ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 15 DEL PROYECTO DE RENDICIÓN DE CUENTAS 2016

UN PROYECTO DE NORMA QUE NOS RETROCEDE EN MATERIA DE ESTADO DE DERECHO: EL ARTÍCULO 15 DEL PROYECTO DE LEY DE RENDICIÓN DE CUENTAS Y BALANCE DE EJECUCIÓN PRESUPUESTAL EJERCICIO 2016

Edgardo Ettlin


“-¿No ves que no tenés razón, y seguís insistiendo?
-No importa. Yo prefiero equivocarme.”
Diálogo entre dos adolescentes, oído al pasar en un
 medio de transporte colectivo.

Sumario: I. Generalidades - II. Análisis del “artículo 15” del Proyecto de Rendición de Cuentas 2016 - III. Inconstitucionalidades planteadas en el art. 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal Ejercicio 2016 - IV. Conclusiones

I. Generalidades

El art. 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal Ejercicio 2016 remitido por el Poder Ejecutivo el 20 de junio de 2017 al Poder Legislativo se trae, entre otras puñaladas traperas -como dijera el periodista Raúl Ronzoni- (¹) y sorpresas furtivas, el siguiente texto propuesto con aspiraciones de verse convertido en Ley, en materia de ejecuciones judiciales contra el Estado:

“Artículo 15.- Sustitúyese el inciso segundo del artículo 52 de la Ley Nº 17.930, de 19 de diciembre de 2005, por el siguiente:

"El Poder Ejecutivo podrá comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República, salvo que ello afecte la atención de los servicios a su cargo. En este último caso, el Poder Ejecutivo quedará eximido de los plazos de cumplimiento de las obligaciones establecidas en otras normas legales".

Esta disposición tendrá vigencia a partir de la promulgación de la presente ley.”.

Soslayando las críticas casi unánimes (por supuesto, los proyectistas de esta disposición tienen una opinión diferente) de todas las cátedras de Derecho Público, amén de las desaprobaciones que este pergeño normativo ha recibido de muy prestigiosos juristas y operadores del Derecho, intentaremos concentrarnos sobre los aspectos jurídicos de este “artículo 15” (nombre con el cual nos referiremos indistintamente a él, en adelante).

Se suma este esfuerzo proyectivo, a dos normas que ya han tenido mala fortuna: a) el art. 9º de la Ley No. 19.310, virtualmente desactivado a través de las sentencias Nos. 311/2015 y 300/2016 de la Suprema Corte de Justicia, más otras que lo han declarado inconstitucional, que pretendía que el Poder Judicial pagara con su propio presupuesto las condenas, laudos arbitrales o transacciones (también las conciliaciones, aunque no las mencionaba) que obligaban al Poder Judicial a pagar en dinero; b) el art. 733 de la Ley No. 19.355, que incluyendo un “art. 400.8” al Código General del Proceso, autorizaba palabras más o menos al Poder Ejecutivo a pagar las condenas, laudos o transacciones (inclúyase las conciliaciones) cuando lo deseare permitiéndole hacier las previsiones para cuando lo entendiere pertinente, también declarado inconstitucional en vía de excepción mediante sentencia No. 576/2017 de la Suprema Corte de Justicia que inauguraría un precedente al respecto.

El “artículo 15”, lejos de amedrentarse o tomar en cuenta estas malas experiencias, el consejo de los juristas especializados y las sentencias de la Alta Corporación judicial mencionadas, pretende seguir avanzando en la línea de los malogrados arts. 9º de la Ley No. 19.310 y 733 de la Ley No. 19.355. Veamos cómo.

II. Análisis del “artículo 15” del Proyecto de Rendición de Cuentas 2016

Este proyecto de norma, de aprobarse, pretende ponerse en vigor cuanto antes en el tiempo respecto a las restantes normas propuestas en la Rendición de Cuentas 2016, puesto que acorde a su inciso 2º “tendrá vigencia a partir de la promulgación de la presente ley” (o sea, cuando el Poder Ejecutivo le dé el “cúmplase”; art. 1. inc. 1º del Código Civil), y no a partir del 1º de enero de 2018 (a diferencia de lo que en principio prevé el también propuesto art. 2º del Proyecto de Rendición de Cuentas 2016). Existe una llamativa necesidad de urgencia para que este “art. 15” se active lo más antes posible, urgencia que por no estar nosotros en la mente del proyectista, no nos corresponde discurrir sobre las posibles causas de tal preocupación.

El proyecto de artículo 15, especialmente en su inciso 1º, propone una reforma al art. 52 de la Ley No. 17.930. Este art. 52 establece:

“Derógase el artículo 30 de la Ley No. 17.296, de 21 de febrero de 2001 y el artículo 31 de la misma ley, este último en la redacción dada por el artículo 82 de la Ley No. 17.556, de 18 de setiembre de 2002.

En consecuencia, podrán, comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 35 de la Constitución de la República.”.

El art. 52 de la Ley No. 17.930 integra actualmente el art. 15 num. 1º del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), que dispone:

“Art. 15º.- No podrán comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, salvo en los siguientes casos:

1) Cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales o situaciones derivadas de lo establecido en los Artículos 24 y 25 de la Constitución de la República (Constitución Vigente);

...”.

El art. 52 de la Ley No. 17.930 y el art. 15 acápite y numeral 1. del TOCAF complementan al régimen de los arts. 400 y 401 del Código General del Proceso en materia de ejecuciones a pagar dinero contra el Estado, especialmente al art. 400 del Cuerpo normativo citado en cuanto respecta al proyecto del “artículo 15”. Por estas normas hoy vigentes, se permite al agente pagador de la sentencia, laudo arbitral, transacción o conciliación, que es el Ministerio de Economía y Finanzas en el caso de los organismos de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados No Comerciales Ni Industriales y los Organismos de Contralor del Estado del art. 220 de la Constitución, a disponer de fondos extrapresupuestales, si no hay créditos disponibles, para cumplir con la obligación estatal a pagar, sin necesidad de prever ni de proyectar fondos en posteriores instancias presupuestales o de rendición de cuentas.

En su texto original, el art. 52 de la Ley No. 17.930 refiere a la situación de las compensaciones que la Administración debe a los habitantes conforme a los arts. 24 y 35 de la Constitución (²), o sea únicamente: a) obligaciones generadas por daños y perjuicios irrogados a terceros o administrados en la gestión de los servicios o cometidos del Estado o de sus funcionarios (art. 24 de la Carta Magna); o b) obligaciones gestadas por haber sometido las personas a cargas especiales sin contrapartida inicial (art. 35 de la Constitución). El art. 15 del TOCAF y el art. 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas 2016 alude a los arts. 24 y 25 de la Constitución (en materia de daños y perjuicios contra terceros o los administrados por la actividad del Estado o de sus funcionarios solamente); pero en esa situación también quedan comprometidas como situaciones especiales a la regla general de los arts. 24 y 25, las de los arts. 32, 35, 231, 232, 309 y 312 de la Constitución.

Normalmente, y de acuerdo al art. 400.4 del Código General del Proceso más el art. 1º del Decreto del Poder Ejecutivo No. 395/006 (en nuestro entender vigente a pesar de la reforma del art. 400 del Código General del Proceso por la Ley No. 19.090), la erogación de la obligación de pago indemnizatorio que tenga como fuente los arts. 24 y 35 de la Constitución se atiende con cargo al Inciso 24 del Presupuesto Nacional “Diversos créditos” (como también ocurre con las demás obligaciones a pagar dinero que surgen por cualquier causa).

En caso de que la obligación no pueda atenderse por el Inciso 24, la erogación puede realizarse comprometiéndose gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible cuando se trata del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 35 de la Constitución de la República. Ello, acorde a los arts. 52 de la Ley No. 17.930 y 15 num. 1º del TOCAF.

Así, los arts. 15 num. 1º del TOCAF y 52 de la Ley No. 17.930, que se quieren reformar a través del art. 15 de la Rendición de Cuentas 2016, hasta ahora permiten en defecto atender el pago, si no se puede pagar con créditos disponibles del Inciso 24 como lo mandan los arts. 400.4 del Código General del Proceso y 1º del Decreto No. 395/006.

Con este sistema de dos grados, el acreedor de un crédito indemnizatorio contra el Estado tiene más posibilidades aseguradas de cobrarlo.

El art. 15 proyectado menciona que “El Poder Ejecutivo podrá comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales...” (se olvida de las transacciones y conciliaciones en que se obliga a pagar dinero al Estado, pero debemos comprenderlas en el ámbito de esta propuesta). O sea que se refiere exclusivamente a las obligaciones en que el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas, está obligado a pagar como agente de cumplimiento judicial en las ejecuciones (arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso). No comprende a las ejecuciones contra Gobiernos Departamentales y Entes Autónomos o Servicios Descentralizados Comerciales e Industriales (que se rigen por los arts. 401 del Código General del Proceso y por el art. 15 del TOCAF, porque no les afectará el art. 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas 2016).

Es menester precisar que el artículo 15 de la Rendición de Cuentas no alude a la situación del art. 35, sino exclusivamente a las hipótesis de los arts. 24 y 25 de la Constitución; aunque atrapa asimismo al art. 35 de la Carta Magna, y deberíamos también adicionar los arts. 309 y 312 de la misma, como a los arts. 32, 231 y 232 en materia de expropiaciones, porque todas implican hipótesis de acciones resarcitorias. O sea que este “artículo 15” del Proyecto de Rendición de Cuentas alcanza solamente a todos los terceros o administrados que tienen contra el Estado, créditos firmes por daños y perjuicios o indemnizaciones . 

No involucra el art. 15 previsto para la Rendición de Cuentas 2016, a los juicios de cobro de pesos contra el Estado que no sean de carácter aquiliano, como los de pago de lo indebido, enriquecimiento injusto en general, o incumplimientos contractuales. Además, no están comprendidos dentro del proyectado artículo 15, las obligaciones generadas por impagos de naturaleza salarial (que se rigen en su ejecución -mientras no sea declarado inconstitucional para casos concretos; arts. 259 de la Constitución y 521 del Código General del Proceso- por el art. 733 de la Ley No. 19.355 respecto a funcionarios públicos, más las Leyes No. 18.099 y 18.251 cuando son obligaciones derivadas de tercerizaciones). En las hipótesis específicas en que el art. 733 de la Ley No. 19.355 fue declarado inconstitucional, habilitando la directa prosecución del cobro salarial conforme a los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso, este propuesto artículo 15 no les es aplicable ni les estorba su derecho, ya que rige sólo para los casos de obligaciones generadas en "situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República".

O sea que el art. 15 multimentado tiene como horizonte o límite, las deudas que por daños y perjuicios a terceros obligan a la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados No Comerciales ni Industriales, y Organismos de Contralor del art. 220 de la Constitución, de las cuales el Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas es el agente de pago conforme a los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso.

Dicha norma propuesta por el artículo 15 faculta al Poder Ejecutivo, como ya estaba por los arts. 52 de la Ley No. 17.930 y 15 num. 1. del TOCAF, a “comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República”. En este sentido “nihil sub sole novum”, y nos parece correcto que el Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas disponga de este medio (cuando no hay créditos en principio disponibles) sin necesidad de tener que esperar a Presupuestos o Rendiciones de Cuentas para hacer las previsiones correspondientes; es positivo para una mejor y más idónea satisfacción (y por supuesto, evitándose el Estado que se sobrecarguen las deudas con indexaciones) de las deudas a los terceros o administrados.

El tema es, que el justiciable no tiene cómo saber si existen o no créditos presupuestales disponibles del Inciso 24 para pagársele su crédito. Basta que al Poder Ejecutivo o al Ministerio de Economía y Finanzas se les ocurra plantear que no hay crédito disponible, que por lo general se acepta sin mayor cuestionamiento (inclusive por los tribunales, aunque no se debería). En principio, la garantía que tiene es que se le pague con los fondos que el Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas tuviere disponibles de este Inciso 24 (arts. 400.4 del Código General del Proceso y 1º del Decreto No. 395/006). Mas si no los hay disponibles, por eso a través del art. 52 de la Ley No. 17.930 y del art. 15 num. 1º del TOCAF, el acreedor indemnizatorio estatal tiene la chance de poder pretender que se le pague con gastos de funcionamiento o de inversiones, o con fondos eventualmente extrapresupuestales.

Ahora bien, este artículo 15 de la Rendición de Cuentas proyectado, agrega que esa facultad de habilitar fondos de gastos de funcionamiento o de inversiones, o extrapresupuestales, estará condicionada a que no “afecte la atención de los servicios a su cargo”, en cuyo caso “el Poder Ejecutivo quedará eximido de los plazos de cumplimiento de las obligaciones establecidas en otras normas legales”.

O sea que esta disposición propuesta, de sancionarse, bloquearía afectando la chance y el derecho del acreedor a poder cobrar su crédito indemnizatorio, para el caso que no pueda acceder a fondos del Inciso 24 del Presupuesto Nacional.

A partir de estos condicionamientos se abre un sinfín de preguntas y de inquietudes.

¿Qué significa eso que el Poder Ejecutivo no tiene por qué comprometer fondos de funcionamiento o de inversiones para cumplir las obligaciones estatales por daños y perjuicios, cuando “no se afecte la atención de los servicios a su cargo”?

¿Quién determina si existe o no existe esta “afectación de los servicios a su cargo”? El propio Poder Ejecutivo por supuesto, como juzgador administrativo y parte. Mas, ¿cuáles son los criterios por los que se decidirá o fundamentará -obviamente, la decisión deberá ser motivada- si existe o no tal afectación de los servicios? La norma propuesta no establece cómo; ni siquiera que deban motivarse o fundamentarse las razones.

¿Quién controla o cómo se controla esta abierta discrecionalidad que tendría el Poder Ejecutivo para determinarlo? ¿El tribunal de la ejecución? ¿Deberá tener el administrado que recurrir a nuestro perverso proceso contencioso administrativo, sometiéndose a un nuevo retruécano y peregrinación procesal, para que se revise esta discrecionalidad que usará el Poder Ejecutivo?

¿Este "artículo 15" pretende en realidad aplicarse a todas las ejecuciones a pagar dinero en que el agente de pago sea el Ministerio de Economía y Finanzas fuere cual fuere el origen, y no solamente para los supuestos de indemnizaciones en base a los arts. 24 y 25 (y por tener también carácter resarcitorio, también los arts. 32, 35, 231, 232, 309 y 312) de la Constitución?

¿Se intentará consagrar este "artículo 15" como la regla en adelante, para todas las ejecuciones a pagar dinero contra el Estado respecto a los organismos del art. 400 del Código General del Proceso?

¿Qué papel tendrá en todo esto el Poder Judicial, que debe ejecutar lo condenado por sentencia firme o decidido por laudo arbitral, o acordado por transacción o conciliación (art. 6º incs. 1º y 2º de la Ley No. 15.750; arts. 377, 400 y 401 del Código General del Proceso), para acceder a que el Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas pueda habilitar, si éste pretexta que no tiene fondos del Inciso 24, gastos de funcionamiento o de inversiones sin crédito disponible o fondos extrapresupuestales para que el acreedor pueda hacer realidad la satisfacción de su cobro?

¿Por qué esta norma proyectada no habla de que en esos supuestos en que no se pueda habilitar fondos disponibles para pagar la deuda, el Poder Ejecutivo debería en defecto realizar las previsiones presupuestales para las inmediatas instancias correspondientes? Es menester señalar que el Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas no tiene como en el caso de los organismos involucrados en el art. 401 del Código General del Proceso, un art. 401.1 que les obliga a realizar las previsiones correspondientes en oportunidades de proyectar sus presupuestos (o rendiciones de cuentas) para asumir las obligaciones objeto de condena judicial, laudo arbitral, conciliaciones o transacciones. Esto es por cuanto se presume solvente al Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas (“Fiscus praesumitur locuples”), por lo que no lo necesita. Por eso pueden ellos, si no hay disponibles créditos, disponer de otros fondos de gastos o inversiones, o extrapresupuestales. Ahora bien, ¿qué sucede si estos fondos, en defecto del Inciso 24, no se quieren habilitar por el agente de cumplimiento y de pago, que es el Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas?

El agente de pago de los organismos del art. 400 del Código General del Proceso puede alegar que no tiene fondos o crédito disponible del Inciso 24 (arts. 400.4 del C.G.P. y 1º del Decreto No. 305/006), pero en el fondo el tribunal de la ejecución estatal no tiene cómo saberlo o controlarlo. Por eso está hasta el momento, la posibilidad para el tribunal en defecto, de exigir al Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas, que habilite gastos de funcionamiento o de inversiones o fondos extrapresupuestales, y que pague de todos modos. Pero con este artículo 15 proyectado de la Rendición de Cuentas, basta que el agente de pago aduzca (no que pruebe) motivos de compromiso de servicios, para que el pago se pueda obturar.

Y sobre todo, ¿qué es eso de que el Poder Ejecutivo “quedará eximido”, vale decir, exonerado, “de los plazos de cumplimiento”, que se lee más bien como que “queda eximido o dispensado del cumplimiento” de las obligaciones de pagar y que debe cumplir según le corresponde como agente de pago por los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso (“de las obligaciones establecidas en otras normas legales”)? ¿Queda también exonerado de hacer las previsiones presupuestales para pagar, o puede disponerlas cuando quiera y como quiera si fuere su voluntad, cual precedente que sentó el art. 733 de la Ley No. 19.355 en materia de cumplimiento de obligaciones salariales?

No surge del Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas 2016, ni de su exposición de motivos, las razones que ambientaron esta propuesta del artículo 15 (³). Pero a buen entendedor, pocas palabras bastan. La respuesta es obvia.

A través del artículo 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas de 2016, el Estado pretende ampliar o reforzar su blindaje normativo para manipular y tener discrecionalidad en el pago de sus obligaciones, pudiendo cumplirlas cuando quiera, como quiera y si así fuere su voluntad; palabras más, palabras menos. Y de esta forma, el derecho del justiciable se limita ante lo que quiera pretextar la Administración para no cumplir.

Opinamos que con esta proyectada disposición, el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Economía y Finanzas no tienen por qué habilitar fondos de gastos o inversiones o extrapresupuestales para pagar sus deudas en defecto del Inciso 24 (suponiendo que no tenga crédito presupuestal disponible, pero ¿puede el justiciable saberlo o manejar esos números?), pudiendo pagarlas cuando lo desee porque sí, por sí y ante sí; cuando entienda que “no afecta sus servicios”, podrá hacerlo entonces, “sine die”.

El Estado de Derecho, en palabras del Dr. Jorge Chediak, Ministro y actualmente Presidente de la Suprema Corte de Justicia, “no puede admitir normas que terminen significando que el Estado decide por sí y ante sí cuándo paga sus obligaciones judiciales”.

Admitir lo contrario y el criterio de los proyectistas del art. 15 de la Rendición de Cuentas 2016, es subvertir el orden republicano democrático de gobierno (arts. 4º, 72, 82 y 332 de la Constitución nacional). Porque como dijera Sócrates, “¿Crees posible que subsista el Estado y no caiga por su base, cuando las sentencias que se dan no tienen fuerza alguna y son violadas y anuladas por simples particulares?” (⁴).

Debemos recordar al respecto la opinión de las agremiaciones del Sistema Judicial que el día 18.9.2015, ante la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Representantes, manifestaron su preocupación cuando se proyectaba lo que fue sancionado después como el inconstitucional art. 733 de la Ley No. 19.355, que son trasladables “mutatis mutandis” al artículo 15 proyectado:

“A partir de esta norma, el cumplimiento de la obligación de pago, por parte del Estado, originada en una Sentencia dependerá enteramente de la buena voluntad del propio Estado, puesto que este decide si existen las condiciones ‘que permitan atender al pago de la erogación resultante’...”.

Así, quedando el justiciable indefenso ante la veleidad de la Administración, se está al socaire de la Ley comprometiendo la protección de su derecho y su tutela jurisdiccional efectiva, cuyo cumplimiento quedará en manos de quien debería ser, paradójicamente, el agente del cumplimiento. Lo que equivale a decir que quedará el administrado sin solución ni derecho cuando la Administración no quiera cumplir. Como dice el aforismo anglosajón, “When there is no remedy there is no right”.

No debe olvidarse que los acreedores del Estado en base a los arts. 24, 25, 32, 35, 231, 232, 309 y 312 de la Constitución, han sido personas que ya fueron víctimas de la Administración (de ahí que se les reconoció la facultad de ser indemnizadas). El art. 15 proyectado por la propuesta Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal Ejercicio 2016, los victimiza doblemente; porque no se les da garantía de que algún día serán efectivamente satisfechos, mientras el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Economía y Finanzas entiendan que además de no tener créditos disponibles, no pueden habilitarse otros fondos de funcionamiento o de inversiones, o extrapresupuestales, porque el pago del derecho de aquéllos “afectaría sus servicios”, pudiendo así postergar “sine die” el pago porque “quedan eximidos de plazos”.

La única fundamentación de todo esto, es privilegiar y favorecer en el juego al Estado. No hay una verdadera razón de interés general (art. 7º de la Constitución) que justifique esta postergación en desfavor del justiciable, sin contrapartida ni garantías.

Si no hay derecho protegido, no hay Justicia; y si no hay Justicia, no hay Democracia.

El Derecho es un conjunto de valores que debemos todos los habitantes de la República cuidar. El art. 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas 2016 pone en peligro estos valores y levanta, sin duda, las alarmas que llaman a mantener la fatiga por el Derecho.

III. Inconstitucionalidades planteadas en el art. 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal Ejercicio 2016

Es de mal gusto que se pretenda cambiar continuamente las reglas de ejecución de las sentencias a pagar dinero; y en el caso que nos ocupa, es peor cuando se realiza con el explícito propósito (como veremos) de favorecer al Estado y de perjudicar el cobro de créditos salariales que en este caso en abordaje (reiteramos), aprovechando una Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal.

Como está propuesto el art. 15 de la Rendición de Cuentas 2016, el Poder Ejecutivo o el Ministerio de Economía y Finanzas podrán pagar cuando quieran y como quieran, según su entera veleidad y alegando lo que consideren; dilatando la satisfacción del derecho por los años o los tiempos que el Poder Ejecutivo considere.

No debemos soslayar que formalmente, el art. 15 de la Rendición de Cuentas será inconstitucional, por clara contravención al art. 214 de la Carta Magna en cuanto dicha norma proyectada excede el contenido de lo que debe ser una Ley de Presupuesto Nacional, y por colidir con el art. 216 inc. 2º de la Constitución: "No se incluirá ni en los presupuestos ni en las leyes de Rendición de Cuentas, disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de Gobierno ni aquellas que no se refieran exclusivamente a su interpretación o ejecución". La inconstitucionalidad de esta clase de normas con vocación de ultrapasar el tiempo presupuestal ha sido denunciada por muchos juristas, desgraciadamente sin encontrar eco suficiente. Es un caso más de las tantas reformas procesales o en este caso, procedimentales, que a través de “artículos furtivos” suelen deslizarse en los Proyectos de Leyes de Presupuesto y de Rendiciones de Cuentas, que serán aprobadas “dentro del paquete” sin mayor discusión ni maduración suficiente.

Para los acreedores de los organismos por indemnizaciones en base a los arts. 24, 25, 32, 35, 231, 232, 309 y 312 de la Constitución de los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto Nacional, su ejecución se les complicará y su derecho se postergará en su efectividad por un tiempo que en verdad, quizá no podrá determinarse en la práctica; probablemente podrán ser años mientras el Poder Ejecutivo, como verdadero Juez y parte y no como agente de pago (y de cumplimiento) de la ejecución, determina cuáles deudas “no afectan sus servicios” para que puedan pagarse. Y lo que es peor, se convierte al Poder Ejecutivo en el verdadero Director de la ejecución salarial estatal, sustrayendo al Poder Judicial sus atribuciones para “hacer ejecutar lo juzgado” (art. 6º de la Ley No. 15.750), poniendo la suerte de la satisfacción del crédito a cobrar en las enteras manos del Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo proyecta la norma, él diseña cómo se ejecutará y pagará esta clase de deudas, él arbitrará el mecanismo de pago y satisfará el derecho cuando entienda corresponda; todo con un desembozado desbalance en desmedro del acreedor y en favor del Estado. Mientras tanto, el Poder Judicial quedará desvinculado en los hechos del proceso de ejecución y perderá facultades de contralor sobre el propio orden de los juicios. En flagrante contravención al principio de Separación de Poderes, y a los derechos de Seguridad, Igualdad y a la Tutela Judicial Efectiva que tutela nuestro orden constitucional (arts. 4º, 7º, 8º, 18, 72, 82, 233 y 332 de la Carta Magna).

El art. 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas 2016, favoreciendo la dilación veleidosa de la Administración en el pago del crédito contra el Estado en los organismos del art. 400 del Código General del Proceso, es una potencial agresión al derecho constitucional a obtener una Tutela Judicial Efectiva, coartando la satisfacción del interés a través del cercenamiento de otras prerrogativas constitucionales: el derecho de acceso a una debida tramitación de justicia y el derecho a un proceso de duración razonable (arts. 7º, 72 y 332 de la Constitución).

“Negando el imperium a la jurisdictio, es decir, negando la posibilidad de que la sentencia sea ejecutable incluso por la fuerza [controlada por las garantías que brinda el Poder Judicial], podría uno preguntarse a qué se reduciría la garantía tan solemnemente conferida al ciudadano. Al particular que ha ganado un litigio contra la administración no le quedará otro consuelo que un trozo de papel del que, entre tanto, no podrá hacer uso alguno”. (⁵).

No hay razón de interés general que explique por qué en las ejecuciones estatales del art. 400 del C.G.P., gracias al art. 15 multimentado se discriminará la satisfacción de los créditos de los arts. 24, 25, 32, 35, 231, 232, 309 y 312 de la Carta Magna con un no-procedimiento de ejecución travestido de administrativo, más gravoso y dilatado que el existente hasta el momento, carente de garantías de imparcialidad mientras el agente de pago decidirá si tiene o no fondos, bajo qué condiciones en ese caso, y qué deudas no afectan sus servicios para poder realizar el pago. Lo que conculca en forma inmotivada el derecho a la Igualdad, resintiendo por rebote a la Libertad (arts. 7º y 8º de la Carta Fundamental) por dos vías: 1) porque el Estado tendrá un poder que no tendrán los particulares cuando son deudores, en decidir cómo o cuándo pagar sus obligaciones en dinero (pueden alegar que no tienen créditos disponibles, y también que no pueden comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones, ni fondos extrapresupuestales, sin tener por qué demostrarlo); 2) Porque el Poder Ejecutivo puede seleccionar y pagar la deuda que quiera, discriminando entre ellas bajo criterios que sólo él decidirá.

IV. Conclusiones

El proyectado art. 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal Ejercicio 2016 insiste, con inusual creatividad por así decirlo, en el infeliz camino de los infortunados e inconstitucionales arts. 9º de la Ley No. 19.310 y 733 de la Ley No. 19.355. Pretende modificar (por enésima vez) y establecer cortapisas en el sistema de ejecuciones de sentencias firmes, como también laudos arbitrales, transacciones y conciliaciones homologados judicialmente, a pagar dinero. Con alegre desbalance en contra de los derechos de los acreedores estatales.

El art. 15 del Proyecto de Rendición de Cuentas 2016 refiere solamente al ámbito de la ejecución de las obligaciones del Estado en materia de daños y perjuicios (por su mención a los arts. 24 y 25 de la Constitución, a lo que deberíamos agregar los arts. 32, 35, 231, 232, 309 y 312 de la Carta Magna) en que el Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas debe atender como agente de pago, conforme a los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso. No contempla otras hipótesis.

No obstante, dicho artículo 15 proyectado instaló la sensación en el mundo jurídico (con los consiguientes reproches), de que se quiere con ella que el Estado pueda cumplir con todas sus obligaciones (no importa su naturaleza) a abonar dinero (producto de sentencias, laudos arbitrales, transacciones o conciliaciones) cuando lo desee y así lo entienda; para hablar bien y claro, de que eventualmente pueda la Administración dilatar el pago o hasta no pagar, si fuere su conveniencia o voluntad. 

Esta norma propuesta permite al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Economía y Finanzas pagar los créditos derivados de obligaciones indemnizatorias, que debe satisfacer como agente de cumplimiento conforme a los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso, si alega que no tiene crédito disponibles por el Inciso 24 del Presupuesto Nacional, habilitando fondos de gastos de funcionamiento o de inversiones u otros fondos dextrapresupuestales,  pero solamente cuando él entienda que “no se afecta sus servicios”, en cuyo caso y si así lo afirma, “quedará eximido” o exonerado de plazos de cumplimiento. Vale decir, podrá cumplir cuando quiera y cuando lo entienda, si así tuviere buena voluntad. En el modo en que está proyectado, la interpretación y el momento de cuándo pagar queda al leal saber y entender del Poder Ejecutivo o del Ministerio de Economía y Finanzas, a la discrecionalidad de dichos organismos. Por lo que la satisfacción de los derechos de los particulares puede postergarse indefinidamente.

La norma propuesta es inconstitucional por razones de forma, en cuanto excede el contenido que debe poseer una Ley de Presupuesto Nacional (art. 214 de la Constitución) y aspira a una ultraactividad más allá del tiempo presupuestal quinquenal (art. 216 inc. 2º de la Constitución).

Desde el punto de vista sustancial esta reforma, tal cual se encuentra redactada, dificulta y perjudica a los acreedores del Estado que fueron determinados a ser resarcidos en daños y perjuicios, victimizándolos doblemente porque cobrarán cuando el Poder Ejecutivo o el Ministerio de Economía y Finanzas así lo quieran, favoreciendo al Estado en desmedro de esos acreedores, comprometiendo su seguridad, el derecho a su justa indemnización, a su crédito y a su propiedad sobre el mismo, a la igualdad y a la libertad, conculcando los arts. 7º, 8º, 32, 53, 72 y 332 de la Constitución.

El propuesto artículo 15 postergará en forma incierta en el tiempo la satisfacción de su derecho, que quedará a la veleidad del Poder Ejecutivo como verdadero Director de la ejecución salarial estatal (en rigor de Derecho, de raigambre jurisdiccional), sustrayendo al Poder Judicial sus atribuciones para “hacer ejecutar lo juzgado” (art. 6º de la Ley No. 15.750), en ostensible infracción al principio de Separación de Poderes y a los derechos de seguridad e igualdad, de acceso  a la protección jurisdiccional y a un proceso de duración razonable, valores que tutela nuestro orden constitucional (arts. 4º, 7º, 8º, 72, 82, 233 y 332 de la Carta Magna).

¿Habría posibilidad de redactar o atemperar de otra forma a este artículo 15? Tal cual fueron sus motivaciones, la mejor redacción para esta norma sería la que no existiera, y mucho más sano sería que no se aprobara. Se evitaría un inútil dispendio de esfuerzos en declaraciones de inconstitucionalidad, y se ganaría más en Estado de Derecho y Democracia; bienes que el Uruguay, todavía uno de los órdenes políticos más abiertos y transparentes del Mundo, debería cuidar.

Las normas están destinadas a honrar la Justicia y a tutelar a los individuos, no para satisfacer supuestos fines transpersonalistas del Estado.

Bello Horizonte, 13 de julio de 2017

1RONZONI Raúl, “Puñalada trapera del gobierno”, en Semanario “Búsqueda” No. 1925, 6 al 12 de julio de 2017. 
2En Internet, “https://www.impo.com.uy/bases/leyes/17930-2005”, y también “https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytemp6778713.htm”. 
3En Internet, “https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/ficha-asunto/135375”. 
4PLATÓN, “Critón”, X. 
5 V. E. ORLANDO, “Principios de Derecho Administrativo” citado por HUTCHINSON Tomás, “El proceso de Ejecución de Sentencias contra el Estado”.