martes, 1 de noviembre de 2022

DE LA ABOGACÍA DEL SIGLO XXI

 UNA VISIÓN DE UN JUEZ SOBRE EL ABOGADO DEL SIGLO XXI, SUS RETOS Y SUS COMPETENCIAS EN EL MUNDO GLOBALIZADO


Conferencia pronunciada en la Universidad Tecnológica Centroamericana - UNITEC, el día 1º de noviembre de 2022 en San Pedro Sula, Cortes, Honduras.


¡Buenos días a todas y a todos! Queremos agradecer a la Universidad Tecnológica Centroamericana - UNITEC, quien a través de nuestro amigo Luis Maljik nos otorgó el placer y el honor de poder estar ante ustedes. Nos complace observar a algunos estudiantes presentes, y créannos que en sus rostros todavía nos vemos, con aquella ilusión pero también con toda la tensión y la ansiedad que sentíamos, hace ya tanto tiempo, preparando la carrera de Abogacía y expectando un futuro que se nos planteaba como un vacío incierto, a la par que como una aventura. 

A través de estas palabras brindaremos nuestra visión desde el ejercicio de la Magistratura, una perspectiva especial que nos ha permitido ser testigos de Letrados de ayer y de hoy, y del porvenir mientras nos lo permita el destino, sobre lo que estamos percibiendo como la Abogacía del siglo XXI. ¿Ustedes recuerdan la magnífica obra de Piero Calamandrei “El elogio de los Jueces escrito por un Abogado”? Pues bien, de alguna manera esta será una especie de “Semblanza de los Abogados del siglo XXI expuesta por un Juez”.


I. De la Facultad de Derecho clásica

La Universidad y Facultad de Derecho clásicas nos proporcionan, siguiendo una tradición de muchos siglos, una información global en distintas disciplinas o materias jurídicas teóricas. Muchos estudiantes pierden el interés e inclusive la vocación, al no conectar esta enseñanza teórica con lo que podría servirles en la realidad. En cuanto a la experiencia personal que tuvimos, tenemos que confesar que en su momento muchas materias no las entendíamos porque no asociábamos cómo funcionaban en la práctica, ni cómo deberíamos aplicarlas al llegar la ocasión. Guardamos, es necesario aclararlo, una enorme gratitud por nuestra Universidad. Sin embargo, la información técnico-teórica que se nos brindaba con la mentalidad universitaria de otrora, por sí sola ya no alcanza para desempeñarse en la vida forense.

Salvo que uno ya esté desempeñando una experiencia de trabajo, uno sale con su título ante la Selva de la Vida. Sólo con este bagaje teórico-jurídico, el comienzo es muy difícil. Al salir de la Universidad clásica, unos van y abren su bufetito, en algún apartamento o en su casa; otros con más suerte tendrán un capital para comenzar más alto o se iniciarán en el estudio familiar o de un pariente o conocido, o en algún estudio más corporativizado, donde las exigencias son mayores y diferentes a lo que enseñaba la Facultad; otros intentarán incorporarse o hacer carrera en la Administración. Cada uno según su suerte.

No obstante, existe una grieta tal entre la Universidad y la realidad, que se impone a la fuerza adquirir en este mundo una capacitación y habilidades que la Facultad de Derecho clásica no nos había enseñado. Cierto es que el Abogado aprende en la práctica y en el sacrificio, en los aciertos o en los errores, y que los propios avatares de la vida van formando el camino, pero sólo con una formación teórico-técnica en materias jurídicas, la brecha es muy grande.

Ya no puede concebirse al Abogado tradicional liberal, litigante y solitario de bufete, atendiendo asuntos de las más variadas materias e índoles, para el que básicamente prepara la Universidad vernácula. Hace tiempo que en América Latina se maneja una Abogacía más empresarial y de equipos, que no sólo domina Códigos o Leyes sino herramientas de gestión y tecnológicas, más costosa que lo que acostumbrábamos ver hasta ahora. Porque al Abogado se le exige desempeñarse usando otras “expertises” que no son sólo las jurídicas.

 

II. De el nuevo pero actual mundo de los Abogados

El escenario actual es más complejo para los Abogados de los tiempos modernos.

Actualmente la Abogacía permite muchos canales de actividad, y quizá hasta dispone de más oportunidades que las que tenía antes: el ámbito público o el privado, la actividad liberal aislada o corporativa, bajo contrato o subordinada en una empresa, organización o equipo (con otros Abogados o multidisciplinaria), la litigación, la mediación, el arbitraje, la consultoría y la asesoría, la docencia, la investigación, la actividad empresarial y comercial, la política, la judicatura o el ministerio público, las relaciones internacionales, los derechos humanos y las cuestiones sociales, la cultura… Pero todo ello exige estar debidamente preparado, cada vez más, porque cada vez más cuesta ingresar y sobresalir en esos ámbitos si se aspira a triunfar. Y ello comienza en la misma Universidad, no puede esperarse a después.

No alcanza ya el título de grado generalista, ni el bagaje abstracto del Derecho. A pesar de ello, lo que puede parecer paradójico, luego de graduados el estudio del Derecho debe seguir continuando y actualizándose. Por supuesto importa saber de leyes y de técnica jurídica. Siempre hay que estar estudiando, actualizándose, capacitándose permanentemente. Los cargos públicos de Abogados o en grandes organizaciones privadas cada vez se llenan más por concursos que por designación o contratación política o directa. Prepararse para salvar los exámenes de barra o de colegiado en los países que lo exigen, a fin de poder desempeñarse en la práctica forense. En adelante, es necesario especializarse, formarse en conocimientos y saber sus últimos avances, siempre capacitarse. Que posgrados, que Maestrías, que Doctorados especializados… La internacionalización y la globalización exigen manejarse en el exterior y ocasionan una mayor circulación de profesionales Abogados. Aunque si bien la información en leyes es importante, más que preocuparse por aprenderla cada vez más importa saber dónde poder obtenerla en forma actualizada y completa. Debemos ser contundentes en precisar en que si bien el Abogado debe saber de Derecho, se diferencia del promedio por su habilidad de utilizar todo su conocimiento para el mejor favor de su cliente; lo que no significa que el fin justifica los medios. 

Cada vez hay más Abogados y Universidades; el país se superpuebla de ellos. La competencia y la confrontación con otros Abogados es abundante, cuando no implacable, en un mercado cada vez más abierto y cargado de profesionales, que va hacia la desregulación arancelaria malgrado los intentos de los Colegiados, y que da para todo tipo de morales y de profesionales sin escrúpulos. Cada vez más Leyes, o norrmas modificativas de las existentes. Normas internacionales, regionales… Nuevas demandas sociales presionan para lograr nuevos derechos o aperturas a través del Derecho. Es difícil comenzar y ascender, adquirir experiencia, cuando la Abogacía en cualquier rama en que se ejerza además de conocimientos requiere experiencia.

Hay que dominar otras habilidades además del Derecho: conocer sobre negocios y relaciones sociales, manejar otros idiomas además del propio en escritura, habla y comunicación, especialmente el inglés que es la actual “lingua franca” de intercambio en el mundo, si uno aspira a ampliar su ámbito de desempeño y a captar clientes del extranjero, muchos de los cuales vienen a nuestras latitudes a realizar inversiones y quieren saber qué facilidades les dan nuestros órdenes jurídicos. Debe el Abogado estar familiarizado con las nuevas tecnologías, en lo que tiene que ser solvente y estar siempre aprendiendo. Tiene que estar siempre al día con las noticias respecto a lo que está sucediendo y lo que está apareciendo, no sólo en lo jurídico sino en lo social. Todos estos conocimientos son no jurídicos, pero capitales para poder manejarse en el mundo que requiere los servicios jurídicos.

Cada vez son más altos los gastos de infraestructura y de funcionamiento de los estudios jurídicos. Ganarse el pan cada vez es más trabajoso. Parecería que las 24 (veinticuatro) horas del día no alcanzan. No hay tiempos para una vida afectiva o familiar estables. Mientras tanto, hay que hacerse apetecible para el mercado.

Hoy de los Abogados se requiere que apliquen el estudio y el pensamiento crítico para proponer soluciones jurídicas y prácticas que satisfagan las inquietudes de quienes solicitan sus servicios, en una sociedad cada vez más compleja y cambiante y donde el Derecho no lo es todo, por lo que hay que integrar en el trabajo otros conocimientos y habilidades. No bastan las teorías. Y si en ocasiones jurídicamente no posee salida, el cliente debe tener por su Abogado instrucción sobre cómo poder superar su problema con el mejor éxito y el menor daño posible.

Los tiempos cambian muy dinámicamente y con ellos el enfoque de la Abogacía. Con todo, la Abogacía se sigue asociando a un estándar de vida o social alto, además que ofrece una realización personal y del talento; pero no todos llegan a mantener un estatus adecuado. Llegar no siempre es sencillo Tenemos en todos los países un número apreciable de Abogados que no tienen o no han tenido mayor éxito, el tan mentado “proletariado profesional” que muchas veces no llega a fin de mes, ni puede pagar sus gastos de funcionamiento o tributarios.

¿Cómo gestionar esta Abogacía actual, sin que suponga caer en la extenuación o desanimar al “estudiante deseoso de estudiar las Leyes” como dijeran las Institutas de Justiniano, para afrontar estos desafíos? ¿Cómo lograr que muchos, los más, no se condenen a la mediocridad?

 

III. Pensar un nuevo enfoque de la Abogacía, lo que llamamos la “Nueva Abogacía” o la “Abogacía del Silo XXI”

Estudiar, formarse, dar lo mejor de sí, siempre aprender, ser diligente y atento a las realidades y a las necesidades de los clientes, de la labor y de los tiempos. Propender a la Excelencia. Esas son las consignas de la Abogacía del Siglo XIX.

El Abogado que se lanza a esta aventura de la Lucha por el Derecho debe tener muy claro de antemano hacia dónde debe ir, cuál es su verdadera vocación, porque eso le llevará a optimizar los recursos con los que cuenta para llegar a su meta personal, y a no abrumarse ante una realidad que exige cada vez más esfuerzo para sobresalir o imponerse. Pero también debe estar abierto a las oportunidades, a la eventualidad de tener que reformularse o de reinventarse, en un mundo tan proteico y que nunca deja de asombrarnos con sus propuestas y sus cambios. Ya no puede dejar que la vida lo lleve. Debe ser proactivo con su método, con su disciplina y con su labor. Y nunca es tarde para aprender, para actualizarse continuamente y para exigirse cada vez más. La edad ya no es excusa.

Hoy, en mi criterio, hay que reconocer que este panorama, que conocemos como la “Abogacía moderna” o “la Abogacía del siglo XXI”, es real; no se puede cambiar porque ha surgido para adaptarse y afrontar los desafíos de los tiempos modernos. Cada vez la mentalidad en este sentido debe ser más amplia. 

Se habla por algunos de que la Abogacía moderna debe tender a las macrocompetencias, a la transdisciplinariedad, a la construcción positiva y proactiva del conocimiento. Se espera de estos Abogados:

1) Un pensamiento crítico.- Conocer los fundamentos estructurales de la Ciencia del Derecho para entender las normas, los principios y los sistemas jurídicos en su ámbito histórico y contemporáneo relativos a las distintas disciplinas normativas. Identificar y analizar situaciones jurídicas para proponer de manera oral o escrita soluciones justificadas a los planteamientos que se le formulen, con base en la normativa aplicable. Implica proponer e instrumentar soluciones razonadas a los problemas jurídicos que se le plantean desde la esfera de su función. A su vez, el pensamiento crítico genera conocimiento en el área jurídica cuando, además de las disposiciones normativas, en la labor se aplica diferentes metodologías de las ciencias sociales para contribuir en la transformación del Derecho, con la finalidad de atender las necesidades del contexto, contribuyendo a su armonía y la búsqueda de la justicia.

2)  Resolver problemas de la realidad a través con un sentido de proyección social.- Se espera que los Abogados creen decisiones en el ámbito de la procuración y administración de justicia, con la finalidad de contribuir al establecimiento del Estado Constitucional de Derecho, bajo la perspectiva de los Derechos Humanos, considerando la normativa nacional e internacional.

3) Flexibilidad y proactividad, no exenta de humanismo y de probidad.- Hay que adaptarse y estar lo suficientemente dotado de conocimientos y de capacidades para lidiar con los conflictos y ganarse entre ellos una posición de respeto. Pero no hay que olvidarse de algunas cosas, porque cambian los desafíos y las realidades, pero debe mantenerse cierto espíritu y un “ethos” que no hay que perder de vista. Debido a ello, siempre es necesario actuar bajo los principios éticos y de responsabilidad social.

4) Tener competencias digitales y de comunicación. Es parte del conocimiento multi o transdisciplinar, que impone utilizar la cooperación e integración de saberes para el análisis de los fenómenos.

La capacitación y actualización jurídica debe ser para el Abogado actual un imperativo ético. Cada vez es más actual la prevención que nos hacía Eduardo J. Couture en su “Decálogo del Abogado”, de que el Abogado que deja de estudiar cada día es menos Abogado. Con todo, hay quienes creen que la versación técnico-jurídica ya no lo es todo, porque no es posible ya conocer todo el Derecho y hoy es fácil acceder a esa información a través de los bancos de datos y de la informática. Dijimos que no basta conocer sólo las normas; hay que integrarlas y hacerlas valer junto a otros conocimientos que son necesarios.

El mejor Abogado es el que se forma en conocimientos técnicos y competencias a la vez. Ese es el perfil más requerido por un 80% (ochenta por ciento) de los estudios corporativos y de los clientes, acorde a un estudio de 2014 de Sandra Enzler y Eugenia Navarro, de la Facultad de Derecho de la Escuela Superior de Administración y Dirección de Empresas (España). Este estudio muestra que más que los conocimientos jurídicos o la excelencia técnica que ya no aportan por sí solos un valor diferencial para el Abogado en los grandes estudios (puesto que al ser necesarios en un Abogado se da por sobreentendido que todos ellos deberían tenerlos), lo que más atrae de los Abogados es su perfil y formación en habilidades de trabajo: capacidad de aprendizaje y de flexibilidad, análisis, argumentación, retórica, conocimiento de idiomas, comunicación y expresión escrita, oral y mediática, inteligencia emocional, emprendedorismo, consultoría, sustentabilidad o internacionalización. trabajo en equipo, liderazgo, gestión de riesgos y resolución de conflictos, orientación a resultados, mediación y arbitraje, administración, creatividad, planificación y gestión del tiempo, resiliencia, empatía y orientación al cliente, manejo de herramientas digitales, generación de negocios y de facturación.

La Abogacía, sea cual fuere la orientación que elija, no deja de ser una actividad de servicios, onerosa en principio. Lo que no significa que no esté exenta de vocación y de valores. Si bien en el siglo XXI el dinero y la fama marca el éxito profesional en todos los campos, aún hoy el Abogado es un Luchador por el Derecho, es un engranaje del Estado de Derecho en la opción que elija transitar. No hay que ser un mercader del Derecho; si bien el dinero es necesario, no lo es todo.

Es interesante cómo cada vez existe una mayor preocupación por velar por ciertas normas de Ética y de Deontología profesional. Y eso responde a la necesidad de que el Abogado, ante todo un alma humanista, no debe perder su sentido de humanidad. La Abogacía es, ante todo, una actividad humana destinada a los seres humanos. Mantener una reputación como individuo recto, correcto y honrado, para un Abogado continúa siendo importante. Tener una vida afectiva estable y disciplina elevada de superación espiritual no es un consejo anticuado: eso ofrece el basamento para poder expandirse y llegado el supuesto, para encontrar una fortaleza de refugio entre los avatares y las dificultades de la vida profesional del Abogado.

Estos tiempos demandan flexibilidad. A diferencia de las generaciones del siglo XX en que los Abogados aspiraban a la estabilidad (y muchos al sueldo público que la asegura), es bueno ver que los jóvenes siempre están buscando oportunidades, y si es necesario, asumir que tienen que encontrarlas fuera del país; no se aguantan un trabajo si entienden no les apetece o no les retribuye lo suficiente, y están siempre procurándose en el ínterin otro horizonte. En esto, la Abogacía no es diferente a otras actividades. Pero la actividad pública sigue siendo apetecida por su estabilidad, porque da tranquilidad y en ocasiones, permite otear o analizar desde esa tranquilidad otras posibles y mejores alternativas que puedan presentarse.

La actividad tradicional profesional liberal sigue siendo una opción, que aparte permite independencia y favorece el emprendedorismo personal. Pero de alguna manera tiende a la especialización, o va requiriendo compartimentar la labor en sociedades o equipos atendiendo a especializaciones o competencias, trabajar colectivamente en un estudio, lo que también ayuda a gestionar más eficientemente las tareas y a compartir los gastos de funcionamiento. De ahí que van despareciendo los estudios de lobos solitarios y cada vez aparecen más ofertas de pequeños y medianos estudios, además de los grandes, de firmas de Abogados asociados, o de organizaciones de profesionales de Derecho jerarquizadas, estructuradas en grados que van desde el pasante, ascendiendo a contratado y asociado, hasta la condición de socio, integrante de la junta directiva o director del estudio jurídico. Eso también permite ampliar la oferta de servicios entre la litigación o la asesoría familiar, comercial, tributaria y financiera. En eso cada vez se advierte Abogados asociados a otros profesionales, como Contadores, Economistas o Notarios, por ejemplo.

De alguna forma, la Abogacía està deviniendo cada vez más empresarial. Es que presentarse como estudio o profesional empresarial también capta mejor la atención de potenciales clientes y de justiciables. La mayor preocupación apunta a cómo entender las necesidades de los clientes, brindarles soluciones rápidas, ágiles y más satisfactorias ante sus reclamos. Se habla de “gestión jurídica”, de “servicios legales”; el Abogado debe manejar su estudio como un negocio y cuidar sus gastos de funcionamiento y tributarios como si fuera un negocio. Debe aprender a administrar su bufete, cómo regular su relación en sociedad o en el desempeño con los profesionales de su staff, como seleccionar eventualmente su personal si su volumen de actividad lo requiere, conocer herramientas de gestión y de desarrollo de negocios. Al vaivén de la globalización y de la tecnología, de la informática y de la inteligencia artificial, la Abogacía ha debido incorporarlas al universo de su actividad; en la agilidad y optimización del manejo, en la consultoría, en su forma de intercambio, en el ofrecimiento creativo y dinámico de sus servicios.  La clásica gestión con carpetas va dando paso a incorporando sistemas informáticos de gestión y bancos de datos especializados para los estudios jurídicos. Ello exige desarrollar capacidades de liderazgo y de organización, pero también de buenas prácticas.

El Abogado moderno necesita de alguna forma tratar de estar en la consideración pública, a través de su actividad, claro, formar y ofrecer una buena imagen. ¿Debe pasar esto por estar en las noticias y en la atención mediática? No necesariamente; lo importante es que en su entorno y en su ámbito de desempeño todos se informen de su trabajo serio, de su dedicación y de su éxito. Por lo que tiene cada vez más que preocuparse de su marketing y publicidad; de utilizar las nuevas herramientas y tecnologías de la información y comunicación para ofrecer sus servicios y para conseguir clientes o contratos a través de redes sociales, sitios web, blogs, medios de comunicación en general. Hay que captar el mercado; ya se terminó el sentarse en el escritorio esperando que caigan los clientes. Ahora debe crearse un perfil, una marca, una razón comercial para su estudio.

Ayer como hoy, el Abogado actual tiene que estar vinculado, porque es una herramienta para conseguir clientes en forma directa o indirecta, y para posicionarse socialmente, integrar asociaciones culturales o comunitarias sin fines de lucro, clubes de servicio o deportivos, organizaciones o cámaras empresariales o gremiales, fraternidades,  ejercer la docencia y el periodismo.

¿Esto significa que el Abogado actual debe tener un perfil mercantilista? Creemos que se trata de una necesidad que están imponiendo las circunstancias y la competencia, pero no va en desmedro de una Abogacía principista y con responsabilidad social. 

El Abogado ya no debe focalizarse tanto en litigar hasta llegar a la sentencia final, sino para prevenir y soluciones conflictos, lograr mediaciones y transacciones, siempre es mejor negociar que pleitear, y cada vez más en estos tiempos. Es también una forma de mejor gestionar la conflictividad y el tiempo; y a la larga los clientes quedan más satisfechos con una solución rápida aunque no siempre sea la esperada, que por un resultado bueno por conocer e incierto.

Debe preocuparse el Abogado además, por la facturación y por diseñar una adecuada estrategia de facturación, para poder sostenerse y progresar, sin perjuicio de reservar algunos espacios para actuaciones gratuitas o “pro bono” (que no dejan de ser un salario indirecto, dentro de políticas de responsabilidad social). Muchos estudios jurídicos prefieren contratar o hacer socios no a Abogados con sólidos conocimientos jurídicos, sino a Abogados que puedan atraer más clientes y que generen más facturación.

Estos tiempos ameritan especiales cuidados por proteger la reserva de los datos personales de sus clientes y el secreto profesional, pero a su vez imponen evitar liarse con actividades que puedan estar ligadas con el narcoterrorismo o la defraudación fiscal. Los Abogados actuales están obligados a respetar los controles e informaciones que pueda legalmente exigirles el Estado, y a tener y presentar políticas claras de transparencia en este sentido; sin perjuicio de que la reserva y el secreto profesional que le deben a sus clientes no sólo es un derecho, sino un deber.

El Abogado del Siglo XXI debe prepararse y estar preparado para jugar cómodamente en espacios internacionales, especialmente en los de su contexto regional. Debe conocer el Derecho de su comarca regional y sus problemáticas económicas y sociales. Otra vez la necesidad de saber idiomas.

Una especial cuestión significa hoy si puede ejercerse una “Abogacía con perspectiva de género”, que está transversalizando no sólo las áreas de los llamados “fueros de lo social” como el Derecho de Familia, el Derecho Penal y el Derecho Laboral, sino que va ganando otras áreas más conservadoras como el Derecho Civil y el Mercantil. Responde a una necesidad de operar en un entorno de pluralidad social, a la que debe adaptarse la profesión.

Este nivel de desarrollo tan demandante puede generar grietas de desigualdad entre los distintos Abogados. Es necesario ser muy sinceros y entender que esto es un problema que enfrenta la Abogacía actual, que la democratización en la adquisición de estas capacidades y herramientas nuevas no siempre será posible, y que no estará al alcance de todos. Porque asumir toda esta preparación, puesta a punto y condiciones, requiere de dinero y de esfuerzos. Es imposible que el Estado pueda regularlo, porque en la práctica el cernidor lo pondrá el mercado, y porque la adaptabilidad y la creatividad en definitiva, termina dependiendo de los recursos materiales y personales de cada propio Abogado. Entendemos, no obstante, que el Estado de Derecho puede esforzarse por propiciar mejores condiciones de acceso igualitario a oportunidades de formación como de planes de aliciente o de incentivos al desarrollo profesional. Es uno de los más acuciantes aspectos negros que enfrenta nuestra Abogacía del siglo XXI.

 

IV. El Abogado del siglo XXI debe salir de una Universidad del siglo XIX. La Universidad tiene que ayudar a que el estudiante, el futuro Abogado, encuentre lo mejor de él para desempeñarse con el mayor éxito que pueda en el mundo actual

La Universidad actual debe preparar a su futuro Abogado para desenvolverse en este contexto tan dinámico, exigente, competitivo y complejo, y a que tenga habilidades para adaptarse y sobreponerse a tales escenarios. Para ello tiene que entender cuáles son estas necesidades del Abogado nuevo, y debe acompañarle para prepararlo y sostenerle a enfrentar estos retos. Pero sobre todo, debe ayudarle u orientar al estudiante a encontrar su vocación en la Abogacía y en el mundo en que sea necesaria una preparación en Derecho.

No solamente debe esta Universidad darles materias jurídicas o ciertas clases de prácticas forenses. Debe formar acorde a las necesidades del mercado laboral y con un enfoque teórico-práctico, brindar habilidades necesarias para analizar, interpretar y aplicar la normativa legal nacional e internacional para resolver las más variadas y complejas problemáticas legales. Tiene que formar a su estudiante para que pueda actuar con solvencia, y en forma competente y pragmática, ante los requerimientos de la realidad.

Alguien sugería que la Universidad debía preparar también a sus estudiantes para cómo, llegado el momento en que se lancen a la calle, montar y gestionar un Estudio, cómo atender y mantener a los clientes, cómo facturar y cobrar honorarios, cómo ejercer la Abogacía. Es un conocimiento útil para la vida forense; la Universidad moderna no puede descuidarlo, y se lo debe a su alumno.

La Universidad debe propender a que su estudiante se forme en macrocompetencias. Ello tiene la finalidad de que el abogado egresado se comporte como un agente activo de cambio y de éxito; adaptándose al contexto normativo y social; que conozca y vincule los conocimientos multidisciplinarios y las herramientas tecnológicas en su desarrollo profesional en la solución de las cuestiones jurídicas; que sea capaz de comunicarse de manera empática; que procure la solución de controversias por medios alternativos; que domine una segunda lengua; que trabaje de manera conjunta y organizada. Pero también debe hacer tener presente al estudiante que todo ello está encaminado a que sea una Abogado integral, y que tiene una meta más alta que es contribuir con el desarrollo armónico y más justo de la sociedad.

Asimismo, la Universidad debe preocuparse para que sus alumnos encuentren una efectiva salida laboral. Es menester que aquélla se preocupe por ofrecer becas, pasantías o bolsas de trabajo, como también vías de salida laboral en empresas, estudios jurídicos o en la Administración; ser núcleo en que los estudios u organismos puedan buscar y encontrar personal idóneo para sus reclutamientos. Debe proveer una amplia movilidad académica y profesional internacional para estudiantes y docentes, así como intercambios académicos, programas de doble titulación.

Claro, eso supone que las actuales Universidades deben abrir más ofertas o cursos de formación, distintos títulos intermedios, de grado, postgrado o de especialización, maestrías y doctorados que permitan ir dando idoneidad progresiva para el mercado.

¿Deben las nuevas Universidades formar en valores? Es todo tema que admite muchas reflexiones. Pero si pensamos que la Abogacía es ante todo una profesión que debe ser regida por cierta ética, la formación deontológica no debe estar de más.

 

V. A modo de cierre

El siglo XXI ofrece a la Abogacía, como la respuesta de Leuconoe que relata el escritor uruguayo José Enrique Rodó en sus “Motivos de Proteo”, la más valiosa oportunidad, que es la del Espacio. Una Universidad del Siglo XXI debe mostrar a su estudiante que todo ese Espacio está para él, pero también debe dotarle de herramientas teóricas y prácticas para manejarse con suceso en el mismo.

Hemos visto con alegría que la Universidad Tecnológica Centroamericana - UNITEC lanza su reforma de su Licenciatura en Derecho, con la clara convicción de que los jóvenes estudiantes y Abogados de la región deben prepararse con la debida actualización y en las nuevas tendencias legales, para que puedan retar mejor el futuro. Deseamos entonces que esta reforma, este desafío, tenga mucho éxito, y que contribuya a que bajo su guía puedan formarse y triunfar los mejores talentos que Honduras, su región y Latinoamérica necesitan.

domingo, 2 de octubre de 2022

ACCIONES DE AMPARO EN PRESTACIONES DE SALUD. URUGUAY

 REALIDADES DEL ACCESO A LOS DERECHOS DE SALUD A TRAVÉS DE LAS ACCIONES DE AMPARO. EL CASO DE URUGUAY

 

Edgardo Ettlin *

RESUMEN: En la República Oriental del Uruguay la Jurisprudencia facilita a las personas el acceso inmediato a medicamentos y a procedimientos o dispositivos terapéuticos de alto costo a través de la Acción de Amparo; lo cual genera un elevado gasto público asistencial por encima de las previsiones presupuestales y siembra inquietudes sobre su sustentabilidad. No existen estudios de seguimiento de esos pacientes en el tiempo, que permitan evaluar su evolución o cómo han respondido a tales tratamientos luego de las sentencias. Se propone que las autoridades realicen este monitoreo, a efectos de poder apreciar si esta política judicial se justifica desde una perspectiva de adecuación entre costos y beneficios.

ABSTRACT: In the Oriental Republic of Uruguay, the Jurisprudence provides for the people immediate access to high-cost drugs and therapeutic procedures or devices through Amparo Action; which generates a high public spending above budget forecasts and raises concerns about its sustainability. There are no follow-up studies of those patients over time, in order to evaluate their evolution or how they have responded to such treatments after judgments. It is proposed that the authorities carry out this monitoring, for the sake of assessing whether this judicial policy is justified from a perspective of adequacy between costs and benefits.

PALABRAS CLAVE: Acción de Amparo - Jurisprudencia - Medicamentos de alto costo - Procedimientos o dispositivos terapéuticos de alto costo - Gasto público - Uruguay

KEY WORDS: Amparo Action - Jurisprudence - High-cost drugs - High-cost therapeutic procedures or devices - Public spending - Uruguay

 

I. Introducción

El propósito de este trabajo es identificar la situación actual de las acciones de amparo (Ley No. 16.011, de fecha 19 de diciembre de 1988) en materia de derechos de salud. Se analiza las tendencias Jurisprudenciales existentes en el Uruguay sobre acceso a medicamentos y procedimientos o dispositivos terapéuticos de alto costo no incorporados al Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), sus consecuencias en la economía nacional, y los elementos de que se dispone para poder evaluar su sustentabilidad en relación de costo-beneficio.

La existencia de requerimientos sociales percibidos por la población como no satisfechos desde el punto de vista asistencial, ni por el Plan Integral de Atención en Salud (PIAS) ni por el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM), se traduce en demandas de amparo que pretenden el acceso gratuito a prestaciones de salud de alto costo, las cuales se han incrementado cuantitativamente en la medida que el Poder Judicial se ha mostrado proclive a concederlas. Se trata de un capítulo de la judicialización de los conflictos sociales que requieren, del Poder Judicial, una respuesta que el sistema de salud no provee, cuyas consecuencias impactan sobre la Economía nacional.

Este estudio analiza datos oficiales de los años 2018 a 2021, que fueron recogidos mediante solicitudes de acceso a la información pública (Ley No. 18.381 del 17 de octubre de 2008) dirigidas al Ministerio de Salud Pública (MSP), al Fondo Nacional de Recursos (FNR), al Banco de Previsión Social (BPS), al Poder Judicial (PJ) y a la Clínica de Litigio Estratégico del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho - UDELAR (CDLE-UDELAR). Se consultó también la Base de Jurisprudencia Nacional (Poder Judicial) en los años 2020 y 2021. Los cuadros que ilustran este estudio se confeccionaron en base a la información mencionada. Para este trabajo no se contó con el número de acciones promovidas en primera instancia. Sin embargo, dado que se dispone de la totalidad de los números de alzada y teniendo en cuenta que existe un alto porcentaje de apelabilidad (por ejemplo, el FNR recurrió el 89,42% de las sentencias), consideramos que los datos utilizados son representativos de la realidad.

Los números proporcionados por el MSP, el FNR y el BPS conciernen a las demandas que cada uno de ellos registró. Sin embargo, es necesario aclarar que muchas de éstas fueron promovidas contra ellos en forma acumulativa. Los datos recibidos por el CDLE-UDELAR responden a los litigios promovidos por su servicio.

 

II. Aumento de la litigiosidad por acción de amparo en prestaciones de salud

Una característica de las acciones de amparo en materia de prestaciones de salud es que en su casi totalidad se procesan en la capital, Montevideo. Entre 2018 y 2021 los juicios contra el MSP se incrementaron de 331 a 953, constituyendo un aumento de 288%. De estos últimos 953, 35 (3,67%) fueron promovidos en el Interior del país (ver cuadro 1).

 


Cuadro 1. Fuente: MSP

De acuerdo a datos del FNR, en el período analizado las demandas ascendieron de 195 en 2018 a 987 en 2021, lo que corresponde a un 506% de aumento. De un total de 2.400 casos registrados en el período, 2331 (97,13%) se sustanciaron en Montevideo, y sólo 69 (2,87%) en el Interior del país. El incremento de demandas en estos años se verificó tanto en las solicitudes de medicamentos como en procedimientos o dispositivos terapéuticos, pasando de 106 a 684 para los primeros (aumento de 602,83%), y de 81 a 284 para los últimos (aumento de 350,62%) (ver cuadro 2).

 

Cuadro 2. Fuente: FNR

En 2018 las sentencias definitivas de estos amparos en los Tribunales de Apelaciones Civiles (ellos tienen la decisión en última instancia, art. 10 Ley No. 16.011) fueron 194 y en 2021, 518; lo que corresponde a un 267% de incremento. En cuanto al impacto en el trabajo de estos Tribunales, del 14,18% de la totalidad de sus sentencias en 2018, pasaron a ser el 34,30% en 2021 (ver cuadro 3). A nivel de los Tribunales de Apelaciones de Familia, el porcentaje de dichas sentencias pasó de 1,91% a ser el 9,09% en igual período (ver cuadro 4).

 

Cuadro 3. Fuente: Poder Judicial

Cuadro 4. Fuente: Poder Judicial

 

 III. Tendencia judicial claramente protectora

La Jurisprudencia uruguaya está dividida en cuanto a la pertinencia o no de otorgar estas prestaciones, si bien con el tiempo se ha afirmado una posición protectora.

Acorde a la Base de Jurisprudencia Nacional (Poder Judicial), entre los años 2020 y 2021 de 400 sentencias compulsadas de segunda instancia en Tribunales de Apelaciones Civiles y de Familia, se concedieron 338 (84,50%) y se denegaron 62 (15,50%) demandas.

En los Tribunales de Apelaciones Civiles y de Familia, en 2018 se concedieron 158 demandas (77,45% de los casos presentados), y en 2021 las solicitudes amparadas fueron 500 (89,61%). Entre los mismos años el porcentaje de fármacos concedidos en segunda instancia se elevó de 75,19% a 91,09%, manteniéndose el porcentaje prácticamente estable respecto a los procedimientos o dispositivos terapéuticos, de 81,69% a 81,82% (cuadro 5).

 

Cuadro 5. Fuente: Poder Judicial

La información proporcionada por el MSP indica que en 2021, en primera instancia dicha Cartera fue condenada a proporcionar medicamentos y procedimientos o dispositivos terapéuticos en el 88,89% de los casos, mientras que en segunda instancia hasta final de ese año lo fue en el 87,40% (ver cuadro 6).

 

Cuadro 6. Fuente: MSP

Los datos recibidos del Fondo Nacional de Recursos evidencian que entre 2018 y 2021 las condenas por medicamentos y procedimientos o dispositivos terapéuticos se incrementaron de 82,05% a 88,75% (ver cuadro 7). En lo que respecta a medicamentos, sobre un total de 1.593 sentencias fueron concedidos 1.398 requerimientos (87,76%) y denegados 195 (12,24%). En procedimientos o dispositivos terapéuticos, de un total de 706 decisiones, fueron otorgados 656 (92,92%) y 50 (7,08%) desestimados (ver cuadro 8).


 Cuadro 7. Fuente: FNR. Medicamentos (M) - Procedimientos y dispositivos terapéuticos (PDT)

Cuadro 8. Fuente: FNR

La CDLE-UDELAR registró, entre 2018 y 2021, 587 demandas; no se aportaron datos referentes a 2020. Se constató que en 2018 dicha Clínica ganó el 81,37% y perdió el 4,41% de los casos; hubo fallecimientos en el 0,98% y se desistió el 0,49%. En el año 2021 se ganó el 84,74%, fue desestimado el 13,65% y se desistió el 1,20% de las demandas; falleció el 0,40% de los solicitantes y desistieron el 1,20% de ellos. Lo que demostraría una estabilidad en las demandas ganadas.

 

Cuadro 9. Fuente: CLDE-UDELAR

El BPS, si bien tiene un número menor de casos, registra porcentajes de condenas judiciales de medicamentos y de procedimientos o dispositivos terapéuticos de casi un 100% (ver cuadro 10).

 

Cuadro 10. Fuente: BPS

Estos datos reflejan concordancias que permiten confirmar que en el Uruguay, la Jurisprudencia en materia de amparos de salud es netamente tuitiva. Otros relevamientos anteriores a esta investigación permiten corroborarlo; a modo de ejemplo, Otero Hammer y Pintos Bentancur (2021:79) entre 2016 y 2019 encontraron también una orientación jurisdiccional ampliamente mayoritaria a acoger medicamentos de alto costo: 83,66% otorgados y 16,34% denegados en ese período.

Entre 2018 a 2021 comenzó a perfilarse cierta línea jurisprudencial propensa a condenar “in solidum” o solidariamente entre organismos; por ejemplo, MSP y FNR. También se observa cierta tendencia desde 2019, a acoger prestaciones de salud por vía de medidas cautelares dentro de juicio ordinario, cuando el actor pierde la acción de amparo.

De los números anteriores, también se extrae la existencia de algunos casos desistidos y de fallecidos en el curso del proceso de amparo (ver cuadros 6 a 10).

 

IV. Proyecciones de esta tendencia judicial protectora para la economía del Uruguay

La sustentabilidad económica de esta tendencia judicial protectora en amparos de salud no se encuentra, hasta el momento, medida en términos económico-presupuestales. Los tribunales no trabajan manejando una política de salud o de costos.

Van Rompaey (2012:150) entendía en el año 2012, para el caso de la judicialización de la cobertura de los fármacos, que no existía un problema de impacto desde el punto de vista financiero; pero las cifras de ese año no son las de ahora. Blanco (2021: 18-23) postula que el supuesto argumento de la “escasez de recursos” es “erróneo en lo general, e infundado en lo particular”, dado que no está demostrado que el acceso a medicamentos y procedimientos quirúrgicos dispuestos por el Poder Judicial pueda trasuntar en un colapso del sistema de salud o de las finanzas nacionales.

Sostener el cumplimiento de las condenas judiciales para proveer medicamentos y procedimientos o dispositivos no incluidos en el FTM y en el PIAS podría suponer una alta erogación. ¿Cómo garantizar el acceso a los derechos de salud respecto a estas prestaciones, a todos los habitantes de la República?

Holmes y Sunstein (2011) remarcan que todos los derechos son positivos, pero que todos ellos, los fundamentales y los sociales, son costosos; lo que equivale a decir que pueden tener un precio. Este costo debe ser soportado por el Estado, y un Estado sin dinero no puede proteger los derechos, con un presupuesto inevitablemente limitado. Esto plantea la necesidad de enfrentarlo con recursos públicos. ¿Cómo conciliar la tutela de estos derechos con su sustentabilidad económica? Se trata de un problema álgido, ya que “El principio de autonomía y el de beneficencia claramente colisionan con el de justicia distributiva. Frente a una realidad de recursos económicos finitos y escasos, el no reconocimiento del principio colectivo como de mayor jerarquía origina la derivación de recursos económicos hacia situaciones no contempladas en la normativa, lo que puede determinar la falta de recursos para planes de salud ya establecidos.” (Manikowski, 2018:7).

En los Estados democráticos la cuestión sobre los derechos a la salud no se decide a través de un único centro, porque al estar el Poder distribuido entre los distintos poderes de gobierno, cada uno de ellos puede tener injerencia y en ocasiones, interferir en la esfera competencial de los otros. El problema se plantea cuando el Poder Judicial, al momento de reconocer derechos referentes a la vida y a la salud, determina que los gastos deban ser cubiertos por los otros Poderes. No puede evitarse que esas decisiones judiciales tengan un impacto comprometiendo las agendas de políticas públicas sanitarias, así como las asignaciones o planificaciones presupuestales.

Las condenas judiciales contra el MSP no se cubren con el Fondo Nacional de Salud (FONASA), sino con el propio presupuesto de la Cartera, que debe ser socorrido con fondos de Rentas Generales por el Ministerio de Economía y Finanzas - Tesorería General de la Nación. Pero también Rentas Generales debe cubrir los déficits del FONASA. De acuerdo a la Calificadora de Riesgo CARE (2021:18), el SNIS tiene problemas para autofinanciarse, por lo que entendemos que no sería viable sobrecargarlo con las condenas judiciales por prestaciones no previstas. Las condenas al FNR y al BPS deben ser cubiertas por sus propios presupuestos; sin embargo, podrían llegar a requerir el auxilio del Estado. Por lo que en conclusión, todo se apoya en la misma Caja.

Es necesario saber si la sociedad está dispuesta a hacer el esfuerzo para satisfacer estos requerimientos. Esto no está exento de dificultades, ya que implica estimar qué población requeriría estas prestaciones, cuál es la frecuencia e incidencia de las patologías comprendidas, y cómo puede predecirse y medirse el efecto que este incremento del gasto público tendría en la inflación (Blanco, 2021:20-21).

 

V. Impacto de las condenas judiciales en el presupuesto estatal

Entre 2018 y 2021 los medicamentos más solicitados fueron los oncológicos, y respecto a los procedimientos o dispositivos terapéuticos, los endovasculares, reemplazos valvulares, implantes cocleares y ablaciones cardíacas.

Según cifras proporcionadas en 2018 por el entonces señor Subsecretario del Ministerio de Salud Pública, Doctor Jorge Quian, el Estado uruguayo habría destinado en 2017 US$ 5.300.000 en medicamentos de alto costo; en ese año el Presupuesto de la Salud Pública era alrededor de U$S 5.000.000.000. De acuerdo a esto, las condenas del Poder Judicial contra el MSP y el FNR constituían la milésima parte de ese Presupuesto (Ettlin, 2018), lo que no parecía comprometer al SNIS.

De acuerdo a Otero Hammer y Pintos Bentancur (2021:85-86), el gasto por sentencias de condena por medicamentos al MSP se elevó entre 2016 a 2019 del 0,044% al 0,155% del gasto público, constituyendo el 0,008099% del PBI en 2016 y el 0,035021% en 2019. Esto muestra un incremento considerable entre esos años: 3,52 veces en el gasto y 4,32 veces en el PBI. Las autoras afirman que el gasto ejecutado en salud constituyó el 0,446% del gasto público ejecutado total en 2016, y el 0,497% en 2019, mientras que el gasto por condenas al MSP en 2017 fue 7,525% del gasto total ejecutado de esa Cartera, 10,658% en 2018 y 28,163% en 2019 ($ 154.269.827 de gasto por sentencias y $ 2.050.000.000 de gasto ejecutado por el MSP en 2017, $ 213.782.673 versus $ 2.005.773.349 en 2018 y $ 834.207.103 versus $ 2.962.009.015 en 2019). Puede apreciarse que este porcentaje en dos años casi se cuadruplicó en el gasto ejecutado del Ministerio. Las autoras consideran que la erogación en sentencias no llega al 0,5% del gasto total ejecutado del Estado y del 0,035% del PBI.

Acorde a la información del MSP, el gasto por medicamentos y endoprótesis por sentencias judiciales en 2018 fue el 16,73 % del gasto ejecutado total del Inciso (dicho Ministerio es el Inciso 12 del Presupuesto Nacional), en el 2019 el 35,09%, en 2020 el 48,91% y en 2021 el 61,45%. En lo que respecta a los gastos de funcionamiento total de la Cartera, en 2018 el costo por sentencias de amparo ascendió al 28,50 %, en 2019 al 50,75 %, en 2020 al 66,24 % y en 2021 al 77,71 % (ver cuadro 11). Según estos datos se advierte que entre el 2018 y el 2021 el gasto por medicamentos y endoprótesis aumentó para el MSP más de 8 veces. Lógicamente, la Cartera ha debido ser reforzada a través del Ministerio de Economía y Finanzas para cumplir con las sentencias.

               

 Cuadro 11. Fuente: MSP

Los medicamentos y tratamientos que afrontan el MSP, el FNR y el BPS por amparo judicial se solventan con sus propios presupuestos, y no con e del SNIS, por lo que no repercuten en este sistema. Si esos costos hubieran tenido que ser solventados por el SNIS, habrían correspondido al 0,46 % en 2018, al 1,38% en 2019, al 2,10% en 2020 y al 2,95% en 2021, de sus egresos (ver cuadro 12).

 

Cuadro 12. Fuentes: Junta Nacional de Salud (JUNASA), MSP, FNR y BPS

En el FNR, el desembolso en medicamentos y procedimientos quirúrgicos constituyó en 2018 el 0,75% de sus erogaciones, incrementándose en 2021 al 1,28 %; siendo en dinero cifras de $ 53.422.221 en 2018 y de $ 116.660.002 en 2021; el gasto aumentó entonces por 2,18 veces (ver cuadro 13).

 

Cuadro 13. Fuente: FNR

Los gastos del BPS por amparos de medicamentos y tratamientos quirúrgicos se pagan con recursos del propio organismo por ser un Ente Autónomo, elevándose de $ 2.216.201 en 2018 a $ 158.181.353,61 en 2021, multiplicándose por 71,38 veces (cuadro 14).

 

Cuadro 14. Fuente: BPS

Los dispendios sumados en medicamentos y tratamientos quirúrgicos del MSP, del FNR y del BPS constituyeron el 0,020% del PBI nacional en 2018 ($ 416.147.580, unos U$S 12.919.825,52 -cotización promedio del Dólar en diciembre 2018, $ 32,21-), y el 0,133% en 2021 ($ 3.308.281.107,61, unos U$S 74.645.331,85 -cotización promedio del Dólar en diciembre 2021, $ 44,32-) (ver cuadro 15).

Cuadro 15

No existe evidencia para sostener que afrontar estos importes pueda ser insostenible en el tiempo, ni que no puedan ser cubiertos con los actuales recursos disponibles. Tampoco surgen elementos de riesgo para el SNIS ni para la Economía nacional. No obstante, esta afirmación puede ser discutible, teniendo presente el elevado peso que tienen las prestaciones de salud otorgadas por amparo en el presupuesto del MSP (ver cuadro 11). Además, no puede descuidarse que estos costos, considerados en su monto total y en su incidencia sobre el PBI (ver cuadro 15), son altos.

 

VI. Sustentabilidad de las prestaciones por amparo en el tiempo

¿Se justifica mantener estas prestaciones en el tiempo? Respondemos desde un punto de vista de Valores que sí es procedente invertir en ellas, dado que involucran derechos a la vida, a la salud, a la calidad de vida, y porque eventualmente favorecerían a algunas personas la recuperación de su actividad. En la medida de que la ciencia, la recomendación de los médicos tratantes y el consejo pericial apoyen que pueden contribuir a mejorar el pronóstico vital y funcional de los pacientes, el Estado democrático debería apoyar el esfuerzo que ello demande.

En el caso de fármacos, el suministro se mantendrá en tanto el paciente tenga la indicación médica, y en el caso de los procedimientos o dispositivos terapéuticos, la sentencia se agota en el cumplimiento.

Una de las maneras de medir el costo-beneficio de estas prestaciones judiciales, es considerar su efectividad, por ejemplo, determinando durante cuánto tiempo los medicamentos o procedimientos aumentan la sobrevida del paciente, su funcionalidad o calidad de vida.  No obstante, en Uruguay no se monitoriza oficialmente qué sucede con estas prestaciones en el devenir, ni qué pasa con la situación de los pacientes luego de ejecutoriadas las sentencias. Hasta el momento en que solicitamos los datos a las instituciones, no se observaba analíticamente la evolución posterior.

Debido a que no existe un sistema de vigilancia en el tiempo, hasta ahora no se posee en el Uruguay información de seguimiento “post sententias” sobre evolución y tiempos de sobrevida de quienes han sido favorecidos por la justicia con atenciones de alto costo. Sin embargo, esta información sería un importante insumo para determinar si sería viable o no persistir en una política jurisprudencial protectora a través del amparo, o para eventualmente incluir algunas de estas prestaciones en las canastas ya existentes del PIAS o del FTM.

Un sistema de vigilancia evolutiva debería monitorear y controlar caso a caso a los pacientes, distinguiendo y clasificando las prestaciones de alto costo que recibieron judicialmente. En el caso de medicamentos, por ejemplo, debería documentarse el estadio de su patología al momento de recibirlos y por cuánto tiempo se les ha suministrado o viene suministrando; en la eventualidad de que se haya tenido que discontinuar o cesar la provisión, por ejemplo de medicamentos oncológicos, debería discriminarse las causas (intolerancia, falta de efecto, fallecimiento, entre otras). En el supuesto de procedimientos y dispositivos terapéuticos, el análisis debería incluir el tiempo de sobrevida y eventuales complicaciones, entre otros datos.

 

VII. Un análisis sobre las informaciones disponibles

Los datos aportados por el MSP, FNR y BPS para el período 2018-2021, si bien se tratan de datos oficiales, teniendo presente que fueron emitidos ante la emergencia de pedidos específicos de acceso a la información y que no existen evaluaciones de seguimiento de los pacientes beneficiados por sentencias judiciales de amparo, no permiten extraer conclusiones definitivas.

En su casi totalidad los relevamientos recibidos sobre cumplimientos posteriores a las sentencias refieren a fármacos, ya que su prestación puede ser medible en el tiempo. En el caso de tratamientos o dispositivos terapéuticos, atento a que la obligación de las autoridades administrativas se agota en su otorgamiento, no se dispone de monitoreos posteriores. Aparece en la información del BPS la cobertura de un dispositivo neuroestimulador cerebral profundo en 2018 (este tratamiento en breve pasará a ser financiado por el Fondo Nacional de Recursos, y no requerirá más de una acción de amparo) que “se controla en su prestador integral”, sin mayores especificaciones.

De la información recibida se advierte, según ya se expresó, que no existe mayor seguimiento de los casos luego de las actuaciones judiciales. En el caso de medicamentos, si bien las autoridades administrativas cumplen las sentencias (no se conoce denuncias por omisión o retardo) garantiendo la continuidad del suministro mientras se mantenga el requerimiento en el tiempo, se desconoce en más la evolución puntual de los pacientes, y es escaso el conocimiento sobre las causas por las cuales en determinado momento el proveimiento se dejó de prestar (si se debió a empeoramiento o fallecimiento del enfermo, a decisión médica o del propio paciente, a efectos adversos, o a ineficacia de la medicación). Asimismo, no surgen en los relevamientos recabados si los medicamentos suministrados favorecieron curaciones o remisiones en las distintas patologías.

Se posee limitados datos sobre algunas fechas de muerte de los pacientes, aunque no puede saberse a qué razones estuvo vinculada (si a la involución natural de la enfermedad, intolerancia al tratamiento, o a otros motivos), no habiendo registros de fallecimientos vinculados a estos fármacos. Puede advertirse en la información del FNR, 88 casos en que medió un tiempo entre el cese del suministro del medicamento ordenado y el fallecimiento del paciente (no se informa las causas del cese, pero puede pensarse que fue por intolerancia o falta de efectividad del medicamento), tiempo de sobrevida que varía por lo general, entre menos de un mes a un año (aunque se reporta dos casos en que el paciente sobrevivió dos años, y otro de tres años). En los supuestos en que no se aporta noticia sobre cese de suministro, podría interpretarse que el paciente todavía continúa recibiendo el fármaco (medible en el tiempo); pero también podría suponerse que no existe información mayor sobre qué pasó con el proveimiento, o con el enfermo.

No existe tampoco información que permita comparar entre grupos de personas que hubieran sido beneficiadas judicialmente con una determinada prestación de salud y de personas que no lo hubieran sido (en la práctica, quienes no reciben ni solicitan protección por amparo quedan fuera de cualquier seguimiento oficial), que permitiera analizar si existe entre ellos diferencias de tiempos en sobrevida o en calidad de vida.

Cada medicamento o cada tratamiento tiene su eficacia específica, y en todo supuesto depende de cómo responde cada paciente conforme al estado de su enfermedad, a la tolerancia que tenga frente a la terapéutica, y a la eficacia que le depare la prestación o el fármaco. Esto hace relativos también los resultados de los relevamientos recogidos.

El cuadro 16 permite apreciar que, en la mayoría de los casos, estos medicamentos se prestaron por unos meses o si se prefiere, por menos de un año (entre 1 a 12 meses, son sumados el 65,77% -48,65% entre uno a seis meses, 36,33 entre seis meses a un año-), decreciendo el número de suministros notoriamente luego de un año y a medida que los períodos se hacen más dilatados. En dicho cuadro no se relaciona las prestaciones que fueron en amparo revocadas en segunda instancia.

   

         

Cuadro 16. Fuentes: MSP, FNR, BPS

Algunas drogas muestran apreciables tiempos de suministro entre un mes a un año, como Bevacizumab, Bortezomib, Cetuximab, Everolimus, Pembrolizumab, Regorafenib, Rituximab y Trastuzumab (ordenados suministrar para cánceres diferentes a los previstos en los usos previstos por el FTM -“off-label” o fuera de indicación-). Hay medicamentos como el Spinraza que si bien tiene pocos casos, ofrece ejemplos de suministro prolongado de uno a más de tres años (en mayo de 2022 fue incorporado al Programa Nacional de Cobertura y Tratamiento de Pacientes con Atrofia Muscular Espinal). Existe un porcentaje de medicamentos sobre los cuales no se tiene datos sobre fin del suministro (7,10%). Puede presumirse que los tiempos de proveimiento se verificaron mientras la prestación pudo haber sido positiva para el enfermo, hasta que eventos adversos o la ineficacia del tratamiento aconsejaron su discontinuación, o hasta el fallecimiento del paciente; aunque sólo se posee, como se explicitó, las fechas del cese del suministro y no siempre se encuentran informadas las causas.

Es necesario destacar, entonces, que el Poder Judicial y sus tribunales carecen de relevamientos precisos sobre la eficacia en el tiempo de los medicamentos y procedimientos o dispositivos terapéuticos que ordenan suministrar. Pero a su vez, las autoridades encargadas de brindar las prestaciones objeto de condena tampoco cuentan con ellos. Se requeriría disponer de monitoreos de los pacientes acorde a variables científicamente preestablecidas, que pudieran aportar información más confiable.

Una forma de poder seguir a los pacientes luego de las sentencias, es que los tribunales requieran, en la propia condena o durante la fase de ejecución, información periódica a los médicos tratantes, a los centros asistenciales de los pacientes que reclamaron la prestación o a quienes se entienda corresponda, sobre el estado y evolución de los beneficiarios y sobre cómo se viene cumpliendo la prestación. Otra posibilidad sería que, en la hipótesis de que los amparos hubieren sufrido una dilación en su trámite (por ejemplo, por la interposición de defensas de inconstitucionalidad en primera o en segunda instancia), los Tribunales de Apelaciones o los Juzgados Letrados en su caso soliciten esos mismos reportes antes de tomar una decisión en sus respectivas instancias. Podría así saberse la viabilidad del medicamento o del tratamiento o dispositivo terapéutico para el enfermo, así como medirse su efectividad en el tiempo. Esta información también podría servir para confeccionar bases de datos y como material para estudios.

Con todo, los precarios y provisionales elementos recabados permiten afirmar que en el caso de medicamentos, en su mayoría su suministro no va más allá de algunos meses (ver cuadro 16). Alguien podría pensar que eso no demuestra una efectividad de las drogas de alto costo en términos de gasto-beneficio; que quizá sólo se trate de alentar o de apostar a una mayor esperanza de vida o de calidad de vida para los pacientes. En realidad, sólo el devenir puede indicar si el esfuerzo económico ha valido la pena, teniendo presente que las decisiones judiciales (aun cuando pueda estar respaldada por la indicación médica o el consejo pericial) sólo otorgan prestaciones de medios y que los fármacos de alto costo no dan garantías de resultado. Pero desde el punto de vista humanitario, meses conjeturables de vida son esperanza de vida y en definitiva, es Vida. ¿Qué otra opción pueden adoptar los Jueces ante los requerimientos de los justiciables, de cuya protección son los Magistrados responsables en lo más mínimo (arts. 23 de la Constitución y 109 de la Ley No. 15.750)? Por ahora, la respuesta radica en los Valores y en los bienes jurídicos que ponderen los tribunales, desde el punto de vista de los derechos y de la pertinencia o viabilidad que, en forma probable, en relación de medios y de costos de oportunidad, pueda prometer la prestación de salud para cada paciente, según la información (del médico tratante, pericial o de ambas) de que se disponga en cada litigio concreto.

¿Cuántos pacientes son los que por año, a través de amparos de salud, consumen una atendible proporción del PBI nacional?  Realmente y hasta el momento, Uruguay no posee al respecto cifras exactas. Además, ese número puede ser variable durante el transcurso de cada año, ya que si se toma en cuenta los medicamentos, el suministro depende del tiempo que lo demande cada paciente, a diferencia de los tratamientos o dispositivos terapéuticos que se concluyen con la prestación concreta.

Téngase presente, a guisa de muestra, que en 2021 las condenas judiciales en esta materia importaron para el Estado el 0,133% del PBI, o sea unos U$S 74.645.331,85. Podríamos conjeturar, atento a las sentencias condenatorias de los Tribunales de Apelaciones de ese año (500 casos, ver cuadro 5), y adicionándoles un porcentaje plausible de sentencias eventualmente no apeladas (10,58%, ver Sección I), que tendríamos unos 553 casos aproximados a números enteros; y si a ese número agregamos un 27,14% correspondiente a otros suministros acumulables que se han ido prolongando de uno a más años (ver Cuadro 16), podríamos pensar que unos 703 pacientes se han llevado en 2021 el 0,133% del PBI en drogas y tratamientos o dispositivos terapéuticos de alto costo. Se trata, empero, de un cálculo que debería ser confirmado por mediciones más precisas; lo que otra vez, nos demanda la necesidad contar con mejores estudios cuantitativo-cualitativos para saber qué ocurre luego de ejecutoriadas las sentencias de amparos de salud.

 

VIII. Conclusiones

En el período 2018-2021, en el Uruguay aumentó notoriamente la litigiosidad por vía de acciones de Amparo, con el propósito de acceder a medicamentos y procedimientos de alto costo no financiados por el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM) ni por el Plan Integral de Atención en Salud (PIAS). A su vez se consolidó una Jurisprudencia netamente protectora, según surge de las distintas fuentes examinadas.

Los costos que implica sostener esta política judicial en materia de acceso a derechos de salud, si bien se advierte son elevados (importaron acorde a nuestros cálculos, entre un 0,020% en 2018 a un 0,133% en 2021 del Producto Bruto Interno nacional), no parecen por el momento comprometer las finanzas nacionales, ni conmover la sustentabilidad del Sistema Nacional Integrado de Salud (cuyos fondos no financian la provisión de medicamentos ni la de procedimientos o dispositivos terapéuticos de alto costo).

En la medida de que los datos aportados pudieran indicar que los distintos pacientes mantienen una expectativa de vida más prolongada con el proveimiento de estos medicamentos y tratamientos de alto costo, se justificaría su suministro en relación de costo-beneficio.

Las comunicaciones recibidas del Ministerio de Salud Pública, del Fondo Nacional de Recursos, del Banco de Previsión Social y de los tribunales del Poder Judicial, permiten advertir que no se cuenta en el Uruguay con una información confiable “del día después de la sentencia de amparo”, que analice la evolución de los pacientes luego de que han obtenido judicialmente la cobertura del medicamento, del tratamiento o del dispositivo terapéutico. No se posee mayores datos sobre qué ocurre luego de la prestación de procedimientos o dispositivos terapéuticos. En cuanto a medicamentos, los datos recibidos sobre tiempos de suministro de ciertas drogas parecerían augurar que aportan mayor prolongación de sobrevida, aunque no puede establecerse una conclusión asertiva. 

No se dispone en el Uruguay de estudios comparativos entre la población que ha recibido prestaciones de salud de alto costo por mandato de los tribunales, respecto a quienes no fueron amparados por la justicia o no han recurrido a ella.

Las conclusiones de este trabajo distan de ser categóricas, y por lo tanto se presentan como abiertas. Esperamos que sirvan como estímulo para alentar otras investigaciones más profundas y de mayor aliento sobre la temática.

Se sugiere que los tribunales, como también las autoridades obligadas quienes también son las encargadas del cumplimiento de las decisiones judiciales de amparo, diseñen una adecuada estrategia de seguimiento de los pacientes tutelados, y que sus resultados puedan ser conocidos debidamente por los organismos estatales y paraestatales encargados de las políticas de salud, por la población en general, por los operadores de derecho y por los organismos de justicia. A los Magistrados especialmente, ello podría servir como importante insumo para que, sin perjuicio de su independencia, puedan evaluar cómo deberían juzgarse estos casos en el futuro.

 

Bibliografía

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Van Rompaey L. (2012). Algunas reflexiones sobre el Derecho a la Salud y su Judicialización. En Revista Judicatura, No. 52, Agosto 2012, pp. 145-159. Montevideo.




* Ministro del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7º Turno (Poder Judicial - Uruguay). Deseamos agradecer al Banco de Previsión Social, a la Clínica de Litigio Estratégico del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho (Universidad de la República), al Fondo Nacional de Recursos, al Ministerio de Salud Pública y a la Suprema Corte de Justicia, por habernos facilitado la información necesaria para este trabajo. Testimoniamos nuestra gratitud hacia los Doctores Juan Ceretta, Leonardo Cipriani, Martín Thomasset, John Pérez Brignani y Santiago Pereira Campos, con quienes compartimos los borradores de este trabajo, y de quienes recibimos útiles sugerencias y opiniones. Un especial reconocimiento queremos tributar a la Dra. Rosana Manikowski, por su invalorable aporte en la confección de este trabajo. Vaya también nuestra consideración a la labor de todos los señores funcionarios de los organismos consultados, quienes recogieron y confeccionaron la información proporcionada, cuya nómina no se explicita por razones de extensión. Las opiniones y conclusiones de este estudio son de nuestra exclusiva responsabilidad. No comprometen a las posiciones que podamos adoptar sobre la temática en ocasión de nuestra labor profesional.




lunes, 4 de julio de 2022

CONSTITUCIONALIDAD DEL ANTEPROYECTO DE LEY DE EDUCACIÓN EMOCIONAL

 EL ANTEPROYECTO DE LEY DE EDUCACIÓN EMOCIONAL NO POSEE NINGUNA OBJECIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD


En la edición de Semanario “Búsqueda” de fecha 30.6.2022, pág. 18, bajo el título “Avanza en el Parlamento iniciativa para incorporar la Educación Emocional en la currículo formal de escuelas y liceos de Uruguay”, se realizó una profunda, enjundiosa y positiva presentación del  Anteproyecto de Ley de Educación Emocional. En dicho artículo también se informó que un señor Representante Nacional, si bien apoya la iniciativa en lo medular, habría expresado ciertos reparos sobre aspectos constitucionales.

Es necesario puntualizar que este Anteproyecto no colide con ninguna norma de la Constitución, ni del Bloque de los Derechos Humanos. Justamente fue un aspecto que se encuentra aclarado en su Exposición de Motivos: “Este Proyecto de Ley pretende contribuir a fomentar, a través de la Enseñanza formal y no formal, las habilidades emocionales de la población, con el fin de que cada individuo tenga instrumentos para que pueda desarrollarse plenamente y alcanzar una mejor calidad de vida, con el objeto de cumplir con un proyecto de vida que le haga feliz y contribuya al interés general, en el marco del artículo 71 inciso 2º de nuestra Constitución…”.

Nuestra Constitución nacional, que es nuestro Código compartido de Valores, defiende como un principio que la Enseñanza debe propender a la formación integral, no sólo la meramente académica, de todos los habitantes de la República: “En todas las instituciones docentes se atenderá especialmente la formación del carácter moral y cívico de los alumnos.” (art. 71 inc. 2º de nuestra Carta Magna). En esta perspectiva el Estado debe legislar promoviendo el perfeccionamiento y la salud moral de todos los habitantes del país (arts. 44 inc. 1º y 68 inc. 2º de la misma). No puede, por ende, desatenderse en la Enseñanza el desarrollo emocional y afectivo de la personalidad, porque se encuentra dentro de la construcción del carácter moral y cívico a que atienden nuestra Constitución y las más elevadas normas de Derechos Humanos.

El resto del Bloque de Derechos Humanos, que nuestra Constitución hace suyo como expresión de la filosofía democrático-republicana de gobierno (arts. 72 y 332 de la Carta Fundamental), se encuentra en la misma sintonía, sosteniendo toda aquella formación que dentro de la Educación propenda al pleno desarrollo de la personalidad humana y de su dignidad, fortalezca el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, favorezca la comprensión, la tolerancia y la solidaridad, y promueva la paz (art. 26.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; art. XII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. 13.2 del Pacto Universal de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y art. 13.2 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Dentro de estos principios, aprender a desarrollar las capacidades emocionales contribuye a edificar la personalidad, favorece la armonía en la vida en relación, permite mejores capacidades para aprovechar los aprendizajes. O sea, la formación emocional contribuye y coadyuva a realizar los más altos fines de la Educación, en un marco de Derechos Humanos.

El Anteproyecto de Ley de Educación Emocional respeta totalmente al principio de Laicidad de la Enseñanza oficial, valor protegido por la Constitución nacional (arts. 5º, 68 inc. 2º, 70, 72 y 332 de la misma), desde que no pretende imponer ninguna forma de pensar, ni inculcar dogmas filosóficos, religiosos o políticos. Por lo contrario, la Educación Emocional es una Educación para la Libertad, y es amigable con la diversidad. No pretende transmitir ideologías, sino destrezas; permite a través de predicar la empatía, la tolerancia y la buena voluntad, que la Laicidad se conciba como un espacio de neutralidad donde todos puedan ejercer su espiritualidad y su pensamiento.

Tampoco se cuestiona con el Anteproyecto la libertad de enseñanza, ni el derecho de los padres a elegir para sus hijos los maestros y la enseñanza que deseen, ni el derecho-deber de educar a sus hijos en sus principios; valores todos amparados en nuestro ordenamiento constitucional (arts. 41 inc. 1º, 42 inc. 1º, 68 a 71 de nuestra Carta Fundamental) y en el Bloque de Derechos Humanos, desde que ni el texto de aquél ni la Educación Emocional establecen condicionamientos o restricciones a los mismos. 

El Anteproyecto de Ley de Educación Emocional no supone ninguna injerencia ni cercenamiento de las autonomías de los Entes Públicos de Enseñanza (arts. 68 inc. 2º, 202 a 205 de la Constitución), desde el punto de vista que la propuesta, en caso de ser aprobada, no les impondrá que deban adoptar respecto a aquélla ningún contenido en especial; amén de que preserva los fines de moralidad que persigue la intervención de la Ley en la Educación en general, en la línea del art. 68 inc. 2º de nuestra Carta Fundamental. Esta norma, después de todo, no impide al legislador estructurar un sistema educativo dentro de cánones de orden democrático y que garantice que todos puedan acceder a una formación integral (que por supuesto contemple sus aspectos espirituales, emocionales y académicos), según el espíritu de los arts. 71 inc. 2º y 202 a 205 de la Constitución, como lo hizo con la Ley No. 18.437.

Las legislaciones de diversos países en materia de Educación proclaman que debe promoverse todas las dimensiones de la persona, entre ellas el desarrollo emocional, afectivo y espiritual.

Particularmente en España, la Ley Orgánica No. 3/2020 Modificativa de la Ley Orgánica de Educación (LOMLOE) No. 2/2006 (LOE), afirma en su Preámbulo que “… se debe propiciar el aprendizaje competencial, autónomo, significativo y reflexivo en todas las materias que aparecen enunciadas en el articulado, y que podrán integrarse en ámbitos. La comprensión lectora, la expresión oral y escrita, la comunicación audiovisual, la competencia digital, el emprendimiento, el fomento del espíritu crítico y científico, la educación emocional y en valores, la educación para la paz y no violencia y la creatividad se trabajarán en todas las materias. En todo caso se fomentarán de manera trasversal la educación para la salud, incluida la afectivo-sexual, la igualdad entre hombres y mujeres, la formación estética y el respeto mutuo y la cooperación entre iguales.” La Ley Orgánica de Educación No. 2/2006 española recuerda en su Preámbulo que “Se trata de conseguir que todos los ciudadanos alcancen el máximo desarrollo posible de todas sus capacidades, individuales y sociales, intelectuales, culturales y emocionales para lo que necesitan recibir una educación de calidad adaptada a sus necesidades.”. Los actuales arts. 19.2, 24.5, 25.6 y 71.1 de la LOE en su redacción de la LOMLOE determinan como principios pedagógicos que la Educación Emocional deben trabajarse en todas las áreas de la Educación Primaria y Secundaria, estableciendo que “Las Administraciones educativas dispondrán los medios necesarios para que todo el alumnado alcance el máximo desarrollo personal, intelectual, social y emocional…”. 

En México la Ley General de Educación del 30 de setiembre de 2019 dispone, como criterio de la Educación que impartirá el Estado, que “Será integral porque educará para la vida y estará enfocada a las capacidades y desarrollo de las habilidades cognitivas socioemocionales y físicas de las personas que les permitan alcanzar y bienestar y contribuir al desarrollo social” (art 16.IX; ver asimismo su art. 18); a la vez que esta Enseñanza será con enfoque humanista, “favoreciendo en el educando sus habilidades socioemocionales” (art. 59 inc. 1º). Para lo cual “La educación socioemocional” formará parte de los contenidos (art. 30.XI), debiendo asimismo las autoridades educativas, entre otras acciones, atender a la madurez emocional de los educandos para ubicarlos en el grado y nivel que les corresponde (art. 9.IX).

El art. 35-A.IV.7 de la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional No. 9.394/1996 de Brasil, en redacción de la Ley No. 13.415/2017, dispone para la Enseñanza Media que “Os currículos do ensino médio deverão considerar a formação integral do aluno, de maneira a adotar um trabalho voltado para a construção de seu projeto de vida e para sua formação nos aspectos físicos, cognitivos e socioemocionais.”. 

También pueden consultarse los arts. 2º y 3º “ñ” Ley General de Educación No. 20.370 de Chile, los arts. 11 “b” y 20 “d” y 28 “k”de la Ley de Educación Nacional de Argentina No. 26.206, y los arts. 9º “a”, 31 “a” más 36 de la Ley General de Educación No. 28.044 de Perú.

En el Uruguay, la Ley General de Educación No. 18.437 ya considera la formación en Educación Emocional, al establecer en su art. 24 que la Educación Inicial posee, entre otros cometidos, estimular el desarrollo afectivo, y que la Educación Media Básica tiene por objeto profundizar esa competencia (art. 26). Claramente el art. 38 inc. 2º de la Ley No. 18.437 preceptúa que la Educación de Primera Infancia promoverá los aspectos “socioemocionales”.  Los arts. 2º y 3º de dicha Ley también promueven una Educación que garantice el desarrollo psíquico y una vida integrada y armónica, debiendo la política educativa orientarse a articular políticas de desarrollo humano que procuren “que las personas adquieran aprendizajes que les permitan un desarrollo integral relacionado con aprender a ser, aprender a aprender, aprender a hacer y aprender a vivir juntos”; de manera de formar “personas reflexivas, autónomas, solidarias, no discriminatorias y protagonistas de la construcción de su comunidad local, de la cultura, de la identidad nacional y de una sociedad con desarrollo sustentable y equitativo”, fomentando “el desarrollo de las potencialidades de cada persona” (arts. 12, 13 “B”, “C” y “F” de la Ley No. 18.437). Hasta ahora, ninguna de estas normas ha recibido ninguna observación de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia, quien es el organismo competente para entender en estas cuestiones (arts. 256 a 261 de la Constitución, 508 a 523 del Código General del Proceso). 

El Anteproyecto de Ley de Educación Emocional está en el mismo espíritu de estas normas acordes a la Constitución y a los Derechos Humanos de la Ley General de Educación No. 18.437.

Tan solo propone agregar la palabra “emocional” en los arts. 2º, 3º, 12 y 13 lit. “B” de esa Ley-Marco, para que sea un aspecto a atender y a implementar dentro de los objetivos y orientadores de nuestra Educación (arts. 1º a 5º del Anteproyecto). Esta inclusión que se propone dentro de normas que son programáticas es de por sí inocua, y por tanto no ocasiona problemas de adecuación constitucional.

El art. 4º del Anteproyecto sugiere agregar un último incisco al art. 12 de la Ley No. 18.437 que rezaría: “Declárase de interés general la promoción de la educación emocional, así como la organización de las correspondientes asignaturas y unidades pedagógicas, en la educación formal inicial hasta la enseñanza media superior, así como en la educación no formal. A tales efectos se incluirá en la currícula educativa de los distintos niveles de la educación formal y no formal, y en la capacitación docente, las prácticas de educación emocional.”. Esta propuesta de declaración es programática, y no ofrece ninguna objeción desde el punto de vista de la jerarquía de las normas jurídicas.

Asimismo se plantea instrumentar una Comisión Técnica Multidisciplinaria de Educación Emocional dentro del esquema de las Comisiones y Subcomisiones previstas en los arts. 106 a 112 de la Ley No. 18.437 (art. 6º del Anteproyecto), que la reglamentación puede integrar con personal y recursos humanos ya existentes en la Administración Nacional de la Enseñanza Pública (ANEP) y disponer que inclusive sea de carácter honorario. Por lo que este Anteproyecto tiene “costo 0”. No infringe, entonces, los arts. 86, 214 y 216 de la Constitución, porque no sería necesario implementarle recursos. Tampoco esta Comisión Técnica lidia contra la autonomía de los Entes de Enseñanza (especialmente contra los arts. 202 a 205 de la Carta Magna uruguaya), por cuanto al tratarse de un órgano de consulta y asesoramiento, no cumple funciones de dirección, ni de contralor, ni de educación, ni avasalla competencias de los Entes de Enseñanza (ver la sentencia No. 3.031/2011 de la Suprema Corte de Justicia en cuanto es trasladable “mutatis mutandis”).

El art. 7º del Anteproyecto, que dispone que “El Poder Ejecutivo y la Administración Nacional de Educación Pública, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, reglamentarán lo necesario para el cumplimiento de la presente ley en el término perentorio de ciento ochenta días a partir de su promulgación”, no avasalla ni amplía sus respectivas atribuciones en materia de Educación, sino que les da discrecionalidad para reglamentar la Comisión Técnica prevista en el art. 6º del Anteproyecto y para que articulen las políticas en materia de educación emocional que entiendan pertinentes “dentro del ámbito de sus respectivas competencias”; o sea dentro de lo que establecen la Constitución y las Leyes aplicables. Con esto se respeta, pues, los  arts. 68 inc. 2º, 71 inc. 2º, 190, 202 y 205 de la Constitución. En el fallo No. 3.031/2011 ya citado, la Suprema Corte de Justicia también observa que en estas reservas a la Constitución de la República no se plantean conflictos de jerarquía con la Carta Fundamental. Por otra parte, el art. 7º del Anteproyecto mencionado no establece ninguna posible consecuencia si ese término de ciento ochenta días no se cumple.

Queda pues demostrado que el Anteproyecto de Ley de Educación Emocional no ofrece ningún cuestionamiento de inconstitucionalidad.

Aprender a gestionar las emociones no tiene nada que ver con ninguna ideología, ni responde a ninguna Agenda, ni colide con norma de especie alguna. Se trata de una herramienta útil para desarrollarse personalmente, para convivir con los demás, para sostenerse ante las adversidades, para sacar el máximo provecho de las oportunidades. En definitiva, es un aprendizaje más para manejarse en la Vida, y que nuestro sistema educativo puede poner al alcance de las personas sin exclusión alguna.

Las experiencias de Educación Emocional llevan en el Uruguay largo tiempo (más de treinta años) en instituciones educativas públicas y privadas formales y no formales de niños, niñas, adolescentes y adultos; impulsadas por educadores que han descubierto en sus vidas la necesidad de incluir esta dimensión, a veces establecidas en la currícula y otras veces desde iniciativas de los docentes.

El Anteproyecto de Ley de Educación Emocional se propone como un insumo para un debate público que la sociedad se merece, a efectos de que ésta pueda analizar y considerar si este aprendizaje podría o no aportar en la formación personal y como favorecedor de mejores relaciones humanas, si podría ser positivo o no para nuestro Uruguay, y si el Sistema Nacional de Educación podría ser un vehículo propiciador. Se encuentra inspirado en nuestros más elevados principios de Derecho Constitucional y del Bloque de los Derechos Humanos. Su lectura y análisis podrá despejar cualquier duda o reparo al respecto, pero sin duda su contenido podrá perfeccionarse y enriquecerse con los aportes de todos.