CONSIDERACIONES SOBRE LAS RELACIONES ENTRE LO SOCIAL, LO POLÍTICO Y LO JURÍDICO (VIII)

DE LO SOCIAL, LO POLÍTICO Y LO JURÍDICO (VIII)

“La justicia es la reina de las virtudes republicanas, y con ellas se sostienen la igualdad y la libertad que son las columnas de este edificio.”

Simón Bolívar, Discurso pronunciado en Bogotá el 23 de enero de 1815, en BOLÍVAR Simón, “Discursos y Proclamas”, Caracas, Editorial Ayacucho, 2007, p. 58.

Toda reforma a la Administración de Justicia debe estar destinada a mejorar el sistema y no a empeorarlo. No se justifica el cambio de lo que ya funciona bien, si no es para que funcione aun mejor. Ningún cambio en el sistema judicial es sincero si no está motivado por brindar un servicio de verdadera calidad.

Mejorar la Administración de Justicia debe garantizar más Libertad e Igualdad, mayor Independencia (con mayúscula) para los Jueces (porque esa Independencia es el resguardo de los habitantes “de a pie”, esos que no tienen amigos, ni partido, ni ONG ni corporación que los apadrine, y que son la inmensa mayoría de la población), mayor efectividad y mejor tutela integral de los derechos de los individuos.

Es menester que la Justicia se planifique en función de una concepción de Estado, y no para que sea funcional a un cierto proyecto de gobierno. La innovación de la Justicia se abstendrá de instalar la injerencia y la cuotificación política o corporativa, el hegemonismo partidario y el control ideológico o de opinión (directo o velado) sobre los Magistrados Judiciales. Además, evitará crear mayor burocracia y más cargos públicos. Debe provenir de un real consenso ciudadano y no de la insistencia de unos eventuales iluminados.

Si se pretende considerar la experiencia de modelos extranjeros, debe utilizarse la de que aquellos que sean probadamente mejores que el nuestro. No parece ser un buen camino, querer replicar o adaptar sistemas de países con menores niveles internacionales de transparencia, de independencia y de efectividad judicial que el Uruguay, o con mayores índices de corrupción; es un derrotero equivocado que conducirá al fracaso.

El Uruguay posee el mejor Poder Judicial de Latinoamérica en cuanto a rankings de Transparencia, Credibilidad y Efectividad, y uno de los mejores del mundo; se encuentra al mejor nivel promedio de los países europeos. Lo comprueban los análisis de Latinobarómetro, Transparencia Internacional y de la consultora Cifra. Todo eso a pesar de los pesares, y de las embestidas bagualas que se han intentado para minar su credibilidad e independencia. Una pretensión de modificación de las estructuras judiciales de nuestro país, ¿está realmente animada en el espíritu de incrementar aun más esta calidad que han evidenciado nuestros servicios de justicia? Debe tener muy claro los criterios sobre cómo hacerlo. ¿Quienes pretenden modificar la estructura del sistema judicial uruguayo, se proponen también mejorarla? No puede jugarse en esto con una mentalidad cortoplacista e ideológica, porque se compromete la libertad, el desarrollo, la seguridad y el porvenir de todo un pueblo.  Hay quienes creen que cambiar al Poder Judicial pasa por tenerlo políticamente contenido, pero es un error. Los estudios demuestran que en las administraciones de justicia existe una relación directamente proporcional entre control político, corrupción y desprotección ciudadana; razón importante para evitar un viaje por esos derroteros. 

¡Bienvenidas las reformas y los cambios para la Justicia! Pero en serio y para mejor, para asegurarle más Independencia y efectividad, para la Libertad y la Igualdad, realmente para todos, inspirada por nobles fines. No para burocratizarla, ni para perjudicarla, ni para controlarla política e ideológicamente.

LA CARTA DE LOS DEBERES DE LOS PADRES EN EL DEPORTE

LA “CARTA DE LOS DEBERES DE LOS PADRES EN EL DEPORTE”

En la 46ª Asamblea General de Panathlon International (Rapallo, 24-25 de mayo de 2014) se aprobó la “Carta de los Deberes de los Padres en el Deporte”, iniciativa del Presidente de esa institución Sr. Giacomo Santini.

Para bien o para mal, es capital el rol de los padres y madres en el desarrollo y realización deportiva de sus hijos. Su influencia puede ser benéfica pero también nociva y perniciosa; puede servir como sostén pero también puede ser desestimulante o contraproducente; puede inducir ánimo pero también presión. No obstante, una concepción humanista del Deporte impone a los padres y madres una actitud decididamente positiva. En la actividad deportiva de sus hijos, los progenitores están obligados a apoyar a sus vástagos dentro de sus posibilidades, mas es menester recordar que poseen el deber de no dañarlos. So pretexto de desear para ellos lo mejor y de querer encomiarlos a que den lo mejor de sí, los padres y madres deben cuidar que el Deporte no sea para sus hijos una actividad antinatural y agonística, sino un espacio de diversión, de valores, de inclusión social y de libertad. El art. 3. de la Declaración de Gand (2004) reconoce que una mala concepción deportiva puede producir efectos negativos en los niños; entonces es necesario protegerlos, entre otros peligros, de los propios padres y madres si fuere el caso, recordando a éstos qué deberes tienen respecto a sus vástagos en lo deportivo y en la educación física.

La “Carta de los Deberes de los Padres en el Deporte” es un importante instrumento que destaca positivos valores que deben velarse, para una adecuada formación educativo-deportiva de los hijos y de los niños y adolescentes todos. Consideramos que no sólo está dirigida a los padres y madres sino también a los abuelos, a los demás parientes, a los tutores, tenedores, entrenadores y en definitiva, a todos aquellos que son responsables por los destinos de un niño o adolescente. Resulta un complemento, o si se quiere es una proyección refleja,  de la “Carta de los Derechos de los Niños en el Deporte” (Ginebra, 1988) ([1]), porque los derechos de los niños y los deberes de sus padres en el Deporte son las dos caras de la misma moneda. A su vez, estos textos se ensamblan armónicamente con la “Carta Internacional de la Educación Física y el Deporte” (UNESCO, Paris, 1978) y con la “Declaración de Panathlon International sobre Ética en el Deporte Juvenil” (“Declaración de Gand”, 2004; ver especialmente su numeral 5.). 

Aunque la Carta de los Deberes de los Padres en el Deporte no es un texto jurídico de derecho positivo, sin duda recoge normas de última generación implícitas en el Bloque de Deberes Humanos. Descansa sobre los Deberes Primarios básicos de no dañar, de dar a los demás lo que les corresponde, y de obrar (cor)rectamente; nada menos que respecto a los hijos.

La Carta mencionada posee 10 (diez) numerales, enunciados en primera persona del singular; vale decir que aquélla pretende dirigirse a lo más profundo del corazón y al espíritu de cada padre. Examinémoslos sucintamente:

1. La elección de la disciplina deportiva favorita corresponde a mis hijos en total autonomía y sin condicionamientos por mi parte. Recuerda a los numerales 1. y 2. de la Carta de los Derechos del Niño en el Deporte y al art. 1. de la Carta Internacional de la Educación Física y el Deporte; ellos tienen derecho a practicar un deporte, de divertirse y de jugar, pero con libertad; suya es la elección tanto de preferir una determinada disciplina deportiva, como también la de decidir qué tiempo habrán de dedicarle, y si la encararán en forma lúdica o de alta competición. Nadie debe interferir en ello, ni siquiera los propios progenitores.

2. Mi deber es comprobar que la actividad deportiva sea funcional a su educación y a su crecimiento psicofísico, armonizando el tiempo del deporte con los compromisos escolares y con una serena vida familiar.  El Deporte debe ser una actividad saludable para los niños, con valores positivos y sin discriminaciones, adaptada a sus tiempos (en edades y horarios) y capacidades psicofísicas, con patrocinadores y educadores consustanciados con los principios de una actividad deportiva sana; no es incompatible con una vida normal, ni con la educación curricular institucional, ni con la familia (nums. 3. y 6. de la Carta de los Derechos del Niño en el Deporte -en adelante también indistintamente “CDND”-;  arts 2., 3., 7., 9. y 10 de la Carta Internacional de la Educación Física y el Deporte -en adelante también indistintamente “CIEFD”-; nums. 1., 2. y 4. de la Declaración de Gand -en adelante indistintamente también “DG”-).

3. Evitaré a mis hijos, hasta los 14 años, pesadas actividades competitivas, salvo disciplinas educativas, privilegiando el deporte lúdico y recreativo. Va de la mano con la necesidad de practicar deporte saludables y en dignidad, en lugares adecuados, con entrenamientos adaptados a cada edad y supervisados por personas competentes, con planes y programas coherentes y globales mas descentralizados, entre niños del mismo nivel, en condiciones de seguridad y de debido descanso, evitando la tensión de ser campeón (nums. 3. 4., 5. a 10 de la CDND; arts. 3. a 10. de la CIEFD; num. 1. de la DG).

4. Los seguiré con discreción, con su consentimiento, si sirve a ayudarlos a tener con el deporte una relación equilibrada. La presencia de los padres en las competencias deportivas es sólo posible en cuanto sirva para alentar sanamente a sus hijos; no puede ser impuesta ni puede significar una presión. Viene de la mano con el compromiso de que los padres hagan del Deporte un ambiente saludable y de dignidad (nums. 3 y 4. de la CDND).

5. No pediré a los entrenadores de mis hijos nada que no sea útil a su crecimiento y proporcional a sus méritos y potencialidades. Los entrenadores deben ser no sólo responsables sino competentes y debidamente formados para la especialidad del entrenamiento y del deporte infantil; es menester que conozcan los tiempos y requerimientos de las diferentes edades, y que sólo permitan competir niños con el  mismo nivel (nums. 5. y 6.de la CDND; arts. 4. y 6. de la CIEFD; num. 3. de la DG).

6. Diré a mis hijos que para ser buenos deportistas y sentirse felices en la vida no es necesario convertirse en campeones. Se trata de una clara referencia al derecho de no ser campeón, que preconiza el num. 10. de la CDND). Este numeral debe leerse con los nums. 2. y 9. de esta Carta de los Deberes de los Padres en el Deporte, y con el num. 5. de la DG.

7. Les recordaré que también las derrotas ayudan a crecer porque sirven para hacerse más sabios. En la derrota deportiva no se termina el mundo, porque la vida continúa. Nadie puede dudar del efecto pedagógico y correctivo que deja toda derrota, templando el alma en la necesidad de sobreponerse a ella. Vencer resistencias, dar lo mejor de sí; es una lección para siempre y para cualquier orden.

8. Les mostraré los valores del Panathlon como fundamento ético para abordar una buena experiencia deportiva. Si bien este numeral aparenta quitar universalidad a esta Carta, debe recordarse que Panathlon International predica los más altos valores del Deporte en los cuales todos los hombres podrían estar de acuerdo, por lo que la referencia a una concepción panathlética de valores deportivos no restringe ni sectorializa.

9. A su regreso a casa no preguntaré si han ganado o perdido sino si se sienten mejores. Ni preguntaré cuántos goles han marcado o sufrido o cuántos récords han batido, sino si se han divertido. Se completa con el numeral 6. de esta Carta, con el num. 10 de la CDND, y con el num. 5. de la DG.

10. Querré reflejarme en sus ojos cada día y volver a encontrar mi sonrisa joven. Este numeral no sólo está limitado al ámbito del Deporte, sino que se proyecta en todos los aspectos del quehacer humano.  Los padres deben reencontrar a través de sus hijos la pureza y alegría. Diversión, juego y libertad permiten un entorno más saludable (nums. 1. a 3. de la CDND) para todos; vivir así la vida, mantener ese espíritu en todo lo que se haga (no solamente en lo deportivo), es el secreto de una existencia de calidad.

Nadie puede discutir el papel y los deberes que los padres y las madres tienen en el desarrollo psicofísico y deportivo de sus hijos, pero es menester que aquéllos actúen correctamente dentro de lo que les corresponde. Esta Carta de los Deberes de los Padres en el Deporte ofrece una enumeración ejemplificativa pero contundente sobre qué tienen que hacer los progenitores por sus vástagos, además de ser un importante documento para abordar y considerar, por reflejo, los derechos de los niños en la actividad deportiva y en la educación física.

Bogotá, 12.11.2014 

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[1] Algunas versiones de la Carta de los Derechos del Niño en el Deporte poseen diez y otras once derechos. Preferimos seguir la versión de diez, que es la original de Ginebra y la recogida por Panathlon International. Ver también la Carta de los Derechos del Niño en el Deporte, preparado por el Instituto Internacional de los Derechos de la Infancia, del año 2010.

DE EL RÉGIMEN DE TRASLADOS DE LOS MAGISTRADOS JUDICIALES DENTRO DE SU CATEGORÍA U “HORIZONTALES” (A PROPÓSITO DE LA ACORDADA No. 7813 DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA) (*)

I. Generalidades

La República Oriental del Uruguay ha sustentado la organización de su Poder Judicial y la actuación de sus Jueces sobre la base de una Carrera semejante al “cursus honorum” de la Roma republicana, que comienza desde los órdenes inferiores de la Judicatura hasta los Grados más altos de la institucionalidad jurisdiccional, conforme a los arts. 51, 52, 78, 85, 95 a 99 de la Ley Orgánica de la Judicatura y de Organización de los Tribunales (Ley No. 15.750), con el límite etario de setenta años que imponen los arts. 250 de la Constitución, 36 de la Ley No. 3.246, más 84 inc. 1º y 99 de la Ley No. 15.750.  Todo ello sin perjuicio de que para la cúspide de la organización judicial (Suprema Corte de Justicia, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Tribunales de Apelaciones) existen mecanismos de equilibrio y contralor político para la selección y designación (arts. 236, 239 num. 4º a 6º y 308 de la Constitución de la República). Este sistema de Carrera Judicial fue el resultado de toda una práctica inveterada en nuestro país, original en su especie en comparación a lo que sucede en otros Estados, y junto a la Independencia ética de sus Magistrados constituye un pilar básico que ha posibilitado actualmente que el Uruguay se ubique entre los primeros puestos de los rankings internacionales de Transparencia y de Efectividad Judicial; hoy día líder en América Latina y entre los 20 mejores del Mundo ([1]).

Los modernos estándares de Transparencia y de Justicia de Calidad que hacen al buen Gobierno Judicial requieren como aspecto fundamental un régimen adecuado y objetivo de selección, de calificación y de promoción de los Magistrados judiciales. En nuestro país se ha sido sensible a esa problemática y si bien nuestra legislación de máxima jerarquía lo libra a la discrecionalidad de la Suprema Corte Justicia (arts. 239 nums. 4º a 6º de la Constitución Nacional; arts. 55 y 96 de la Ley No. 15.750), en los últimos tiempos la Suprema Corte de Justicia ha reglamentado y establecido ciertos criterios de plausible objetividad para el ingreso, carrera y traslados de los Magistrados ([2]). En cuanto a los ingresos a la carrera judicial si bien la selección y designación se mantiene bajo la discrecionalidad de la Suprema Corte de Justicia, se ha priorizado el ingreso entre los Egresados de los Cursos de Formación y Preparación para la Magistratura (seleccionados previamente a través de Concursos de oposición y méritos) del Centro de Estudios Judiciales del Uruguay (CEJU), dentro de los arts. 79 inc. 2º y 96 de la Ley No. 15.750. Una vez ingresados, la “Carrera de la Judicatura” se perfila a través de un ensamble legislativo-constitucional (arts. 32 y 33 de la Ley No. 3.246 ([3]); arts. 51, 52, 78, 85, 95 a 99 de la Ley No. Ley No. 15.750; arts. 236, 239 nums. 4º a 6º y 308 de la Constitución de la República, más normas complementarias y concordantes) que se ha perfeccionado a través de reglamentaciones de la Suprema Corte de Justicia (Acordadas). Hoy día el sistema de ingresos y ascensos, y hasta cierto punto el de traslados, está precisado para la Carrera Judicial por las Acordadas Nos. 7772, 7775 y 7779 (art. 96 de la Ley No. 15.750).

Sin embargo, los traslados de los Jueces considerados como pasajes “horizontales”   dentro de la carrera judicial, o sea aquellos que los Jueces realizan entre tribunales del mismo grado, categoría y remuneración (por ejemplo, de Juzgado de Paz de Ciudad a Juzgado de Paz de Ciudad, de un  Juzgado Letrado del Interior a otro Juzgado del Interior, de un Tribunal de Apelaciones a otro) con independencia de la materia (es un traslado “horizontal” un pasaje de un Juzgado Letrado de Capital Penal a un Juzgado Letrado de Capital Civil, por ejemplo), no necesariamente se rigen por las Acordadas Nos. 7772, 7775 y 7779, sino que se continúan verificando bajo la entera discrecionalidad de la Suprema Corte de Justicia dentro del concepto-criterio de las “razones de buen servicio”.

Para el traslado del Juez a otro destino de igual categoría (arts. 85 y 98 de la Ley No. 15.750) basta la conformidad de 3 de los 5 miembros de la Suprema Corte de Justicia (arts. 239 nums. 4º a 6º más 246 num. 1º de la Constitución; art. 99 num. 1º de la Ley No. 15.750). Hasta cierto punto, los traslados de Jueces “horizontales” o dentro de la misma categoría se han manejado casi como actos de gobierno, sin explicitarse mayores motivaciones. La Suprema Corte de justicia en una época “reivindicó sus potestades irrestrictas con respecto a los traslados de los Magistrados del Poder Judicial, llegando incluso a sostener, que en tales casos y como Poder de Estado, la Corte ejecuta actos de gobierno y no de mera administración” ([4]).

El art. 114 num. 4º de la Ley No. 15.750 prevé que un Juez puede ser sancionado con un traslado a un cargo no conceptuado como de ascenso (dentro de la misma categoría y remuneración), pero en ese supuesto es la consecuencia de un procedimiento disciplinario contra el Magistrado, donde el acto sancionatorio es por regla, motivado. Pero los traslados “horizontales” sancionatorios son poco frecuentes.

La experiencia de lo normal muestra que en la casi generalidad de los casos los traslados de los Magistrados judiciales “horizontales” o dentro del mismo grado y remuneración se producen por rotaciones y movimientos al producirse diferentes vacantes en los distintos escalones de la Judicatura; en las necesidad de cubrir los cargos con los recursos humanos existentes los Magistrados van conformando su periplo hacia Sedes de mayor responsabilidad y si se produce un movimiento dentro de la misma categoría o nivel de grado, el tránsito se produce hacia tribunales de urbes de semejante o mayor importancia política y concentración urbana (lo que a veces mal se mide en el imaginario vernáculo por la proximidad a Montevideo). Esto forma parte de la rutina pacifica de los movimientos y rotaciones de los Jueces, sin necesidad de explicitar actos administrativos plausiblemente motivados. Por lo común no se consulta la opinión de los Jueces al respecto; los Magistrados ya internalizan estos movimientos como parte de la carrera y como gajes del oficio, sin realizar mayores cuestionamientos al respecto aunque pueda repercutirles en lo personal y familiar, bajo el concepto de que el Magistrado se debe a su función y a la nación, y no la nación y la función al Magistrado (arts. 23, 58 y 59 de la Constitución).

Sin embargo, un traslado a otro cargo de la misma categoría o del mismo nivel no conceptuable como de ascenso puede generar polémicas. En ocasiones el Magistrado involucrado puede sentirse afectado; un traslado puede ser perjudicial para un Juez porque aun pensando en el “buen servicio” puede agraviar su situación personal, ya que puede entenderse que lesiona su interés directo, personal y legítimo de progresar y acceder a un destino más apetecible o que se considere mejor, o de mantenerse en su actual situación. En otras circunstancias, la permanencia de un Magistrado en determinado destino puede ser contraproducente para el servicio de Justicia y ello amerita dentro de un criterio político de servicio su traslado. En ciertas hipótesis, el traslado de un Juez puede estimular suspicacias de que se haya aplicado como “una sanción no escrita”, para “correr al Juez del medio” o como un “traslado positivo perlado” (vinculado en ocasiones a un criterio de “ranking forense” que considera a Juzgados de determinada materia o proximidad o ubicación cerca o dentro de la Capital como mejores o peores que otros de la misma categoría pero de diferente fuero). Si no aparecen explicitados los motivos del traslado “horizontal”, en esos casos el “criterio del mejor servicio” y la falta de motivación con que suelen hacerse los traslados de Magistrados dentro de la misma categoría pueden no ser bien vistos ni atribuibles a una promoción en la carrera, haciéndose cuestionables en su (ausente o no visible) motivación y en su transparencia. Siempre puede estar en estos casos, la posibilidad de afectarse, sin el debido proceso y sin la garantía de debida defensa o de descargos, “indudablemente legítimas expectativas de los Magistrados, … sin una debida fundamentación” ([5]).

La Acordada de la Suprema Corte de Justicia No. 7813 intenta desalentar esas suspicacias y trasuntar cristalinidad en la génesis y en la determinación de los movimientos administrativos de los Jueces, especialmente en los “horizontales” o dentro del mismo grado y remuneración.

II. Normativa vigente (de rango constitucional y legislativo) en materia de traslados de Jueces en el Uruguay

Ante todo es necesario distinguir dos situaciones:

a) Los Jueces de Paz duran cuatro años en su cargo y podrán ser removidos en cualquier tiempo, si así conviene a los fines del mejor servicio público (arts. 249 de la Constitución y 84 inc. 5º de la Ley No. 15.750, art. 32 inc. 2º de la Ley No. 3.246). Sin embargo, en la práctica los cargos suelen ser confirmados y además, la Judicatura de Paz forma parte de la carrera judicial (art. 98 de la Ley No. 15.750). En la práctica, los traslados "horizontales" o dentro del mismo grado operan también dentro de la Judicatura de Paz (arts. 33 inc. 1º de la Ley No. 3.246 y 98 de la Ley No. 15.750);
b) Los Jueces Letrados y Ministros de Tribunales de Apelaciones son inamovibles y duran en su cargo todo el tiempo de su buen comportamiento (garantías de inamovilidad y vitaliciado), pero  son trasladables en cualquier tiempo de cargo o de lugar; arts. 246 de la Constitución más 84 inc. 1º y 99 de la Ley No. 15.750; arts. 32 inc. 1º y 33 incs. 1º y 3º de la Ley No. 3.246) ([6]). 

Los Ministros de la Suprema Corte no son trasladables obviamente; son inamovibles salvo el caso de juicio político, que en ningún caso procederá motivado en su actividad u opiniones jurisdiccionales (arts. 93, 102 y 118 inc. 1º de la Constitución, arts. 84 inc. 1º y 94 de la Ley No. 15.750, art. 32 inc. 1º de la Ley No. 3.246).

Sea cual fuere la categoría del Magistrado, la legislación ordena que su traslado horizontal o por razones de buen servicio se haga dentro de las siguientes condiciones:

a) La decisión de traslado “horizontal” (dentro de igual grado y remuneración que el anterior) por razones de buen servicio de un Magistrado es enteramente discrecional de la Suprema Corte de Justicia, quien puede disponerlo “en cualquier tiempo, de cargo o de lugar, o de ambas cosas” (art. 246 de la Constitución, arts. 84 inc. 1º y 99 de la No. 15.750; art. 33 inc. 1º de la Ley No. 3.246);

b) Antes de decretar la traslación de un Juez, si éste no pidió el movimiento debe oírse o concederse  vista al Magistrado involucrado (art. 33 inc. 3º de la Ley No. 3.246 del 28.10.1907; norma que en este aspecto nunca fue derogada);

c) Además, debe requerirse el parecer u oírse al Fiscal de Corte (arts. 99 de la Ley No. 15.750 y 246 de la Constitución; arts. 1º y 8º num. 2. del Decreto-Ley No. 15.365; art. 33 inc. 3º  de la Ley No. 3.246);

d) Si bien los arts. 246 y 249 de la Constitución y los arts. 84 y 99 de la Ley No. 15.750 prevén sólo para los Jueces Letrados las garantías de la vista del Magistrado y del Fiscal de Corte, entendemos que estas prerrogativas se mantienen también para los traslados horizontales de los Jueces de Paz en base al art. 33 incs. 1º y 3º de la Ley No. 3.246 (Ley de la Alta Corte de Justicia) que en este sentido no se encuentra derogada expresamente. También entendemos que el art. 33 incs. 1º y 3º de la Ley No. 3.246 está vigente para los traslados dentro del mismo grado de los Ministros de los Tribunales de Apelaciones. Este art. 33 de la Ley No. 3.246 habla de “Jueces” en general sin establecer distinciones, y donde no distingue el legislador no distinguirá el intérprete ([7]);

e) El traslado por razones de buen servicio requiere por lo menos tres votos conformes de la Suprema Corte de Justicia (arts. 246 de la constitución y 99 de la Ley No. 15.750);

f) El Estado (Poder Judicial) sufragará los gastos que demande al Magistrado su traslado territorial dentro del mismo grado y remuneración, salvo que éste tenga carácter sancionatorio (art. 33 inc. 2º de la Ley No. 3.246; art. 99 inciso último de la Ley No. 15.750 en redacción del art. 403 de la Ley No. 17.930).

Al respecto, las Acordadas Nos. 7772 y 7813 de la Suprema Corte de Justicia reglamentarán cómo se hará ese traslado para los Jueces de Paz y Jueces Letrados, dentro de la discrecionalidad que siempre posee la Suprema Corte para disponerlo (art. 96 de la Ley No. 15.750);

III. El sistema de las Acordadas Nos. 7772 y 7813 en materia de traslados y ascensos de Jueces de Paz y Letrados

Dentro de la carrera judicial (arts. 78 y 98 de la Ley No. 15.750), la Suprema Corte de Justicia puede disponer el traslado por razones de servicio de los Jueces de todas las categorías conforme a criterios de discrecionalidad y respecto a los Magistrados que considere, teniendo en cuenta sus méritos y capacitación considerando la actuación y el comportamiento del Juez en el desempeño de sus funciones, las anotaciones favorables o desfavorables que surjan del respectivo legajo personal, y los criterios generales que establece y reglamenta la Suprema Corte de Justicia (art. 97 incs. 2º y 3º de la Ley No. 15.750), como también las necesidades de las vacantes a llenar.

Sin perjuicio, la Corte puede asesorarse o seleccionar para el traslado, a los Magistrados de la Lista elaborada cada dos años por la Comisión Asesora de la Acordada No. 7772. La Suprema Corte de Justicia no se encuentra vinculada por esta Lista a los efectos de decidir quiénes serán trasladados, e incluso puede dentro de sus facultades legales y constitucionales trasladar a un Magistrado que no se encuentre en esa Nómina.

Un Magistrado puede aspirar a no ser trasladado, debiendo hacerlo saber a la Suprema Corte de Justicia antes del 15 de marzo de cada año. La Suprema Corte no tiene por qué estarse a esa voluntad del Juez involucrado; no obstante, la Corporación oirá al interesado y decidirá en definitiva en función de las necesidades del servicio (no en función de los intereses o pareceres del Juez).

Mediante la Acordada No. 7813, la Suprema Corte de Justicia entendió necesario establecer pautas procedimentales objetivas y transparentes para los traslados de los Magistrados de la Judicatura de Paz y de la Justicia Letrada sea cual fuere su categoría; corrigiendo al respecto el vacío constitucional y legal en la materia especialmente para la Justicia de Paz.

A tales efectos, en las categorías de la Justicia de Paz y de la Justicia Letrada (menos para los Ministros de Tribunales de Apelaciones), la Suprema Corte notificará el proyecto de traslado (nos ocupa en este trabajo solamente los traslados “horizontales”) establecido en el Acuerdo a cada uno de los Magistrados involucrados, en cuanto al destino y cargo para él proyectado, “con noticia del Sr. Fiscal de Corte” (num. 1. de la Acordada No. 7.813). El Juez notificado tiene tres (3) días hábiles y perentorios para formular lo que entienda menester (num. 2. id.). Recibidas las comunicaciones (del Juez involucrado y de la Fiscalía de Corte), la Suprema Corte resolverá (num. 3. ibid.).   

IV. Consideraciones sobre el procedimiento de traslado de los Jueces de Paz y Letrados “horizontal” o dentro de la misma categoría (grado) y remuneración

El procedimiento que conduce al traslado de un Juez es de neta índole administrativa, y la resolución de la Suprema Corte que lo determina es de naturaleza administrativo-discrecional.

Antes de la Acordada No. 7813 no era moneda corriente consultar la previa opinión del Juez (salvo alguna conversación informal o que se quisiera corresponder algún pedido personal del Magistrado), ni recabar la opinión del Sr. Fiscal De Corte, si se deseaba disponer el traslado de aquél dentro de su misma categoría.  Sin embargo, la necesidad de oir previamente al Juez involucrado y al Fiscal de Corte antes de decidir el traslado del primero, aun cuando éste se dispone en función del servicio, no son meros formalismos.

No debe olvidarse que los Jueces Letrados gozan de los derechos de vitaliciado y de inamovilidad, y por cuanto el traslado puede suponer una conmoción especialmente a su derecho de inamovilidad (sin perjuicio de que la Suprema Corte puede trasladarlo en cualquier momento y a cualquier lugar), comporta una excepción que se compensa mediante el control de la audición del Juez interesado y defensa (con posibilidad de contradicción) previas, y del dictamen de la Fiscalía de Corte. En el caso de los Jueces de Paz, si bien éstos no tienen la garantía de inamovilidad y para su traslado no es necesario legalmente oir al Juez y al Fiscal de Corte previamente, como administrados pueden ser afectados si se resuelve su traslado, de ahí que la Acordada No. 7813 haya arbitrado la consulta previa también para el Juez de Paz y recibir la opinión del Fiscal de Corte.

Oir o dar conocimiento previamente al Magistrado antes de disponer su traslado, sea cual fuere su categoría constituye en primer lugar, una garantía de debido proceso administrativo y eventualmente de debida defensa porque el traslado puede perjudicar al Magistrado en su interés directo, personal y legítimo, o en su expectativa a un mejor destino. El término que tiene el Juez notificado para efectuar sus formulaciones, de tres (3) días hábiles y perentorios (num. 2. de la Acordada No. 7813), puede parecer exiguo, pero está motivado por la premura que posee el servicio de justicia para proveer las vacantes. El silencio del Magistrado puede tomarse como consentimiento tácito suyo al proyecto de traslado.

Recabar la opinión del Fiscal de Corte está dispuesto en la propia Constitución y en la Ley para los traslados de Jueces Letrados (legalidad objetiva; art. 33 inc. 3º de la Ley No. 3.246, arts. 246 de la Constitución y 99 de la Ley No. 15.750; arts. arts. 1º y 8º num. 2. del Decreto-Ley No. 15.365). No obstante, el dictamen del Fiscal de Corte no es un acto de autorización, de venia ni de veto al traslado, ni hace de éste un acto complejo, sino que se trata de un acto de asesoramiento que trasunta el parecer en interés de la causa pública ([8]).

Los nums. 1. y 2. de la Acordada No. 7813 no establecen en qué orden se da vista al Magistrado y se requiere la consulta a la Fiscalía de Corte, lo que podría hacer pensar que pueden correr en forma independiente y luego ensamblarse a la hora de decidir la Suprema Corte. No obstante, una correcta intelección de las normas reglamentarias citadas permite interpretar que primero se recabará la formulación o se estará a la actitud (eventualmente pasiva) del Magistrado interesado dentro del término de tres días, y a continuación se pasa el Proyecto de Acuerdo de traslado a la Fiscalía de Corte (quien previo a expedirse debe contar para su ilustración con la opinión del Juez o tener presente la actitud que éste adoptó).

El parecer del Magistrado involucrado y del Fiscal de Corte no vinculan a la Suprema Corte de Justicia, quien puede decidir el traslado del Magistrado discrecionalmente conforme a criterios de buen servicio. El criterio de prioridad o procuración del buen servicio es un concepto abstracto y no deja de ser político, por tanto la discrecionalidad al respecto debe estar orientada en función de fundamentos de racionalidad y de correcta administración; si bien se prioriza a la función por sobre la voluntad del Magistrado, la discrecionalidad no debe encubrir ni servir de pretexto para disimular otras motivaciones que no sean la apuesta al mejor servicio. Motivaciones ajenas al buen servicio, fuere explícitas, no claras, disimuladas u ocultas, pueden afectar la validez del acto administrativo que dispone el traslado del Magistrado.

Es necesario destacar que dentro de la discrecionalidad con que se faculta a la Suprema Corte de Justicia a proyectar el traslado de un Juez, la Suprema Corte puede en cualquier momento desistir del mismo o dejarlo sin efecto, sea una vez hecho el proyecto ante que se entere el interesado, sea durante el procedimiento de previa audición del Magistrado y vista Fiscal, sea luego de éste, todo antes de que el Juez tome posesión del cargo mediante Juramento. Si el Juez trasladado juró en el nuevo destino, para dejar el movimiento sin efecto la Suprema Corte necesitará otro acto administrativo que establezca un nuevo lugar o que disponga el retorno al sitio anterior.

No es necesario, y no lo exige la normativa constitucional, legal o reglamentaria, que el traslado del Magistrado  esté dispuesto por una Resolución fundada o motivada en fundamentos más o menos explícitos y circunstanciados; pero la motivación radicada en el buen servicio debe objetivarse en la decisión que dispone el traslado. Si el Magistrado involucrado no se opuso ni formuló observación, o si para el Magistrado supone una mejor oportunidad en su carrera (por la importancia de la Sede o del lugar donde radica), la resolución lleva la motivación plausible en sí misma ([9]). Si el traslado (o aun el desistimiento o cese del mismo una vez que el Juez tomó conocimiento del proyecto o de la decisión) puede prestarse a la polémica o al cuestionamiento público, el criterio del mejor servicio puede fundamentar por sí mismo la decisión, pero razones de transparencia y de correcta administración quizá requieran ciertas actuaciones administrativas previas y alguna plausible articulación de los fundamentos que justifiquen como mejor para el servicio, el movimiento horizontal del Juez.  

El traslado de un Juez es recurrible por él mismo si se viere afectado en su interés directo, personal y legítimo, conforme a las normas usuales (arts. 307 y siguientes de la Constitución, Decreto-Ley No. 15.524, Ley No. 15.869, más normas concordantes y complementarias). En principio, la oposición contencioso administrativo no produce la suspensión del acto, sin perjuicio de una eventual acción de Amparo cautelar ante la Justicia Letrada o de lo que resuelva un incidente de suspensión en la órbita del Tribunal de lo contencioso Administrativo (Ley No. 16.011; art. 30 del Decreto-Ley No. 15.524).

V. Traslados dentro del mismo grado y remuneración de Ministros de Tribunales de Apelaciones

La Acordada No. 7813 excluye en su numeral 1. a los Ministros de los Tribunales de Apelaciones (art. 98 num. 7. de la Ley No. 15.750), ya que limita su rango a las categorías 1. a 6. del art. 98 de la Ley No. 15.750 (desde Juez de Paz hasta Juez Letrado de la Capital). El art. 246 de la Constitución y el art.  99 de la Ley No. 15.750 son aplicables a los Jueces Letrados; no refieren a los Ministros de Tribunales de Apelaciones.

Mas como no existe limitación constitucional o legal, la Suprema Corte puede disponer discrecionalmente el traslado de un Ministro de Tribunal de Apelaciones hacia otro destino del mismo grado y jerarquía.

Las garantías de debido procedimiento administrativo en nuestro criterio (totalmente teórico) harían procedente oir o dar vista previa al Ministro de Tribunal interesado y recibir la opinión de la Fiscalía de Corte antes de decidir, por lo menos si se entiende que se encuentra vigente el art. 33 incs. 1º y 3º de la Ley No. 3.246, que estableció estas garantías para todos los Magistrados sin excepciones ni salvedades.

VI. Conclusiones

La decisión de traslado “horizontal” dentro del mismo grado, categoría y remuneración por razones de buen servicio de un Magistrado, es enteramente discrecional de la Suprema Corte de Justicia, quien puede disponerlo en cualquier tiempo, de cargo o de lugar, o de ambas cosas (arts. 246 y 249 de la Constitución, arts. 78, 84 inc. 1º, 97 incs. 2º y 3º, 98 y 99 de la No. 15.750, arts. 32 y 33 de la Ley No. 3.246 más normas complementarias y concordantes). A efectos determinar el candidato a ser trasladado, la Suprema Corte de Justicia puede seleccionar a quien desee teniendo en cuenta su capacidad y méritos, con posibilidad de asesorarse o consultar, en el caso de los Jueces de Paz y Letrados, con la Lista elaborada conforme a la Acordada No. 7772.

Una vez seleccionado el candidato a ser trasladado, se da noticia del proyecto acordado por la Suprema Corte a todos los Jueces involucrados, a efectos de recibir las formulaciones por escrito que pudiere hacer cada Magistrado interesado, quien podrá también no realizar manifestaciones u observaciones (art. 33 incs. 1º y 3º de la Ley No. 3.246; Acordada No. 7813 nums. 1. y 2.). Recibida la respuesta escrita del Magistrado o vencido el término de vista si nada dijere, se requerirá en consulta el parecer del Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación (arts. 99 de la Ley No. 15.750 y 246 de la Constitución; arts. 1º y 8º num. 2. del Decreto-Ley No. 15.365; art. 33 inc. 3º de la Ley No. 3.246; Acordada No. 7813 num. 1.).  

El traslado por razones de buen servicio requiere por lo menos tres votos conformes de la Suprema Corte de Justicia (arts. 239 nums. 4 a 6º y 246 de la Constitución más 99 de la Ley No. 15.750; Acordada No. 7813 num. 3.) y siendo discrecional, no se encuentra vinculado ni por la opinión del Juez interesado ni por el dictamen de la Fiscalía de Corte. La resolución que disponga el traslado dentro de la categoría u “horizontal” debe estar orientada por criterios de razonabilidad y de buen servicio, y siempre es pasible de ser controvertida por el Juez interesado mediante el procedimiento contencioso administrativo de derecho común en caso que lo afecte en su interés directivo, personal y legítimo.

Los Ministros de Tribunales de Apelaciones pueden ser trasladados dentro de la misma categoría por razones de buen servicio, dentro de las garantías de los arts. 33 incs. 1º y 3º de la Ley No. 3.246.

Las Piedras, 20 de agosto de 2014

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* Las ideas vertidas en este trabajo, dentro de la libertad doctrinaria y académica, son de exclusiva responsabilidad del autor; no comprometen la opinión del Poder Judicial ni de la Suprema Corte de Justicia del Uruguay; tampoco comprometen las opiniones que el autor pueda adoptar en el transcurso de su actividad profesional.

[1] En el Índice de Transparencia Internacional 2013, el Poder Judicial del Uruguay se encuentra en el puesto 19 en el Mundo (73 puntos en un total de 100) y en primer lugar entre los países latinoamericanos. En 2012 Uruguay había obtenido 72 puntos sobre 100 y se había situado en el lugar 20 junto a Chile, ambos a la cabeza de Latinoamérica como países percibidos como más transparentes. En el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional Uruguay pasa de la posición 25 en 2011 a la posición 20 en 2012, y en 2013 accede a la posición 19. En América Latina, Chile ocupa en el último ranking 2013 el lugar 22, y Costa Rica el 49. Sólo tres países latinoamericanos (Uruguay, Chile y Costa Rica) fueron puntuados por encima de la calificación media (50 puntos sobre 100).

El Uruguay es el país mejor clasificado de Latinoamérica en el último informe del "World Justice Project" 2014 (“The World Justice Project. Rule of Law Index 2014”), que analiza la situación del Estado de Derecho en 99 países distintos, ubicándose nuestro país globalmente en el lugar 20 del ranking mundial. Fuentes que evaluaron a Uruguay: 1) Índice de Transformación de Bertelsmann Foundation; 2) Calificaciones de riesgo país de la Economist Intelligence Unit; 3) Calificaciones de Riesgo País de Global Insight; 4) Guía Internacional sobre Riesgo País - Political Risk Services; 5) Encuesta de Opinión Ejecutiva (EOE) 2013 del Foro Económico Mundial; 6) Índice de Estado de Derecho del World Justice Project. El ranking en Latinoamérica del “World Justice Project” es el siguiente (el número corresponde al puesto mundial): 20-Uruguay; 21-Chile; 42-Brasil; 45-Jamaica; 56-Panamá; 58-Argentina; 61-Colombia; 62-Perú; 64-El Salvador; 67-República Dominicana; 77- Ecuador; 79-México; 83-Guatemala; 85-Nicaragua; 94-Bolivia; 99-Venezuela. En el ranking de tutela judicial efectiva civil Uruguay figura con el lugar 17, líder absoluto en Latinoamérica (sigue Chile con el número 26); en el ranking de tutela judicial efectiva penal Uruguay está en el lugar 42, por debajo de Chile que tiene el puesto 28. En el Índice de Percepción de Seguridad, Uruguay se encuentra en el puesto 64, por debajo de Chile-61 y Panamá-62.
Ver también el Informe "Las actitudes de los uruguayos hacia el Poder Judicial", Cifra - González Raga & Asociados, setiembre de 2014. 

[2] Recomendamos el excelente trabajo de TOMMASINO Beatriz, “Carrera judicial en Uruguay. Evaluación y selección de Magistrados”, en “La Justicia Uruguaya” Tomo 149, Derecho y Actualidad, páginas DA-3 a DA-52.

[3] Entendemos que los arts. 32 y 33 de la Ley No. 3.246, Ley de la Alta Corte de Justicia, no se encuentran derogados expresamente, y por lo tanto están vigentes. V. Nota 7.

[4] Sentencia No. 80/1995 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

[5] Sentencia No. 80/1995 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cit..

[6] Sin perjuicio, los nombramientos de los Jueces Letrados tendrán carácter definitivo desde el momento en que se produzcan, cuando recaigan sobre ciudadanos que ya pertenecían, con antigüedad de dos años, a la Judicatura, al Ministerio Público y Fiscal o la Justicia de Paz, en destinos que deban ser desempeñados por abogados (arts. 84 inc. 2º de la Ley No. 15.750 y 239 num. 5. de la Constitución).

[7] Entendemos que los incs. 1º y 2º del art. 33 de la Ley No. 3.246, Ley de la Alta Corte de Justicia, no se encuentran derogados expresamente, y por lo tanto están vigentes. El art. 76 inc. 3º del Código de Organización de los Tribunales Civiles y de Hacienda (“Antes de decretar la traslación de un Juez debe oírse al interesado y al Fiscal de Corte”) o C.O.T. reiteraba, no innovaba ni modificaba, los principios del art. 33 incs. 1 y 3º de la Ley No. 3.246. Vale resaltar que el C.O.T. (aprobado por la Ley No. 9.164) no derogó expresamente a la Ley No. 3.246 (art. 25 de la Ley No. 9.164). El Decreto-Ley No. 15.464 derogó al C.O.T. (art. 169) y a su vez la Ley No. 15.750 derogó al Decreto-Ley No. 15.464 (art. 168); ninguno de estos tres textos legislativos eliminó las garantías del art. 33 incs. 1º y 3º de la Ley No. 3.246, que en el particular permanece incólume. Toda restricción de una garantía requiere una derogación expresa; no se supone ni se infiere. Al no haberse abrogado explícitamente, en nuestra opinión está vigente el art. 33 de la Ley No. 3.246 en sus incs. 1º y 3º.  

[8] El Tribunal de lo Contencioso Administrativo tradicionalmente ha entendido que la omisión de requerir el dictamen del Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación no reviste la trascendencia necesaria como para inficionar la regularidad del acto que dispone el traslado horizontal o dentro de la misma categoría del Magistrado, ya que ese dictamen no es vinculante para la Suprema Corte de Justicia; acorde a este criterio la resolución adoptada por la Corte sin cumplir el requisito formal de audiencia previa de su Fiscal podrá adolecer de irregularidad pero no necesariamente se ve afectado el contenido jurídico ni la validez de la decisión administrativa, porque el dictamen tiene un carácter meramente consultivo, y su ausencia por ende no vicia de nulidad sustancial el acto dictado (v.g. Sentencias del T.C.A. Nos. 589/1990, 394/1992, 400/1992, 224/1994, 72/2000, 75/2005, 737/2006, 586/2012).

[9] En sentencia No. 737/2006, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo aseveró que “Los motivos invocados [por la Suprema Corte de Justicia]… consistieron en la existencia de vacantes en cargos de la judicatura y la necesidad de designar titulares para dichos cargos. Tal como se dijo, y según el ya citado art. 233 de la Constitución, es uno de sus cometidos principales. Pero además, al resolver el recurso de revocación…, la Corte manifestó que había tenido en cuenta 'razones de mejor servicio' para disponer el traslado del accionante. Motivo más que suficiente, en el marco de la normativa que regula la susodicha función”.

MARCO REGULATORIO DE LA MATRIZ ENERGÉTICA EN EL URUGUAY

MARCO REGULATORIO DE LA MATRIZ ENERGÉTICA EN EL URUGUAY

 

I. Marco normativo general de la generación, transformación, transmisión y suministro de energía eléctrica

La Ley No. 4.273 del 21.10.1912 estatizó la generación y transmisión eléctrica, que en 1913 unió la telefonía y pasó a llamarse “Administración General de las Usinas y Teléfonos del Estado”. Con el Decreto-Ley No. 14.235 del del 25.7.1974 se separan la electricidad de la telefonía  pasando a llamarse el Ente generador y distribuidor de Energía “Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas” (tradicionalmente conocido como UTE”), aprobándose su Ley Orgánica por Decreto-Ley No. 15.031 del 4.7.1980 (reglamentada por Decreto No. 469/980). La UTE es un Ente Autónomo Comercial e Industrial del Estado (arts. 185 y ss. de la Constitución Nacional), relacionado con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM).   Posee como cometido básico “prestar el servicio público de electricidad” y las actividades de industria eléctrica (art. 3º D.L. No. 15.031). Desde 1980 a raíz de la construcción y operación de la Represa Salto Grande entre Uruguay y Argentina, y en virtud del Acuerdo de Interconexión Energética con Argentina del 12.2.1974 y del Convenio de Ejecución del 27.5.1983 (aprobado por el Decreto-Ley No. 15.509 del 27.12.1983), se creó una Comisión Técnica Mixta dependiente de las cancillerías de Uruguay y Argentina. A partir de entonces esta empresa estatal binacional comparte con UTE la generación de energía eléctrica para el Uruguay, permaneciendo la provisión del servicio en el Uruguay enteramente en manos de UTE. Acorde al Decreto No. 4 /995, la comercialización (incluyendo las etapas de facturación y recaudación de la cuota parte correspondiente a la República Oriental del Uruguay de la producción de la Central Binacional de Salto Grande, en el territorio nacional y en el extranjero, en particular en el Mercado Eléctrico Mayorista Argentino), será realizada por la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (U.T.E.).

La Ley Nacional de Electricidad (Decreto-Ley No. 14.694 del 1.9.1977, reglamentado por el Decreto No. 339/979) encomendó al Poder Ejecutivo la organización y contralor de la política energética nacional y las actividades de industria eléctrica que era consideradas servicios públicos, pero ya comienza a permitir el suministro y eventualmente la generación de energía eléctrica en forma exclusiva y en áreas que se asignare a empresas, permitiendo su concurrencia en el mercado y creando un Despacho Nacional de Cargas para regular los intercambios e interconexiones. Se mantiene el alumbrado público a cargo de las Intendencias Municipales (v. art. 297 num. 5º de la Constitución y art. 35 num. 25.D de la Ley No. 9.515). El Decreto-Ley No. 10.383 establece como competencia del Poder Ejecutivo la definición y determinación de servidumbres de conducción de energía eléctrica.

Sucesivas Leyes flexibilizarán aún más el marco para posibilitar la generación, transformación, transmisión y distribución de energía eléctrica por terceros. La Ley No. 15.921 del 17.12.1987 (de Zonas Francas, reglamentada por el Decreto No. 454/988) en su art. 24 inc. 2º dispone que los servicios que prestaba en forma monopólica el Estado no regirían en las zonas francas. Mediante la Ley No. 16.211 del 7.10.1991 se permite  al Poder Ejecutivo otorgar concesiones para la ejecución de servicios públicos nacionales y se faculta a los Directorios de los Entes Autónomos (caso de UTE; arts. 26 y 27 de dicha Ley) a otorgar directamente esas concesiones con aprobación del Poder Ejecutivo; en el caso particular de UTE se le permite comprar y vender energía a empresas que prestaran dicho servicio “autorizadas a funcionar con sus fuentes generadoras” (perfeccionado por el art. 26 de la Ley No. 18.046 modificativo del art. 482 de la Ley No. 15.903). La Ley No. 16.832 del 17.6.1997 (reglamentada por Decreto No. 22/999, hoy derogado por el Decreto No. 276/002) efectúa modificaciones al Decreto-Ley No. 14.694 disponiendo que “… las actividades de transmisión, transformación y distribución precedentemente mencionadas, tendrán el carácter de servicio público en cuanto se destinen total o parcialmente a terceros en forma regular y permanente, quedando excepcionada la actividad de generación. Ésta podrá realizarse por cualquier agente, inclusive para su comercialización total o parcial a terceros en forma regular y permanente, siempre que en este último caso lo realice a través del Despacho Nacional de Cargas y de acuerdo con las normas del  mercado mayorista de energía eléctrica”; esta Ley No. 16.832 crea la Unidad Reguladora de la Energía Eléctrica bajo la dependencia del Poder Ejecutivo, que bajo la Ley No. 17.598 añadiendo la regulación de los servicios de Gas y Agua Potable se absorberá bajo la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA, art. 327 Ley 18.172). El mercado mayorista de la energía eléctrica sería administrado conforme a la reforma de la Ley No. 16.832, por una persona pública no estatal, la Administración del Mercado Eléctrico (ADME).

Lo que se llamó “Marco Regulatorio del Sector Eléctrico” se intentó reglamentar, unificar y coordinar a través del Decreto del Poder Ejecutivo No. 276/002 del 28.7.2002 (derogando el Decreto No. 22/999), aplicable en cuanto corresponda a todas las personas que desarrollen las actividades mencionadas, sean públicas, privadas o de economía mixta,  incluida la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE); a los entes, comisiones u organismos internacionales constituidos para el aprovechamiento compartido de centrales generadoras y líneas de transmisión de las cuales sea parte el país, en lo pertinente y en lo que no contravenga las normas internacionales que los regulan; a las actividades de transmisión, transformación y distribución de energía eléctrica tendrán el carácter de servicio público en cuanto se destinen total o parcialmente a terceros en forma regular y permanente. Se deja las actividades de generación, importación, exportación y comercialización de energía eléctrica que no constituyan servicio público a las disposiciones del Reglamento del  Mercado Mayorista de Energía Eléctrica. El Decreto No. 276/002 junto con el Reglamento del Mercado Mayorista (Decreto No. 360/002 y modificativos 44/007 y 229/007 y 72/010, ampliado para la energía eólica por Decreto 567/009 (v. “infra” en esta Sección), el Reglamento de Transmisión de Energía Eléctrica (Decreto No. 278/002), y el Reglamento de Distribución  de Energía Electríca (Decreto No. 277/002), con las modificaciones por Decreto 187/004, 228/007, 366/007 y 598/009 y concordantes, conforman el marco reglamentario básico de las actividades de la industria eléctrica, constituidas por la generación, la transformación, la trasmisión, la distribución, la exportación, la importación y la comercialización de energía eléctrica. En todos ellos la Dirección Nacional de Energía del MIEM (Decreto No. 190/997) tendrá atribuciones en la elaboración de normas y en la regulación de la actividad energética.

De esta forma, la generación, transmisión, transformación y distribución de energía eléctrica se construyó al año 2002 sobre el siguiente modelo: a) Política energética: MIEM (acorde al artículo 403 de la Ley No. 18.719 de 27 de diciembre de 2010, compete al Poder Ejecutivo a través de la Dirección Nacional de Energía (MIEM), la definición de las políticas necesarias para el desarrollo y funcionamiento del sector energético del país); b) Regulación: URSEA; c) generación de energía: UTE y Comisión Técnico Mixta de Salto Grande; d) Actividad empresarial, exportación e importación: UTE; e) transformación, transmisión, distribución: UTE y empresas autorizadas; f) Operador del mercado y del sistema mayorista: ADME (cuyo Reglamento fue aprobado por el Decreto No. 360/002 con modificaciones de los Decretos 299/003 y 121/007).

La Ley de Contratos de Participación Público-Privada No. 18.786 del 19.7.2011 (reglamentada por el Decreto No. 17/012 con modificaciones del No. 280/012) permite la asociación de los sectores público y privado en la construcción de obras de infraestructura energética, sin perjuicio de las competencias de UTE y de ANCAP, cuando otras formas de contratación no permite la mejor forma de satisfacción de las finalidades públicas.

II. Marco Regulatorio de la Matriz Energética

La importación, exportación y refinanciación de petróleo (principal fuente energética del país) se mantiene bajo el régimen monopólico de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP, Ley 8.764 del 15.10.1931), y la producción de energía hidroeléctrica (la segunda fuente de energía, con la que se confió en la década de los ’70  el Uruguay se autoabastecería principalmente) quedó bajo la égida de UTE con excepción de la represa de Salto Grande (a cargo del ente binacional uruguayo-argentino Comisión Técnico Mixta de Salto Grande, como vimos en la Sección anterior). La Ley No. 17.448 del 4.1.2002 intentó desmonopolizar la importación, exportación y refinación de petróleo crudo, pero fue abrogada por el Referéndum del 7.12.2003; sin perjuicio de que el art. 14 de la Ley No. 16.753 autorizó a ANCAP a asociarse con otras empresas públicas o privadas para actividades no monopólicas, y para “celebrar cualquier tipo de contrato con fines industriales y comerciales” incluyendo la compraventa de energía eléctrica (complementado por los Decretos Nos. 267/005 y 389/005). En cuanto a la regulación del sector de derivados del petróleo, a partir de la aprobación del Decreto 556/003 se definieron políticas y pautas para la regulación del mercado de derivados y se asignó a la URSEA el cometido de elaborar un proyecto de regulación del sector que recogiera las definiciones. La posibilidad de encontrar yacimientos o reservas petrolíferas en el territorio nacional uruguayo, particularmente en la plataforma continental, ha hecho firmar con diferentes empresas principalmente extranjeras, acuerdos de prospección y explotación. Mediante Decreto No. 316/011 se aprobó las Bases del Proceso de Selección de Empresas Petroleras para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos en Costa Afuera de la República Oriental del Uruguay.

La necesidad de diversificar la matriz energética para evitar la dependencia de la energía térmica (petróleo) e hidráulica motivará a la elaboración de un marco legal que permita la incorporación e integración de otras fuentes, impulsándose una normativa especial en la primera década del siglo XXI. La Ley No. 17.567 del 20.10.2002 declarará “de interés nacional la producción en todo el territorio del país de combustibles alternativos, renovables y sustitutivos de los derivados del petróleo, elaborados con materia nacional de origen animal o vegetal (biocombustibles), dando al Poder Ejecutivo la posibilidad de exonerar e incentivar tributariamente a la elaboración de estos combustibles alternativos”. La Ley No. 18.195 del 14.11.2007 y su Decreto reglamentario No. 523/008 (complementado por el Decreto 354/009), no sólo atendiendo a cuestiones económicas sino a la necesidad de reducir las emisiones de gases con efecto invernadero de los carburantes tradicionales (Convenio de Kyoto, ratificado por Ley No. 17.279),  impulsará el fomento y la regulación de la producción, la comercialización y la utilización de agrocombustibles desmonopolizando su producción, permitiendo a ANCAP la eventual adquisición de biodiesel y alcohol carburante de conformidad con la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo y permitiendo facilidades a los oferentes o adjudicatarios. Los arts. 241 a 250 Ley No. 18.362 y Ley No. 18.666 implementan normas sobre para servidumbre y arrendamientos para la explotación de energía eólica. La Ley No. 18.597 del 21.9.2009 declara de interés nacional la regulación y el uso eficiente de energía, y la utilización de fuentes de energía renovables no tradicionales como la energía eólica, la energía solar térmica y fotovoltaica, la energía geotérmica, la energía mareomotriz y las derivadas del uso de diferentes tipos de biomasa, para mejorar la competitividad, el desarrollo sostenible y la reducción de gases de efecto invernadero (Convenio Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, ratificado por Ley No. 16.517). La Ley No. 18.585 del 18.9.2009 declara de interés nacional la investigación, el desarrollo y la formación en el uso de la energía solar térmica, y faculta al Poder Ejecutivo a conceder las exoneraciones previstas en la Ley No. 16.906 de 7 de enero de 1998 (Ley de Promoción de Inversiones) para la fabricación, implementación y utilización efectiva de la misma, estableciendo ciertos porcentajes que edificios y centros asistenciales de salud deben tener de instalaciones de energía solar térmica para calentamiento de agua; el Decreto No. 451/011 incorpora a la matriz energética nacional la energía solar térmica, declarada de interés nacional en la Ley No. 18.585, y el Decreto No. 50/012 encomienda a la Dirección Nacional de Energía la coordinación del Plan Solar cuyo objeto será promocionar y financiar la adquisición de equipamiento de Energía Solar Térmica (EST) para el sector residencial en forma accesible y generalizada, coordinando con UTE y el BHU lo necesario. Los Decretos Nos. 460/009 y 567/009 reglamentan las condiciones de despacho de la energía eólica, y los Decretos Nos. 377/009, 403/009, 41/010, 343/010, 159/011, 424/011, 159/012 y 433/012 determinan  condiciones y precios de la contratación de energía eólica con privados. El Decreto No. 173/010 autoriza a los suscriptores conectados a la red de distribución de baja tensión a instalar generación de origen renovable eólico, solar, biomasa o mini hidráulica. Este decreto se enmarca en la Política Energética Nacional de Uruguay 2005-2030 que plantea, entre otras cosas, fomentar la utilización de fuentes autóctonas de energía renovables no tradicionales. Uruguay es pionero en Sudamérica en liberar la conexión de generación eléctrica de fuentes renovables en la red pública de distribución. Los Decretos Nos. 389/005, 77/006, 249/006, 397/007, 296/008, 299/008, 159/011, 377/009, 41/010, 314/010, 343/010, 367/010, 403/009, 314/010, 424/011 y 158/012 promueven la adquisición mediante licitación pública (arts. 33 y ss. del TOCAF) de equipamiento y la celebración de contratos de compraventa de energía entre UTE y consumidores industriales que produzcan energía eléctrica utilizando como fuente primaria la energía eólica, biomasa o pequeñas centrales hidroeléctricas se han realizado procedimientos que permitieron celebrar contratos de compraventa de energía eléctrica de fuentes renovables no convencionales (complementado por los arts. 482 de la Ley Nº 15.903 reformado por los arts. 653 de la Ley Nº 16.170, 738 de la Ley Nº 16.736, 6º de la Ley Nº 17.088, 27 de la Ley Nº 17.296, 26 de la Ley Nº 18.046, 108 de la Ley No. 18.172 y 250 Ley No. 18.834). El Decreto No. 173/010 autoriza a los particulares conectados a la red de baja tensión (v. Decreto No. 277/002) a a instalar generación de origen renovable eólica, solar, biomasa o mini hidráulica. El Mapa eólico (Decreto No. 258/009) fue desarrollado en el año 2009 por la  Facultad de Ingeniería de la Universidad de la República en Convenio con el Programa de Energía Eólica del Uruguay en el marco del Programa de Eficiencia Energética, y también se aprobó el Mapa Solar del Uruguay. La energía solar térmica (Ley 18.585) fue incorporada por el Decreto No. 451/011 a la matriz energética. Los decretos Nos. 158/012 y 433/012 regula la actividad de los consumidores industriales que produzcan energía eléctrica utilizando como fuente primaria la energía eólica.  

El Gas, principalmente el gas natural, es suministrado y comercializado en el Uruguay actualmente a través de empresas particulares, aunque la política de importación, distribución y comercialización de gas natural está instrumentada en diversos decretos del Poder Ejecutivo (ej. Decretos Nos. 79/000, 324/997, 349/997, 428/997, 324/997, 500/996, 216/002).

La energía nuclear no está incorporada a la matriz energética uruguaya y es más, no está permitida en el Uruguay. El art. 27 de la Ley No. 16.832 prohibe “…el uso de energía de origen nuclear en el territorio nacional. Ningún agente  del mercado mayorista de energía eléctrica podrá realizar contratos de abastecimiento de energía  eléctrica con generadores nucleares ni con generadores extranjeros cuyas plantas contaminen el  territorio nacional”.

En materia de eficiencia energética, los Decretos Nos. 527/008 y 152/010 aprobaron un "Plan Energético Institucional" por el cual todas las dependencias del Poder Ejecutivo están obligados a desarrollar e implementar planes internos destinados al uso racional y eficiente de la energía, comprometiéndose a firmar acuerdos sobre eficiencia energética con el Ministerio de Industria, Energía y Minería, fijando metas de ahorro de energía eléctrica para el período comprendido entre el 1º de enero de 2009 y el 1º de enero de 2014, no inferiores al 5% respecto del consumo de energía eléctrica registrado en el año 2007. Mediante Decreto 154/012 se aprobó un Plan Coyuntural de Ahorro Energético en el Sector Público, comprometiendo metas de ahorro de un 10 % de energía. Existieron otros planes de ahorro energético transitorios, hoy derogados (Decretos 116/005, 212/008, 236/008 221/010, 578/990, 146/989, 307/989 y 365/989). Conforme a la Ley No. 18.597, se encomendó a la Dirección Nacional de Energía las modalidades y la aplicación del sistema Nacional del Etiquetado de Eficiencia Energética (Decretos Nos. 428/009, 429/009, 430/009, 329/010, 116/011, 131/011, 359/011 y 471/011) Los arts. 773 de la Ley No. 18.719 y 266 de la Ley No. 18.834,  y el decreto No. 442/011 crearon e instrumentaron un Fondo de Estabilización Energética con el objetivo de reducir el impacto negativo de los déficit hídricos sobre la situación financiera de la Administración de Usinas y Trasmisiones Eléctricas y sobre las finanzas públicas, que estará constituido en la Corporación Nacional para el Desarrollo, mediante aportes por  transferencias provenientes de Rentas Generales recaudadas directamente por el Gobierno Central o a través de versiones realizadas por la Administración de Usinas y Trasmisiones Eléctricas con ese destino específico. A efectos de la implementación de una Unidad de Eficiencia Energética (UEE) con el cometido de instrumentar y promover lo necesario para el uso eficiente de energía y de los recursos, así como la divulgación de la información sobre las fuentes de energía disponibles y los impactos asociados a su utilización, mediante el Decreto No. 86/012 se aprueba bajo los arts. 17 y 18 de la Ley No. 18.597 el llamado Fideicomiso Uruguay de Ahorro y Eficiencia Energética (FUDAEE), creado por el Ministerio de Economía y Finanzas, de Industria, Energía y Minería y la Corporación Nacional para el Desarrollo bajo la administración de esta última, con los cometidos de brindar financiamiento para la asistencia técnica en eficiencia energética, promover la eficiencia energética a nivel nacional, financiar proyectos de inversión en eficiencia energética, promover la investigación y desarrollo en eficiencia energética y actuar como fondo de contingencias en contextos de crisis del sector. El artículo 18 de la Ley referida No. 18.597 encarga a la Corporación Nacional para el Desarrollo la administración del fideicomiso en su condición de agente fiduciario.

Respecto a Investigación e Innovación en materia de generación y transmisión eléctrica, la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII; art. 256 de la Ley No. 17.930, Ley No. 18.084 y Decreto No. 166/007), persona de derecho público no estatal, promueve la investigación científica e innovación tecnológica, articulando las capacidades de todos los actores públicos y privados, colaborando con el Poder Ejecutivo en el desarrollo de políticas y acciones en la materia, potenciando sinergias y recursos. Posee un Fondo Sectorial de Energía, con  el objetivo de promover las actividades de investigación, desarrollo e innovación en el área de energía. En el marco de la Investigación e Innovación el Decreto No. 82/010 aprobó el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI), donde la Energía es priorizada como Sector-Núcleo de Problemas y Oportunidades.

Las tarifas en materia de combustibles son fijadas y reguladas por el Poder Ejecutivo a través de innúmeros Decretos.

La prestación del servicio de suministro de energía eléctrica se rige por las reglas contractuales y las normas del Código Civil y del Código de Comercio; dicha relación se encuentra amparada por las normas sobre Relaciones de Consumo (Ley No. 17.250 y Decreto reglamentario No. 244/000), amén del Reglamento de Calidad del Servicio de Distribución de Energía Eléctrica con sus Anexos (Resoluciones Nos. 29/003 y 5/005 de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua -URSEA-; Texto Ordenado de Resoluciones de URSEA versión mayo de 2014).


III. Incentivos económicos y tributarios para la inversión energética en el Uruguay

La Ley No. 16.906 del 7.1.1998 (de Protección y Promoción de Inversiones, reglamentada por decretos Nos. 59/998 y 92/998 y complementada por Decretos Nos. 455/007, 443/008, 779/008 y 332/010), permite facilidades de instalación, seguridad jurídica y exenciones o beneficios fiscales a actividades de innovación y progreso tecnológico, que contribuyan al desarrollo en la prestaciones de actividades industriales o servicios o que generen empleo productivo directo o indirecto. Estos subsidios pueden alcanzar para los proyectos de inversión declarados como promovidos por el Poder Ejecutivo en cualquier sector de actividad, a computar como parte del pago del Impuesto a las Rentas Económicas (IRAE) hasta un máximo del 100% del monto invertido, según tipificación del proyecto. Uruguay tiene una única tasa nacional del IRAE del 25%. También se exonera del Impuesto al Patrimonio los bienes muebles del activo fijo y obras civiles y se permite recuperar el Impuesto al Valor Agregado de las compras de materiales y servicios para estas últimas. Asimismo, dicha Ley exonera de tasas o tributos la importación de bienes muebles del activo fijo, declarados no competitivos de la industria nacional.

El Decreto 354/009 otorga a los efectos del art. 11 de la Ley No. 16.906 de Promoción y Protección de Inversiones, incentivos tributarios específicos para el sector de energías renovables. Los Decretos del Poder Ejecutivo Nos. 451/011 y 325/012 exoneran del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a la enajenación de colectores solares de fabricación nacional, y exoneran de recargos, incluso el recargo mínimo, el Impuesto Aduanero Único a la Importación, la Tasa de Movilización de Bultos, la Tasa Consular y en general todo tributo cuya aplicación corresponda en ocasión de la importación, incluido el Impuesto al Valor Agregado (IVA), a la introducción definitiva al país de máquinas, equipos y materiales no competitivos con la industria nacional necesarios para la fabricación de colectores solares exonerados. A partir del 1º de marzo de 2016, la exoneración de impuestos y tasas aduaneras regirá solamente en el caso de máquinas, equipos y materiales no competitivos con la industria nacional necesarios para la fabricación de colectores solares que superen un mínimo de eficiencia energética definido por el Ministerio de Industria Energía y Minería, atendiendo a la norma que elaborará el comité técnico UNIT de eficiencia en colectores solares térmicos.

La Ley No. 19.002 del 16.11.2012 sobre régimen impositivo de los combustibles, faculta al Poder Ejecutivo a establecer un régimen de devolución del Impuesto al Valor Agregado incluido en las compras en plaza e importaciones de bienes y servicios que integran el costo de producción de los combustibles a que refiere el presente literal, y establece que ANCAP, a los efectos de la deducción del Impuesto al Valor Agregado incluido en las compras de bienes y servicios que integran el costo de las enajenaciones de gasoil, aplicará el régimen general de liquidación de dicho impuesto.

De acuerdo al art. 304 de la Ley No. 18.992, el Fideicomiso Uruguayo de Ahorro y Eficiencia Energética, creado por la Ley No. 18.597, de 21 de setiembre de 2009, estará exonerado del Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas, del Impuesto al Patrimonio y del Impuesto al Valor Agregado.

IV. Energía y medio ambiente

La política y actividad de energía en el Uruguay no es incompatible con el desarrollo sustentable. Los proyectos y obras en materia energética deben ser sometidos a un previo estudio de impacto ambiental para su aprobación, cuyo control está a cargo de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (art. 47 de la Constitución, Leyes Nos. 16.112, 17.234 y su decreto reglamentario No. 527/005; Ley No. 17.283 y decreto reglamentario No. 349/005, Ley No. 16.466 y decreto reglamentario No. 435/004 más complementarios Nos. 370/002, y 375/002 y 100/005; v. en materia de ordenamiento territorial la Ley 18.308 reglamentada complementado por decretos 221/009 y 523/009). Uruguay ha firmado Convenciones Internacionales sobre no proliferación de desechos tóxicos y contra la contaminación de hidrocarburos (v. Sección V).

V. Matriz Energética y Derecho Internacional

Mediante diversos Acuerdos y Convenios el Uruguay mantiene acuerdos de interconexión e implementación energética con países de la región. La política de regulación e interconexión energética está en el Uruguay encomendada al Poder Ejecutivo (art. 4º de la Ley No. 16.494). Hemos mencionado ya al Acuerdo de Interconexión Energética con Argentina del 12.2.1974 y al Convenio de Ejecución del 27.5.1983 (aprobado por el Decreto-Ley No. 15.509 del 27.12.1983). Conforme al Decreto No. 4/995, la comercialización incluyendo las etapas de facturación y recaudación de la cuota parte correspondiente a la República Oriental del Uruguay de la producción de la Central Binacional de Salto Grande, en el territorio nacional y en el extranjero (en particular en el Mercado Eléctrico Mayorista Argentino), será realizada por la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas. Con la República Federativa del Brasil mediante Ley 18.160 se ratificó el Acuerdo Marco de Integración Energética, y por Decreto 5/007 se designó para su expropiación un inmueble en el Departamento de Cerro Largo a efectos de la instalación de una estación convertidora de frecuencia, que permita materializar los intercambios de energía eléctrica entre ambos países.

El MER.CO.SUR (cuyo Tratado de Constitución fue en nuestro país ratificado por Ley No. 16.196) propicia las bases para una integración energética más amplia. Mediante las Leyes Nos. 18.001 y 18.012 se aprueba Acuerdos Marcos de Complementación Energética entre los países del MER.CO.SUR y sus Estados asociados, y mediante Decretos Nos. 100/006 y No. 254/006 se aprueba la difusión de los Acuerdos de Alcance Parcial de Complementación Económica Nos. 58 y 59 suscritos entre los Gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (MERCOSUR) con Perú, y con Colombia, Ecuador y Venezuela. En el año 2005 ANCAP y PDVSA (Venezuela) firman un Acuerdo que acerca la complementación y suministro de petróleo, que serán reforzados por acuerdos de cooperación, complementación y de seguridad energética con Venezuela (Leyes Nos. 17.879 y 18.871). El Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre el MERCOSUR y la Unión Europea (ratificado por Ley No. 17.053) sentará las bases para un modelo de acercamiento de sus economías en el sector energético (intercambio de información, transferencia de tecnología, fomento de la participación de agentes económicos de ambas partes en proyectos de desarrollo tecnológico o de infraestructura, capacitación técnica y diálogo).  A su vez, Uruguay ha suscrito con diversos países Acuerdos de Cooperación y Complementación Económica o de Asociación Estratégica, que involucran al sector energético.

Mediante la UNASUR (cuya constitución fue aprobada en Uruguay por la Ley 18.708 del 15.10.2010), se proyecta como uno de sus objetivos la integración energética para el aprovechamiento integral, sostenible y solidario de los recursos de la región, para lo cual el Banco del Sur (ratificado por Ley No. 18.861 del 23.12.2011) podrá establecer financiaciones.

Diversos Tratados ligan al Uruguay con la Comunidad Internacional a efectos de cuidar que el empleo de los Combustibles sea compatibles con el desarrollo sustentable y al medio ambiente. Recordamos el Protocolo de Kyoto sobre Cambio Climático y el Protocolo de Montreal referido a las sustancias agotadoras de la capa de ozono (ratificados respectivamente por Leyes Nos. 17.279 del 23.11.2000 y 16.157 del 29.10.2000), el Acuerdo de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes (ratificado por Ley No. 17.732 del 31.12.2003) y el Protocolo Marco del MERCOSUR en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales (Ley No. 18.372).

Mediante Ley No. 18.743 Uruguay aprobó el Estatuto de la Agencia Internacional para las Energías Renovables (IRENA), centro de excelencia en materia de tecnología de las energías renovables, que como factor de facilitación y catalización para facilitar experiencias sobre aplicaciones prácticas y políticas, presta apoyo en cualesquiera cuestiones relativas a las energías renovables y ofrece ayuda a los países para beneficiarse del desarrollo eficiente y la transferencia de conocimientos y tecnología en el área.

15 de mayo de 2013