;
* Fundamentar por qué la inclusión, cómo inciden
tales indicios dentro de los hechos a demostrar, y cómo pueden objetivar o
advertirnos, una situación de peligro de afectación medioambiental.
Avanzando más allá, el Acuerdo de Escazú propone como
medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental “cuando
corresponda y sea aplicable”, la inversión de la carga de la prueba y la carga
dinámica de la prueba (art. 8.3.e). Esto impactaría directamente en nuestro
sistema procesal civil que requiere ante todo, la carga de que cada parte debe
probar los dichos que aduce, así como los hechos modificativos, impeditivos o
extintivos de la pretensión contraria (arts. 137 y 139 CGP). Su consagración
como criterio jurisprudencial, es todavía objeto de debate entre los
tribunales.
En cuestiones de medio ambiente, el Decisor judicial
debe poseer preocupación por encontrar la verdad material (sustancial,
neurálgica) y no la formal del expediente (arts. 14, 24 num. 4º, 25.2 y 350.5
CGP), a efectos de darle el tratamiento jurídico que entiende corresponde. Tiene
un poder-deber y celará en su “imperium” al respecto, atendiendo al interés
público-social y general en juego.
Las sentencias que pudieren recaer, en demandas que
involucran al medio ambiente y en la hipótesis de que sean acogidas
favorablemente, suelen consistir en Condenas (a pagar dinero o indemnizar -en
dinero como resarcimiento integral por equivalente; en el Derecho uruguayo no
se admiten los daños punitivos-, eventualmente
a pagar la atención de salud de las personas que fueren dañadas, o a servirles una
pensión temporal o vitalicia; a dar; a hacer -reparar o recomponer lo dañado,
destruir la obra dubitada-; o a no hacer -cesar obras, abstenerse de ejecutar-),
bajo eventuales conminaciones (arts. 21.3 y 374 CGP), o ejecución por tercero
(si corresponde) o por equivalente (arts. 397 a 399 CGP). También pueden
emitirse sentencias declarativas. Su imposición y su ejecución se regulan por
el sistema procesal general.
El Juez debe garantizar en materia medioambiental, como
siempre, el acceso a los recursos efectivos (arts. 11.4 y 22.3 CGP, más normas
del Bloque de Derechos Humanos).
Montevideo, 15.5.2019
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