EFICIENCIA, EFICACIA Y EFECTIVIDAD PARA UNA JUSTICIA EFICIENTE Y DE CALIDAD
La idea global cuando nos
referimos a este tema atañe a cómo gestionar la organización y funcionamiento de
las Administraciones de Justicia, con el objeto de satisfacer las demandas de
los ciudadanos y legitimarse el Poder Judicial institucionalmente, poniendo
hincapié en que se trata más de un servicio que de un poder; o si se quiere, la
temática atiende a que el Poder Judicial como Poder de Gobierno esté al
servicio real de la gente. Esta perspectiva no pretende evaluar la calidad
jurídica ni las opiniones de los Jueces en sus decisiones judiciales, ni
inmiscuirse en su independencia, sin perjuicio de que toda gestión de calidad
judicial propende a que los pronunciamientos judiciales tengan excelencia en su
producción, tiempos de decisión y fundamentación.
La justicia es uno de los pilares
fundamentales del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, uno de los ámbitos
donde con mayor urgencia se exige calidad institucional. En un contexto de
transformaciones sociales, tecnológicas y culturales como el que vive
actualmente nuestro mundo, la legitimidad democrática de los sistemas
judiciales depende no sólo de la corrección de sus decisiones, sino también de
su eficiencia, eficacia y efectividad.
Estos tres conceptos, frecuentemente
empleados de modo indistinto, constituyen dimensiones complementarias de la
calidad judicial. La eficiencia se refiere a la adecuada gestión y optimización
de los recursos; la eficacia, al logro de los objetivos institucionales y en
brindar decisiones justas, motivadas, objetivas y viablemente ejecutables; y la
efectividad, al impacto real que la justicia produce en la sociedad. La
conjunción de estos tres bienes determina y fortalece la existencia de una
Justicia confiable y de valor.
Para guiarnos en esta exposición
tomaremos como referencia el Decálogo Iberoamericano para una Justicia de
Calidad, la Norma Internacional ISO 9001:2015 aplicable a la Justicia (si lo
apreciamos, el Decálogo Iberoamericano es la ISO 9001:2015 con otras palabras),
y el Estatuto del Juez Iberoamericano. Estos instrumentos son confluyentes para
orientar la elaboración de un Plan judicial orientado hacia la excelencia,
porque convergen en atender a
una justicia moderna y orientada al ciudadano, combinando ética, técnica y
gestión.
Como ustedes saben, el Decálogo propone un conjunto
de principios rectores que constituyen una guía práctica de conductas y
procedimientos orientados a lograr una justicia accesible, transparente y
centrada en las personas; el Estatuto del Juez Iberoamericano complementa el
Decálogo al centrar su atención en la figura del Magistrado, concebido como
garante de la justicia y pilar de la calidad institucional; y la norma ISO
9001_2015 establece los requisitos para implementar un sistema de gestión de la
calidad aplicable a lo judicial. El Decálogo nos brinda un modelo de gestión
ética, el Estatuto un modelo humano de Juez, y la ISO un enfoque operativo,
entrelazándose entre sí.
Todos tenemos claro que “Si la
Justicia no está sirve para la gente, entonces no sirve para nada”. Pero
para llegar a este fin, que es la persona humana, tenemos que plantearlo desde
el principio.
El espectro es atender las
problemáticas de los habitantes (sobre todo las nuevas que refieren cada vez
más a sus derechos sociales, actual desafío para los sistemas de Justicia,
máxime teniendo en cuenta su impacto en los costos de las democracias, quedando
los Jueces en el papel de redistribuidores y dispensadores de recursos cuyo
manejo es en principio competencia de otros organismos), la necesidad de
expandir el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes, llevar
a todos una tutela judicial que satisfaga los intereses con celeridad y con
garantía de resultados (no pasa sólo para la emisión de sentencias, sino para
que se ejecuten con posibilidades de realización; o sea se necesita de procesos judiciales cuyos asuntos puedan dilucidarse y cuyas decisiones puedan ejecutarse en tiempo razonable), y que la Justicia sea un
Agente de Seguridad Jurídica.
Los Valores de una Justicia de
excelencia en realidad deben ser Garantías para los individuos: Accesibilidad,
Agilidad, Equidad, Objetividad, Transparencia, Excelencia, Compromiso de
Trabajo, Empatía, Involucramiento con los problemas e intereses de los justiciables
y de las demandas sociales.
Los medios para lograrlo, es planificar
y elaborar un sistema de gestión integral y de calidad que funcione con
Independencia, Imparcialidad, Agilidad y Transparencia, a través de la
mormalización o estandarización de procesos que puedan ser monitorizados y
evaluados con parámetros objetivos y medibles. Impone replantearnos para
reproponernos como institución y como servicio.
La meta del diseño ideal de
Justicia, reiteramos, es el Ser Humano: es la razón de ser y objetivo primario
del Gobierno Judicial.
La atención de la eficiencia
propende al pleno empleo de los recursos humanos, económicos y tecnológicos en
los procesos. La eficiencia permite
administrar con racionalidad.
La atención de la eficacia
atiende a considerar los resultados de la gestión de los procesos; a cumplir la misión
institucional.
La atención de la efectividad es
la combinación de eficiencia y eficacia para lograr que los intereses sean
satisfechos y hechos realidad. O sea, propende a generar confianza y
legitimidad. En aquellos litigios en que hay intereses contrapuestos, si éstos
no pueden conciliarse o son excluyentes o normativamente no pueden ser
atendibles, que quien sea desestimado en sus derechos al menos tenga los
mejores y más transparentes fundamentos de por qué su situación no puede ser
amparada por el Derecho.
Para lograr el desiderátum de una
justicia eficiente, eficaz y efectiva, se requiere a nivel “macro” (de las
máximas autoridades) y “micro” (de cada uno de los propios tribunales), en
realidad, un cambio de mentalidad y un compromiso de trabajo, una transformación
de nuestra cultura institucional, que repiense al Poder Judicial como Servicio
y como Poder no como fin en sí mismo, sino como medio para estar a la altura de
los nuevos desafíos y de los requerimientos ciudadanos, y asumir un compromiso
de liderazgo que involucre tanto a las máximas autoridades judiciales y
administrativo-judiciales, como también a los Jueces.
Tenemos que entender que el mayor
peso de una gestión de calidad judicial depende en gran parte de la adhesión y
convicción de los Magistrados. Si los Jueces, sin perjuicio de que también las
autoridades administrativas y técnicas superiores deberían estarlo, no se
sienten involucrados ni participando en ese proceso, como que “les cae de
arriba”, ningún nuevo modelo de gestión o sistema procesal tendrán éxito. Esto
también debe considerarse para los funcionarios: debe establecerse ámbitos para
concitar su interés, compromiso y propuestas en este diseño, aunque las
decisiones estratégicas y sobre implementación sean resorte de quienes poseen
institucionalmente la responsabilidad de dirigir la administración judicial.
Una adecuada planificación de la
justicia debe considerar con perspectiva estratégica una prestación de calidad
advirtiendo riesgos, oportunidades y capacidades, tomando en cuenta el rol que
las personas desean tenga el Poder Judicial. En ella, la consideración de qué
recursos materiales y humanos como qué procesos deben intervenir propenden a la
eficiencia (herramientas); el liderazgo, la independencia y la imparcialidad
del Juez se agregan como base para la eficacia (intangibles); y en ella, la
medición, la evaluación y la mejora continua calibra la efectividad (cierre del
ciclo virtuoso).
A) A nivel “macro” (autoridades
de dirección jurisdiccionales y administrativas de justicia) es preciso:
1) Involucrarse
y ejercer el liderazgo, dirección y responsabilidad en el desarrollo y gestión
de esos procesos, tanto por los Magistrados (desde las Cortes Supremas hasta
los Juzgados inferiores), como por quienes ejercen la superintendencia
administrativa de los Judiciarios (Consejos de la Magistratura, Ministerios de
Justicia, en los países que disponen de esos organismos);
2) Diagnosticar cómo se encuentra la Justicia funcionando
al momento, y cómo en la gestión actual se están observando y verificando sus
fortalezas y debilidades, sus oportunidades y aspiraciones, para identificar
problemas, prioridades y posibles soluciones. En función de ello, establecer una
Misión, Visión, Objetivos y Valores que orienten una acción;
3) Evaluar
los talentos humanos disponibles, considerando su experiencia, conocimientos,
productividad, competencias y destrezas.
4) Detectar
cuáles son recursos económicos y tecnológicos y cómo pueden mejorarse,
actualizarse, lograr mayores elementos y presupuestos. Considerar cómo las
nuevas tecnologías y la Inteligencia Artificial pueden ser positivas para el
servicio, en qué áreas y a través de qué formas. No obstante, a nuestro
concepto las nuevas tecnologías (instrumentos informáticos, expedientes y
comunicaciones electrónicos, Internet, Inteligencia Artificial y por qué no,
Tribunales a Distancia, E-Courts o Juzgados virtuales) son importantes para
facilitar la cercanía a la justicia, pero no lo son todo para mejorar la
calidad de gestión: debe cuidarse que no todos los justiciables tienen accesos
tecnológicos o capacidad de adaptación para asimilar tales transformaciones;
5) Propender
a establecer parámetros predeterminados y objetivos, no discriminatorios, para
la selección de Jueces y de personal. Respecto a quienes ya se encuentran, hay mantenerlos
y actualizarlos mediante capacitación y formación de modo continuo y permanente;
6) Establecer
una Judicatura y un funcionariado técnico-profesional, estableciendo mecanismos
de carrera que propendan a consolidarles por el conocimiento, los méritos y la
experiencia, y de inamovilidad para los Jueces en todos sus grados, procurando
su adecuada retribución, y estimularlos a través de cumplimientos de metas y
primas por productividad. Al mismo tiempo, desarrollar y fomentar en el
personal judicial, técnico y administrativo una ética de la función con
espíritu de cuerpo institucional haciendo hincapié en la independencia, en la
imparcialidad y en la voluntad de servicio al justiciable;
7) Impulsar
e implementar modelos estandarizados de procesos jurisdiccionales y
administrativos que tiendan a la unificación de trámites y de esfuerzos, a la
simplificación, a la uniformidad, a la abreviación de términos y de “tiempos
muertos”, y a la optimización mediante el pleno empleo de los recursos. Estas
reformas judiciales deben estar orientadas a la economía de tiempos, y a lograr
resultados de ejecutividad. Estableciendo de ser necesario, áreas de atención y
de gestión prioritarias;
8) Establecer
mecanismos de monitoreo, análisis y evaluación continua, así como de dirección,
seguimiento y contralor de los procesos a través de parámetros e indicadores predeterminados
y medibles (encuestas de opinión y de satisfacción, estadísticas, índices de
productividad o de desempeño), que permitan considerar su calidad y mejorarla en
cuanto a eficiencia, eficacia y efectividad. En esto, debe recordarse que la
mejora continua es el fundamento para cimentar una gestión de calidad;
9) Considerar
adecuar estos procesos a parámetros de calidad medibles por estándares objetivos
internacionales (del tipo ISO), y para quienes todavía no lo han hecho, analizar
qué resultados y mejorías están logrando otras administraciones de justicia
extranjeras en esos caminos;
10) Establecer mecanismos de coordinación, como
también canales de comunicación, transparencia y atención entre los servicios
internos de la Administración de Justicia, y exteriores con los otros Poderes
de Gobierno y organismos de Estado, grupos intermedios, usuarios del servicio
de justicia y la sociedad;
11) Implementar sistemas de mediación y de
solución conciliatoria de diferencias, que permitan descongestionar la labor de
los tribunales;
12) Todos los
instrumentos y acciones que se desarrollan deben seguir los lineamientos y
estar orientados a alcanzar los objetivos generales y particulares del Plan que
se delinee
B) A nivel “Micro” (de cada uno los
tribunales) es necesario:
a) Propender
a que los procesos se desarrollen en el menor tiempo posible:
b) Agilitar
los trámites y procedimientos internos;
c) Atender
adecuadamente al público;
d) Reducir
los tiempos procesales, evitando las moras y las dilatorias endógenas;
e) Abreviar,
sin esperar a los máximos legales, los tiempos de decisión y ejecución;
f)
Comprometerse con lograr la ejecución efectiva
de lo juzgado, imponiendo de ser necesario todas las medidas de coerción y
conminación que brinda el Derecho.
La situación
del Uruguay
Uruguay figura
(no queremos decir que lo sea) como el país mejor posicionado en América Latina
y como uno de los 20 mejores a nivel mundial en cuanto a transparencia y
eficiencia, marcado por distintos rankings de medición de los sistemas
judiciales (Latinobarómetro, World Justice Project, Transparencia
International, Intellectual Property Rigths Index). Teóricamente, los procesos
contenciosos duran entre 8 meses y un año y medio en primera instancia, unos
dos años en dos instancias, y entre dos años y medio y tres años con casación. Una
Encuesta de Satisfacción Pública hecha por la Consultora privada CIFRA en 2015
indica que el Poder Judicial del Uruguay, para nuestra sorpresa, tiene niveles
de aceptación y legitimación ciudadana semejante a países desarrollados de
Europa. Ello resulta sorprendente, cuando el Uruguay tiene el Poder Judicial
con menor asignación presupuestal de América América, lo que atenta contra su
funcionamiento y el logro de sus metas.
Sin embargo,
algo no está funcionando, pues el Uruguay presenta al año 2022 (no existen
datos disponibles posteriores), de acuerdo al Índice de Congestión Judicial (casos
ingresados más casos pendientes sobre casos resueltos en el año) de las
Américas (CEJA 2025), la más baja Tasa de Resolución Judicial Anual de América
Latina (mide el desempeño en la capacidad para resolver asuntos ingresados
anualmente: 0,29; situación “muy crítica”) y la más alta Tasa de Congestión
Judicial (10,22) de la región (situación “altamente crítica”). Esto significa
que en el Uruguay, la acumulación de procesos en trámite que no logran
resolverse en plazos razonables es muy grande. Muy diferente a los números que en
otros países indican equilibro en la congestionabilidad, como Costa Rica,
Panamá y Perú.
Se han
elaborado en nuestro país dos Planes Estratégicos que contemplan períodos a trabajar
de diez años (2015-2025 y 2024-2034), para lo que se ha preocupado de consultar
con referentes del sistema judicial y de fuerzas vivas de todo el país. En la
actualidad, las acciones destinadas a implementar mejorías para el Poder
Judicial se encuentran enmarcadas dentro de los objetivos y líneas
transversales de dichos Planes.
Empero, no todos
los Jueces ni el personal técnico-administrativo uruguayos se encuentran
involucrados en los mismos (inclusive a nivel de algunos Magistrados de máximas
jerarquías); algunos concretamente no los conocen ni los han leído, o
desconocen más allá de cumplir con los plazos y sus sentencias, qué tanta
significación o incidencia tiene su labor en un proceso global de gestión de
calidad, más allá del estímulo que pueda eventualmente significarle algún
traslado ventajoso o ascenso. Tampoco existe un monitoreo ni evaluación de la
gestión ni de los resultados, a efectos de determinar qué tanto responden las
nuevas iniciativas a los objetivos estratégicos.
La mora
judicial no es un problema importante en todo el Uruguay; los casos detectados
suelen solucionarse disciplinando al Juez, porque éste es responsable por la
gestión de los procesos y en la superintendencia de la gestión administrativa
de su oficina. En los últimos cinco años se ha casi duplicado el número de
Magistrados sometidos a procedimiento disciplinario. Sin embargo, a nuestro
criterio no es la única reprochabilidad que debería tratarse, cuando las
responsabilidades se presentan principalmente como de gestión administrativa y para
ello hay personal técnico para dirigirlas, caso de los Actuarios o Secretarios.
Los Jueces y
funcionarios, seleccionados actualmente por mecanismos de Concurso, están
obligados a capacitarse de modo continuo y permanente, para lo cual se ha
arbitrado Cursos con evaluaciones objetivas aunque voluntarias, que generan
créditos para sus ascensos, a través del Centro de Estudios Judiciales del
Uruguay y a través del Área de Servicios Inspectivos respectivamente. Su
fortaleza radica en que cuenta desde hace mucho tiempo con un sistema de
carrera judicial descontaminado de la injerencia político partidaria, que hoy
intenta afianzarse mejorando sus instrumentos objetivos para asignar traslados
y ascensos.
Si bien disponemos
de un sistema de gestión judicial y de mecanismos digitales de comunicación, de
seguimiento de trámites, de registros de audiencias y de bancos de datos jurisprudenciales,
el llamado “expediente electrónico” aún dista de ser una realidad. Los usuarios
no plantean problemas ni reclamos mayores por ello, en rigor de verdad.
A pesar de que
lo hemos propuesto a la Suprema Corte de Justicia, no hemos todavía podido
implementar en el Uruguay un sistema estandarizado de gestión judicial de calidad
acorde a Normas Internacionales, impedimento debido a la falta de asignaciones
presupuestales. En la práctica, la eficiencia, la eficacia y la efectividad
continúan dependiendo del espíritu de entrega y del trabajo artesanal de los
Jueces y de su funcionariado; y se hacen bastantes cosas.
Petrarum, die decimo quinto mensis Novembris, Anno Domini MMXXV
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