NOVEDADES PROCEDIMENTALES DE LA RENDICION DE CUENTAS 2016

NOVEDADES PROCEDIMENTALES CON VOCACIÓN DE ETERNIDAD, EN LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y BALANCE DE EJECUCIÓN PRESUPUESTAL CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO 2016

Edgardo Ettlin

Poder Judicial - Uruguay (^)

Sumario: I. Generalidades - II. El artículo 15 de la Ley No. 19.535. Una norma asaz polémica - III. El proceso para la misión en custodia de la Estación Central “General Artigas” al Poder Ejecutivo – IV. Conclusiones.

I. Generalidades

El 3 de octubre de 2017 se publicó en el Diario Oficial a los efectos del art. 1º del Código Civil, y sin perjuicio de lo dispuesto en los arts. 2º, 15, 16 y 266 que comentaremos en cuanto a situaciones particulares de entrada en vigencia, la Ley No. 19.535 de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al ejercicio 2016 (promulgada el 25 de setiembre de 2017). Las normas que se involucrará fueron aprobadas en la Cámara de Senadores el 18 de setiembre de 2017, tal cual fueron votadas en la sesión del 3 de agosto de 2017 de la Cámara de Representantes.

El presente trabajo se ceñirá a comentar ciertas disposiciones procesales que han concitado especialmente el debate en la opinión pública, y que hemos venido siguiendo a través de sucesivos aportes durante el proceso de su sanción (¹).

Nos interesa comentar los artículos 15 y 266 de la Ley No. 19.535.

El art. 15 de la Ley No. 19.535 establece una importante modificación en los procesos de ejecución de sentencias, laudos arbitrales, conciliaciones o transacciones a pagar dinero contra la Administración Central, los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados No Comerciales Ni Industriales, y contra los organismos de contralor (Poder Judicial, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Tribunal de Cuentas y Corte Electoral); o sea los organismos presupuestalmente englobados en el art. 220 de la Constitución Nacional. También incluimos a las ejecuciones a abonar dinero en que es obligado el Poder Legislativo. Incidirá en el procedimiento de ejecución que respecto a estas reparticiones disciplina el art. 400 del Código General del Proceso. El art. 15 tiene un efecto colateral que concierne a la sanción del art. 16 de la Ley No. 19.535, derogatoria esta última del art. 733 de la Ley No. 19.355.

El art. 266 de la Ley No. 19.535 establece un proceso especialísimo para facultar al Poder Ejecutivo a obtener la entrega en custodia de la Estación Central "General Artigas".

Todas estas normas tendrán una vigencia especial diferente a lo que dispone el art. 2º de la Ley No. 19.535, pues entrarán a regir a partir de la promulgación de la Ley, o sea, desde el 25 de setiembre de 2017.

Examinemos las disposiciones de marras, con el propósito de compartir algunas ideas sobre las mismas.

II. El artículo 15 de la Ley No. 19.535. Una norma asaz polémica

Reza el art. 15 de la Ley No. 19535:

Artículo 15

Sustitúyese el inciso segundo del artículo 52 de la Ley N° 17.930, de 19 de diciembre de 2005, por el siguiente:

"El Poder Ejecutivo podrá comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República.

No obstante, cuando los montos a que refiera la condena sean sentencias laborales, civiles o de cualquier otra naturaleza, transacción homologada o laudo arbitral, excedan de 75.000.000 unidades indexadas (setenta y cinco millones de unidades indexadas), el Poder Ejecutivo podrá hacer uso de la facultad establecida precedentemente o proponer las previsiones correspondientes en la próxima instancia presupuestal, a fin de atender el pago de las erogaciones resultantes. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas en su caso, con las previsiones referidas, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente.

Esta disposición tendrá vigencia a partir de la promulgación de la presente ley".

Contra viento y marea, y a pesar de numerosos consejos de no hacerlo, se aprobó esta fermental disposición que en una lectura superficial, su contenido parece más potable y menos chocante que el texto primigenio que el Poder Ejecutivo había enviado al Parlamento el Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas (²). Sin embargo, los juristas y las Cátedras de Derecho Público siguen reprochándole problemas de inconstitucionalidad, amén de que constituiría una propuesta infeliz para la satisfacción correcta de los acreedores estatales con un crédito cierto y firme. El tercer inciso (vigencia a partir de la promulgación de la Ley No. 19.535, por tanto desde el 25 de setiembre de 2017) es “parte de la religión” en los apuros que nos tienen ya acostumbrados estas normas, para que se apliquen cuanto antes en las ejecuciones de pago de dinero contra el Estado.

Redactar una norma no es cuestión baladí. En el arte de la técnica legislativa hay que tener precisión de francotirador y cálculo de ajedrecista jurídico. Si este texto aprobado cumple o no con esos estándares, cada lector se dará su respuesta al respecto.

El inciso primero repite con ciertas variaciones de detalle, los textos del art. 52 de la Ley No. 17.930 y del art. 15º num. 1. del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera o “TOCAF” (³). Con una observación: el art. 52 de la Ley No. 17.930 vigente alude al art. 35 (obligación del Estado de indemnizar a los particulares por someterles a la prestación de cargas u obligaciones desiguales; dentro de esa hipótesis tendríamos también los procesos expropiatorios -arts. 32, 231 y 232 de la Carta Magna más Ley No. 3.958-) y no al art. 25 (acción de repetición que el Estado reclama por lo que pagó en indemnizaciones a terceros, contra los funcionarios responsables que actuaron con dolo o culpa grave). El art. 24 de la Constitución refiere a la obligación del Estado de resarcir por los daños que ocasiona su gestión o sus funcionarios a los administrados. En principio, este inciso primero del art. 15 de la Ley No. 19.535 parece inocuo, porque “nihil sub sole novum” y hasta ahora, los arts. 52 de la Ley No. 17.930 y 15º num. 1. del TOCAF no han sufrido reproches de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia (arts. 256 a 261 de la Constitución; arts. 508 a 523 del Código General del Proceso). Acorde a este inciso 1º, se mantiene la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda “comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República”.

Con todo, nunca entenderemos por qué no se ha contemplado la misma posibilidad, además de para las sentencias y laudos arbitrales, también para las transacciones y conciliaciones que haga el Estado. No obstante ha de pensarse que también son hipótesis atrapadas por el art. 52 Ley No. 17.930, el art. 15º num. 1. del TOCAF y ahora el artículo 15 de la Ley No. 19.535, porque son obligaciones que adquirieron validez de cosa juzgada (arts. 224 y 297 de Código General del Proceso; art. 2161 del Código Civil), del mismo modo que las sentencias firmes y los laudos arbitrales no anulables.

Este primer inciso del artículo 15 de la Ley No. 19.535 considera al cumplimiento de obligaciones a pagar dinero firmes, derivadas de responsabilidades patrimoniales respecto a terceros o habitantes por los daños cometidos por los servicios o los funcionarios estatales.

Por eso, hay cierta inconsecuencia cuando se quiere vincular esta situación, y no hay necesidad para hacerlo, entre este primer inciso y el inciso segundo del artículo 15 de la Ley No. 19.535 que comienza aludiendo a “sentencias laborales, civiles o de cualquier otra naturaleza, transacción homologada o laudo arbitral”. La expresión “No obstante, cuando los montos de condena sean…” liga al inciso segundo con el primero. Como si todos litigios a que alude el inciso segundo fueran particularidades de los arts. 24 y 25 de la Constitución a que apunta el inciso primero (contencioso administrativos de reparación patrimonial, que refieren a las acciones por daños y perjuicios por responabilidad del Estado o responsabilidad del Estado por el hecho de sus funcionarios, de base parangonable a la extracontractual y caducable -no prescriptible- a los cuatro años; arts. 1324 C.C., 39 Ley No. 11.925 y 22 Ley No. 16.226).

Diremos que hay hipótesis del inciso segundo que no tienen nada que ver con las de los arts. 24 y 25 de la Constitución que contempla el inciso primero del art. 15 de la Ley No. 19.535. Los juicios por cobro de haberes salariales de funcionarios públicos (mal llamados “laborales”), los cobros de pesos por adeudos que reclaman al Estado trabajadores privados que se desempeñaron en empresas contratadas por la Administración basados en las Leyes Nos. 18.099 y 18.251 (que son “laborales” propiamente dichos) (⁴), o los juicios “civiles” derivados de situaciones contractuales (regidas por el derecho privado y con una prescripción de veinte años; arts. 1216, 1336, 1341 y 1431; Ley No. 18.786), no son por definición juicios derivados de los arts. 24 y 25 de la Constitución.  Creemos que no se entiende todavía bien, que no puede relacionarse el inc. 2º en cuanto alude a los cobros salariales funcionales, con la situación de los trabajadores tercerizados que se desempeñaron en empresas contratadas por la Administración y a los reclamos por responsabilidad contractual contra el Estado, que se dirimen por acciones por cobro de pesos, con el inciso 1º que trata de acciones contencioso administrativas de reparación patrimonial (arts. 24 y 25 -también 32, 35, 231 y 232- de la Constitución). Son situaciones diferentes. 

Expresa el inciso 2º del art. 15 de la Ley No. 19.535:

No obstante, cuando los montos a que refiera la condena sean sentencias laborales, civiles o de cualquier otra naturaleza, transacción homologada o laudo arbitral, excedan de 75.000.000 unidades indexadas (setenta y cinco millones de unidades indexadas) [sic], el Poder Ejecutivo podrá hacer uso de la facultad establecida precedentemente o proponer las previsiones correspondientes en la próxima instancia presupuestal, a fin de atender el pago de las erogaciones resultantes. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas en su caso, con las previsiones referidas, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente.

Este inciso 2º del art. 15 de la Ley No. 19.535, que debe complementarse con el art. 16 de esta Rendición de Cuentas 2016 que establece la derogación del art. 733 de la Ley No. 19.355, impondrían la desaparición total de esta última norma, que nunca debió haber existido porque era innecesariamente inconstitucional (⁵), y cuyo principio del fin comenzó desde que la sentencia No. 576/2017 de la Suprema Corte de Justicia y otros fallos que le seguirían, declararon su incompatibilidad con la supremacía de la Carta Magna.

No obstante, sin razón de interés general aparente y en forma discriminatoria (quizá basada en el peso de los números -de dinero y de litigantes-, por su mayor impacto social, económico y político), el art. 15 de la Ley No. 19.535 beneficiará solamente a los juicios mayores de 75.000.000 de Unidades Indexadas (unos U$S 10:000.000, según se calcula) o “mega juicios” (o “mega condenas” o “mega obligaciones a pagar dinero”, si se prefiere) estatales, y no a los menores de dicha cifra o de pequeña envergadura. Por supuesto, quienes obtuvieron una declaración de inconstitucionalidad a su favor del art. 733 de la Ley No. 19.355, o ahora que se encuentra derogado totalmente este artículo (por el artículo 16 de la Ley No. 19.535), deberán atenerse al contenido de este inciso 2º del art. 15 de la Ley No. 19.535.

El Poder Ejecutivo en estas “mega condenas” (también se aplicaría a “mega laudos”, “mega conciliaciones” o “mega transacciones”) o “mega obligaciones”, “podrá hacer uso de su facultad” (o sea, es totalmente discrecional suya, y esa facultad o buena voluntad no está sometida a ningún contralor jurisdiccional o independiente, salvo el del Tribunal de Cuentas  o el de la Auditoría Interna de la Nación):

a) de habilitar fondos extrapresupuestales o “gastos de funcionamiento o de inversiones” (previsto en el inciso 1º, que se reitera como una posibilidad en este inciso 2º);

b) de hacer las previsiones correspondientes “en la próxima instancia presupuestal” o “rendición de cuentas en su caso” (inciso 2º), a cancelarse el crédito “dentro del ejercicio siguiente”.

En cualquiera de estas hipótesis, los fondos o partidas que se habiliten deben contemplar siempre las indexaciones que se generen (Decreto-Ley No. 14.500; art. 400.5 del Código General del Proceso y art. 686 Ley No. 16.170 en la redacción del art. 741 Ley 16.736).

Parece más garantista y satisfactorio para el “mega-acreedor”. Porque ya el pago no se le dilataría tanto, ni le quedaría postergado “sine tempore”, como lo disponía el inconstitucional y hoy abrogado art. 733 de la Ley No. 19.355 para los cobros de naturaleza salarial (salvo para aquellos que obtuvieron a su favor la declaración de inconstitucionalidad y de inaplicabilidad contra esta norma). No para el “no tan mega” o para el “pequeño”, cuya situación no queda muy clara y en principio, no tiene ninguna seguridad de que su crédito pueda ser presupuestado “en una próxima instancia” a ser cancelado “dentro del ejercicio siguiente”.

Una precisión: el Poder Ejecutivo puede habilitar estas hipótesis del artículo 15 de la Ley No. 19.535 también para los acreedores menores de 75:000.000 Unidades Indexadas si así quisiera, porque nada se lo prohíbe y por ende le estaría permitido. O sea, siempre estamos hablando de una posibilidad opcional (o como se dice vulgarmente, “de onda”) para el agente de pago Poder Ejecutivo-Ministerio de Economía y Finanzas. Pero esta igualación (que sería justa) con la situación de los acreedores mayores de 75:000.000 U. I., está asimismo y obviamente sujeta (como lo está ya previsto en el artículo 15 multicitado para estas últimas) a la total voluntad y sentido de oportunidad del Poder Ejecutivo (ni siquiera surge del texto legal propuesto en el inciso 2º del art. 15 de la Ley No. 19.535).

Reiteramos: el Poder Ejecutivo puede o no disponer si así quisiere para las obligaciones mayores de 75.000.000 Unidades Indexadas, habilitar fondos extrapresupuestales o “gastos de funcionamiento o de inversiones”, o hacer las previsiones correspondientes “en la próxima instancia presupuestal” o “rendición de cuentas en su caso” a cancelarse el crédito “dentro del ejercicio siguiente”. Nada ni nadie le puede o debe obligar, porque es una facultad discrecional que le concede el inciso 2º del artículo 15 de la Ley No. 19.535. No tiene por qué hacerlo si no es su voluntad, ni tiene por qué justificarlo. Si alguien se lo reclama por derecho de petición (art. 30 de la Constitución y normas concordantes), el Poder Ejecutivo podrá denegarlo fictamente sin nada decir, o podrá alegar supuestas razones financieras o de servicio o de compromisos si es que quiere dar alguna explicación al administrado (cuya veracidad éste no podrá controlar ni comprobar). No puede constreñirlo ni el Poder Judicial (“rectius”, el tribunal de la ejecución judicial), ni el Tribunal de lo Contencioso Administrativo). Ni siquiera podría intimarle el tribunal de la ejecución a que lo hiciera, eventualmente bajo apercibimiento de astricciones (arts. 21.3 y 364.1 del Código General del Proceso) porque la facultad de habilitar fondos presupuestales o de prever la partidas correspondientes en una próxima instancia presupuestal o de rendición de cuentas no es un poder-deber del Poder Ejecutivo, sino una prerrogativa; por no decir, una veleidad sujeta a oportunidad política.

¿Qué protección jurídica habrá para el acreedor común o para los acreedores “no tan mega” cuando las obligaciones a pagar sean menores de 75.000.000 Unidades Indexadas? O inclusive, ¿qué resguardo existirá para los “mega-acreedores” mayores a 75.000.000 Unidades Indexadas a quienes el Poder Ejecutivo no quiera habilitarles el mecanismo de este art. 15 de la Ley No. 19.535?

La respuesta teórica (con un olor a ingenua) sería: El art. 15 de la Ley No. 19.535 es una norma que debe funcionar por defecto. Porque en principio, se impone el liso y llano cumplimiento de los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso: pago en el término de treinta días corridos sin más, y si el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Economía y Finanzas o sus agentes se resisten  o incumplen, el tribunal de la ejecución puede imponerles astricciones para constreñirlos a pagar, como también podría conminar económica y personalmente (arts. 21.3 y 374 del Código General del Proceso) a los funcionarios públicos que forman la voluntad para que se pague “cualquiera sea el sujeto a quien se impongan las mismas”, como dice el art. 374.1 del Código General del Proceso. Pero tenemos la sensación o el temor de que esto no ocurrirá, salvo que los tribunales decidan asumir con valentía el cumplimiento del artículo 400 del Código General del Proceso.

¿Y mientras tanto, el Poder Ejecutivo podrá pagar cuando quiera, si quiere o si así lo desea?

El art. 15 de la Ley No. 19.535, tal como quedó aprobado parece más garantista o más beneficioso para el acreedor estatal, y menor atentador del Estado de Derecho que el proyecto original. Pero sigue sumiendo al particular acreedor (que podría ser también un organismo estatal, cuidado) con un crédito cierto, en la inseguridad respecto a la satisfacción de su interés. No asegura una tutela jurisdiccional efectiva, porque el sistema aunque con otra cara, siempre queda dentro de lo que quiera hacer el Poder Ejecutivo o el Ministerio de Economía y Finanzas sin posibilidad de un contralor imparcial e independiente, sustrayéndose al Juez y al tribunal su poder-deber de ejecutar lo juzgado (art. 1º, 2º, 6º, 51 y 84 de la Ley No. 15.750; art. 233 de la Constitución).

Y suponiendo que el Poder Ejecutivo quiera habilitar fondos presupuestales previéndolos en un próximo Presupuesto o Rendición de Cuentas, ¿qué sucede si el Poder Legislativo no aprueba el Presupuesto o la Rendición de Cuentas en general, o el artículo que prevea habilitar los fondos o partidas para pagar la deuda estatal? Vemos así una perplejidad: que el art. 15 de la Ley No. 19.535 queda sometido en este caso a dos voluntades político discrecionales que deben concurrir, la del Poder Ejecutivo y la del Poder Legislativo. O sea que el tema de la ejecución del crédito estatal se le extrae de las manos al Poder Judicial (encargado constitucionalmente de la ejecución y aplicación de las Leyes para el caso concreto) y se niega al respecto la acción de la justicia, para quedar la atribución jurisdiccional de ejecutar lo juzgado en los otros Poderes naturalmente extraños para esos cometidos, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (librados a criterios de oportunidad política o de discrecionalidad). Algo que rechina contra el principio democrático republicano de separación de poderes.

El art. 15 de la Ley No. 19.535 fue un avance “mejor que lo peor” respecto a cómo estaba concebido inicialmente en el Proyecto enviado al Poder Legislativo por Mensaje del Poder Ejecutivo. Pero conserva los mismos vicios de inconstitucionalidad que denunciamos junto a otros juristas cuando se difundió el texto primitivo y las modificaciones que se le imprimieron durante el proceso de su sanción, modificaciones que conserva la Ley No. 19.535 aprobada. Lesiona los principios de igualdad (es aparentemente mejor, pero no está destinado para todos), de separación de poderes, de seguridad, de tutela jurisdiccional efectiva y de acceso a la justicia (quita el cumplimiento de las sentencias, laudos, transacciones y conciliaciones en que el Estado debe dinero, de la órbita del Poder Judicial, para pasarlo a la decisión de oportunidad de los Poderes Ejecutivo y Legislativo). Contra los arts. 7º, 8º, 35, 72 y 332 de la Constitución, más normas concordantes y aplicable del Bloque de Derechos Humanos.

En otro aspecto, este artículo 15 de la Ley No. 19.535 conserva los mismos defectos formales de inconstitucionalidad, ya que excede el contenido de las normas presupuestales y no se refiere a su interpretación o ejecución; además está previsto para pervivir más allá del mandato de cualquier gobierno. Lo que colide contra los arts. 214 y 216 inc. 2º de la Constitución.

Menester es remarcar que el régimen normal de pago de las obligaciones estatales que debe el Ministerio de Economía y Finanzas - Poder Ejecutivo como agente abonar, es y sigue siendo el de los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso. Tanto para las “mega-ejecuciones” como para las “mini-ejecuciones”. El art. 15 de la Ley No. 19.535 sólo operará en forma excepcionalísima o subsidiariamente, cuando por alguna razón objetivamente valedera y demostrable el Estado no pueda cumplir en tiempo y forma. La pregunta es, si esta norma pretenderá constituirse en la regla para las ejecuciones a abonar dinero contra el Estado, desplazando por la vía de los hechos a los arts. 400.4 y 400.5 del Código General del Proceso; y qué sucederá en ese caso con las ejecuciones menores a 75.000.000 Unidades Indexadas y las “mini-ejecuciones”.

¿Se pretenderá que lo excepcional pase a ser la regla? ¿Se querrá que el director de las ejecuciones a pagar dinero contra el Estado sea el Poder Ejecutivo (eventualmente con el Poder Legislativo) y no el Poder Judicial, quien es el naturalmente habilitado por la Constitución para (con garantías de debido proceso) hacer cumplir sus propios mandatos o ejecuciones? 

Este art. 15 de la Ley No. 19.535 mantiene instaladas las mismas inquietudes y críticas que existían respecto a su redacción proyectada anterior, en cuanto a si se continúa proponiendo que el Estado tenga la prerrogativa de abonar sus deudas a su antojo o conveniencia, a su entero capricho y cuando se le ocurra, en los tiempos o con las facilidades que quiera si es que quiere. Con lecturas y proyecciones inimaginables.

En el ínterin, nadie habla y nos distraemos de otra área de las ejecuciones contra el Estado que está demandando soluciones y no se está atendiendo como corresponde. Nos referimos concretamente, a la problemática de los incumplimientos a las sentencias, laudos, conciliaciones y transacciones a pagar dinero que deben los organismos del art. 401 del Código General del Proceso (Gobierno Departamentales, y Entes Autónomos y Servicios Descentralizados Industriales y Comerciales, incluyendo también el supuesto especial del Banco de Previsión Social). No existe respecto a ellos todavía, un mecanismo efectivo para que cumplan ni para que sean constreñidos a pagar sus deudas.

El art. 16 de la Ley No. 19.535 derogó el artículo 733 de la Ley N° 19.355, de fecha 19 de diciembre de 2015, con vigencia “a partir de la promulgación de la presente ley”, o sea desde el 25 de setiembre de 2017. Primó la cordura contra una norma que ya había sido advertida “desde antes del vamos” como inconstitucional, y así fue declarada por la sentencia No. 576/2017 de la Suprema Corte de Justicia y otras posteriores en similar sintonía (⁶). Esta derogación no pretenderá desatender las críticas al espíritu y el texto del art. 15 de la Ley No. 19.535, que posee desde su simiente el riesgo de correr la misma suerte que el art. 733 de la Ley No. 19.355.

A la fecha de este trabajo existen pendientes de decisión judicial varias acciones de inconstitucionalidad contra el art. 733 de la Ley No. 19.355. Al haberlo derogado el art. 16 de la Ley No. 19.535, ¿significa que dichas acciones quedan carentes de objeto y deberían estos procesos de inconstitucionalidad clausurarse? Consideramos que no deberían clausurarse y llegar hasta el final; la derogación de la norma cuestionada como posiblemente inconstitucional no es óbice. Esto por cuanto la declaración de inconstitucionalidad despliega consecuencias sobre el tiempo, y eventualmente puede incidir como antecedente y fundamento para posibles acciones por daños y perjuicios que pueda haber ocasionado la aplicación en su momento de la norma declarada inconstitucional, sea que los efectos de esta declaración puedan retrotraerse a la fecha de la promulgación o entrada en vigencia de la norma viciosa (art. 1. del Código Civil), o desde la data de la demanda de inconstitucionalidad por vía de acción o excepción, o desde que la norma irregular comenzó a infringir menoscabos concretos al titular de un interés directo, personal y legítimo (arts. 258 de la Constitución, más 11, 509, 511, 520 y 521 del Código General del Proceso). Si el proceso de inconstitucionalidad se cancelara, no se podría saber si la norma para el caso concreto (arts. 259 de la Constitución más 520 y 521 del Código General del Proceso) era o no inconstitucional, y por tanto el lesionado perdería la oportunidad de mostrar que habría sufrido una norma irregular y viciosa que le había detonado daños y perjuicios, cuya tutela judicial efectiva (⁷) comportaría la necesidad de repararlos conforme a los principios generales (arts. 16 y 1319 del Código Civil, arts. 7º, 24, 72 y 332 de la Constitución, más normas concordantes del Bloque de Derechos Humanos). En esta tesitura, la sentencia No. 1.057/2013 de la Suprema Corte de Justicia entendió con la Fiscalía de Corte y siguiendo precedentes (sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 487/1987 y 68/1989) que “la sola derogación de una norma legal no constituye obstáculo para que se la declare inconstitucional, en tanto no es retroactiva y no hace desaparecer el conflicto constitucional existente”; “la declaración de inconstitucionalidad de las Leyes no está consagrada en defensa de la pura constitucionalidad, sino que, para que se declare la inaplicabilidad de una Ley, es menester invocar la lesión de un derecho subjetivo o un interés legítimo por quien pretende dicha declaración (art. 258 de la Constitución). En consecuencia, si así se declarara, el actor queda habilitado a hacer valer, por la vía que corresponda, la recomposición de la esfera jurídica afectada, reclamando la desaparición de los efectos adversos que tuvo la aplicación de la norma inconstitucional”; “los efectos lesivos que pudo haber causado la derogada, sus consecuencias y el modo de adecuar el ser al deber ser emergente del necesario ajuste de las Leyes a la Constitución, recién puede producirse a posteriori de la declaración de inconstitucionalidad”; “Por consiguiente, el interesado conserva derecho a un pronunciamiento sobre la cuestión de inconstitucionalidad que planteó, garantizado por la misma Constitución (arts. 7, 72, 332 y 256 y ss.) la Convención Interamericana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) en su art. 8.1 y por el art. 11 del Código General del Proceso, al prever el derecho a acudir a los Tribunales a plantear un problema jurídico concreto y a pretender del órgano jurisdiccional requerido un pronunciamiento sobre la petición, decisión que puede consistir en una declaración de la existencia de un derecho, aún en el caso de que no hubiere sido violado, o de una relación jurídica”; “si se amparase… derogar la Ley impugnada y pretender luego la clausura de las actuaciones en las que se pide su declaración de inconstitucionalidad, postulando, sin desarrollo argumental alguno, que una Ley derogada no puede ser declarada inconstitucional, se favorecerían comportamientos estatales que podrían llegar a ser arbitrarios, contrarios al Estado de Derecho, como lo sería el de dictar una Ley con un determinado contenido inconstitucional y luego evadir el control judicial de constitucionalidad, garantía del régimen democrático republicano y de los derechos de los ciudadanos, mediante el simple mecanismo de derogarla y obtener la clausura del proceso en el que se la impugnaba, sin atender los derechos de los sujetos que hubieran sido afectados por la misma durante su vigencia y aplicación”.

III. El proceso para la misión en custodia de la Estación Central “General Artigas” al Poder Ejecutivo

En el proceso de discusión sobre el Proyecto de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2016 remitido por el Poder Ejecutivo el 20 de junio de 2017, fue aprobado en la sesión del 3 de agosto de 2017 por la Cámara de Representantes una redacción sustitutiva del entonces propuesto como artículo 268, que quedó aprobado como “artículo 266”, y sin variaciones de redacción, fue finalmente sancionado en el Parlamento como el artículo 266 de la Ley No. 19.535.

Dispone esta norma de la siguiente razón:

“Artículo 266

Facúltase al Poder Ejecutivo a solicitar al órgano judicial que entienda en el proceso que se sigue por la concesión de la Estación Central "General Artigas" y en cualquier estado de la causa, la entrega en custodia del bien inmueble objeto del referido proceso, en función de su carácter patrimonial.

El Tribunal competente, previa petición fundada, dispondrá la entrega del mismo dentro del plazo de tres días.

Si el bien no fuere entregado al peticionante en el referido plazo, a contar desde la intimación que se realice, podrá promoverse la ejecución forzada de la obligación, a cuyo efecto el Tribunal cometerá al Alguacil la diligencia de entrega, sin más trámite.

Las resoluciones que recaigan, no admitirán recurso alguno, salvo las que nieguen la entrega.

En todo caso, la sentencia definitiva determinará las responsabilidades que puedan derivarse de este procedimiento, así como los daños y perjuicios que se ocasionen.

El presente artículo tendrá vigencia a partir de la promulgación de la presente ley.”.

La redacción es totalmente diferente a la propuesta originalmente por el Poder Ejecutivo (⁸), si bien conserva en muchos aspectos la filosofía con que fue primigeniamente pergeñado. En líneas generales y en una aproximación estrictamente superficial, este texto del art. 266 de la Ley No. 19.535 está mejor redactado técnicamente y es más preciso que la versión proyectada por el otrora “artículo 268” del Proyecto en el Mensaje del Poder Ejecutivo; aparte, es más feliz. Y desemboza cuál era el propósito que se pretendía con el mismo: que el Poder Ejecutivo o que el Estado pudiera hacerse cargo de la custodia y conservación de la Estación Central “General Artigas” (²).

La idea, en principio es plausible. La Estación Central “General Artigas” (en adelante también indistintamente “la Estación Central”) es un Monumento Histórico Nacional (Resolución del Poder Ejecutivo No. 1097/975 del 8 de julio de 1975, en el marco de la Ley No. 10.040). Este edificio se encuentra envuelto actualmente dentro de un pleito entre particulares, sociedades anónimas del Estado y organismos públicos que no les está permitiendo prestarle, ante las incertidumbres litigiosas (que pueden prolongarse “sine tempore” dentro lo que se advierte como arduos conflictos procesales), una adecuada atención a su mantenimiento y conservación; y mientras tanto, la Estación Central se derruye cuando no es objeto de vandalismos y depredaciones, amén de estar en riesgo de ocupaciones irregulares, constituyendo una situación lamentable. Más allá de los conflictos por su concesión o eventualmente por su utilización o derechos sobre la misma, la Estación Central en un patrimonio cultural de nuestra sociedad, y es de interés general y social (dentro del art. 7º de la Constitución nacional) que dicho edificio pueda preservarse de alguna manera en su integridad permitiendo que alguien, eventualmente un tercero ajeno a los intereses en esos pleitos, pueda hacerse cargo de aquélla si no lo hacen las propias partes involucradas en el conflicto litigioso. En este sentido, la norma proyectada por el art. 266 de la Ley No. 19.535 encomienda la tarea al Poder Ejecutivo.

La norma propuesta no impone al Poder Ejecutivo el imperativo-deber de hacerse cargo de la Estación Central. Le habilita una facultad en este sentido, que puede ejercer o no en forma discrecional o por razones de oportunidad, cuando lo desee. Y de esta suerte, le otorga una legitimación activa especial para reclamarlo ante el Poder Judicial. Acorde a este artículo proyectado, no se exige que el Poder Ejecutivo tenga la propiedad, la posesión o la ocupación a cualquier título de dicho bien; pero actúa de alguna manera, representando “ex lege”, el interés difuso de la gente que ve en la Estación Central un patrimonio importante del acervo cultural e inmaterial uruguayo, que no debe ni puede perderse en el medio de pleitos entre particulares con sociedades u organismos del Estado.

El art. 16 de la Ley No. 19.535 no otorga al Poder Ejecutivo la misión en posesión de la Estación Central, ni obviamente la propiedad de la misma. Por lo que no constituye en nuestro entender, una expropiación sin indemnización (que sería contraria a los arts 32, 35, 231 y 232 de la Constitución). Sólo le concede una prerrogativa para que pueda resguardar de modo cautelar o provisionalmente el edificio de la Estación Central “General Artigas”, mientras se dirimen los conflictos judiciales entre los interesados, y hasta que la Justicia resuelva quién de los litigantes (que no lo es el Poder Ejecutivo respecto al fondo o sustancia correspondiente) deberá hacerse cargo de aquélla. Esto está claramente dispuesto en el inciso 1º del artículo 266 proyectado, en cuanto la entrega se otorgará al Poder Ejecutivo (de requerirla éste) únicamente en carácter de custodia”. O sea a los solos efectos de su mera preservación o conservación tutelar, no para quedarse con la Estación Central, en aras y “en función de su carácter patrimonial” (inciso 1º de la norma propuesta). La expresión “carácter patrimonial” no refiere en este caso a la propiedad, sino en realidad al interés cultural y a la consideración que la sociedad tiene por ese bien inmueble como tesoro arquitectónico. En este sentido el Poder Ejecutivo actuaría protegiendo dicho interés colectivo inmaterial, con independencia o extraneidad a los conflictos judiciales que puedan sostenerse los sujetos relacionados con la concesión o propiedad de dicho bien. Esta “entrega en custodia” es temporal (aunque no está sujeta a un tiempo determinado), y cesará cuando el propio Poder Ejecutivo desista de ella, cuando el tribunal lo disponga o cuando terminen los juicios relacionados con motivo de la concesión de la Estación Central en el ámbito del “Plan Fénix”. Desde este punto de vista, nada tenemos que observar desde el punto de vista de la constitucionalidad de la iniciativa, por cuanto está destinada a la protección de un patrimonio virtual y cultural que preocupa a la sociedad mantener, de claro interés general (art. 7º de la Constitución nacional).

A tales efectos, el Poder Ejecutivo debe presentarse no iniciando un proceso independiente o autónomo, sino dentro de cualquiera de los juicios que versen sobre los conflictos relacionados con la concesión de la Estación Central en el marco del malogrado “Plan Fénix” (art. 266 incs. 1º y 2º de la Ley No. 19.535). Su intervención y posición sería, de alguna forma, la de un tercero excluyente (arts. 49 y 334 del Código General del Proceso). La petición debe presentarse por el Poder Ejecutivo “al órgano judicial que entienda en el proceso que se sigue por la concesión de la Estación Central "General Artigas" y en cualquier estado de la causa”. Por razones de practicidad, de pronta y eficiente administración de justicia y para no estorbar a los procesos principales, sugerimos que este procedimiento del artículo 266 de la Ley No. 19.535 se tramite mediante Pieza separada.

El procedimiento diseñado a los efectos de que el Poder Ejecutivo reciba la entrega cautelar en custodia de la Estación Central es de naturaleza sumarísima y de pronto despacho (“proceso express”). A diferencia del anterior “artículo 268” del Mensaje del Poder Ejecutivo, ya este artículo 266 de la Ley No. 19.535 no es autosatisfactivo y ahora su alcance pasó a ser netamente cautelar “lato sensu”, porque lo que se peticiona como entrega es una custodia esencialmente temporal, aun cuando pueda no tener un tiempo determinado. En todo lo que no prevé especialmente, se impone en defecto el Código General del Proceso, especialmente las normas atendibles para las medidas cautelares.

El inciso 2º del art. 266 de la Ley No. 19.535 indica que la petición del Poder Ejecutivo debe ser “fundada”, algo innecesario porque en realidad, ya los artículos 117 y 118 del Código General del Proceso requieren que toda demanda o pretensión esté relacionada a través de una articulación precisa, con sus argumentos de hecho y fundamentos de derecho, que debe hacerse con toda precisión y ofreciendo la prueba de que disponen. Además, el art. 314.2 del Código General del Proceso establece con carácter general para las medidas cautelares, y se imponen en este particular, cuáles son los requisitos que el Poder Ejecutivo debe justificar si quiere conseguir la entrega en custodia de la Estación Central: la precisa determinación de la medida y de su alcance, el fundamento de hecho de la medida que resultará de la información sumaria que se formule, “o de los elementos existentes en el proceso o de los que se acompañen o de la notoriedad del hecho o de la naturaleza de los mismos”. Podría en nuestro criterio eximirse al Poder Ejecutivo de contracautela (arts. 313 num. 5º y 314.2 num. 3º del Código General del Proceso), atento al principio “fiscus praesumitur locuples”. Al menos, el art. 266 de la Ley No. 19.355 no exige al Poder Ejecutivo tal contracautela expresamente.

El tribunal actuante según menciona el inc. 1º del art. 266 de la Ley No. 19.535, no tiene por qué hacer lugar “a pies juntillas”, ni ineludiblemente ni porque sí a la petición del Poder Ejecutivo, ni otorgarle lo que pide a su solo requerimiento. Debe previamente controlar que estén todos los requisitos necesarios conforme a los arts. 312 a 314 del Código General del Proceso (aplicables en defecto al art. 266 de la Ley No. 19.535), especialmente (art. 312 del Código General del Proceso) si se justifica la necesidad de la medida, si será atendible e idónea para la protección de la Estación Central, y si existe peligro o frustración de derechos, especialmente los que la comunidad pudiere tener cultural o inmaterialmente sobre ese bien, ante una eventual demora que pudieren tener los litigios sobre los problemas relacionados con la concesión de la Estación Central.

Ante la petición y de acogerla favorablemente, el tribunal debe ordenar “la entrega del mismo”, es decir de la Estación Central “General Artigas” al Poder Ejecutivo, “dentro del plazo [término] de tres días” (inciso 2º). El requerimiento debe ser hecho a las partes litigantes en el expediente respectivo, comunicándoseles mediante notificación personal, claro está, o por el Alguacil (quien también notifica personalmente) dado que el requerimiento tiene el carácter de una intimación (como se advertirá en el inciso 4º). El término para la entrega o para cumplir la intimación es de tres días hábiles, perentorios e improrrogables (arts. 92 a 96 del Código General del Proceso).

La providencia que intima la entrega debe también, dentro del sistema de medidas cautelares, establecer o explicitar sus fundamentos, así como el rango, alcances o el término de duración (de corresponder según circunstancias esto último) que tendrá la medida (art. 313 del Código General del Proceso).

Habíamos observado que el tribunal entrega al Poder Ejecutivo la Estación Central “la custodia” (inciso 1º) cautelar. Aunque ¿con qué naturaleza y alcances?

En rigor de verdad, esta custodia participa del régimen del secuestro y de las medidas cautelares.

El Poder Ejecutivo quedará como un secuestre de cosa inmueble (arts. 2285 a 2291 del Código Civil), con el deber de conservar la cosa y rendir cuentas cuando deba entregarla a quien resulte ser adjudicatario o al Juez (arts. 2290 del Código Civil, más 311.3 “in fine” y concordantes del Código General del Proceso).

En principio, la custodia está destinada a la conservación edilicia, vale decir para que la Estación Central “no se venga más abajo”, así como también para procurar que no sea más vandalizada o se intente ocuparla. Puede el Poder Ejecutivo disponer en ella el apostamiento de personal o medios de vigilancia. Asimismo, también puede realizar obras de preservación edilicia, y aun de restauración. A tales efectos, el Poder Ejecutivo tendría amplias y discrecionales facultades de gestión y administración, siempre que apunten a la debida preservación o manutención del edificio. Entendemos en este sentido que el tribunal puede, en todo caso, establecer las condiciones o alcances de esa custodia porque así está en sus facultades (arts. 313 nums. 2º y 3º del Código General del Proceso).

En nuestro entender, esta custodia no habilita a dicho Poder de Gobierno a disponer de la Estación Central “General Artigas” más allá de lo que le acuerda la Ley. Por ejemplo, no puede afectar la estructura histórica del edificio, ni realizarle tareas de reciclaje (salvo de reparación o de restauración a un estado anterior), ni darle un destino determinado, ni otorgar o confiar la Estación Central a nadie bajo título alguno (por ejemplo, cediendo la custodia a un tercero público o privado en forma gratuita u onerosa, por tiempo determinado o por más allá de lo que dure su mandato de custodia).

La normativa del art. 266 de la Ley No. 19.535 no establece qué ocurre si el Poder Ejecutivo incurre en gastos por esta conservación o custodia, ni determina si podrá reclamar el pago o resarcimiento de los dispendios realizados a quien finalmente quede con la Estación Central. Creemos que nada se lo impide, ya que estas inversiones ocasionan un beneficio a quien quedará algún día con el bien, y es un principio general de derecho que no debe permitirse el enriquecimiento injusto. En cualquier caso, toda obra o gastos que demande la custodia o la reparación y conservación de la Estación Central podrán someterse al contralor del tribunal y de las restantes partes involucradas, durante el decurso de los procesos que se relacionan con la concesión y disposición de la Estación Central.

Como el Poder Ejecutivo ejercerá la conservación y custodia de la Estación Central “General Artigas” por encomienda legal y dentro de los límites normativos, bajo contralor judicial, en defecto y cuanto pueda corresponder se aplicará al Poder Ejecutivo y a su gestión las normas que disciplinan el mandato (arts. 1246 y 2015 a 2101 del Código Civil, arts. 299 a 386 del Código de Comercio) en consonancia armónica (art. 20 del Código Civil) con el art. 266 de la Ley No. 19.535.

Si bien este artículo 266 de la Ley No. 19.535 y particularmente su inciso 2º no lo dispone porque en principio la intimación o requerimiento de la Estación Central debe resolverse por una providencia de pronto despacho (art. 196 del Código General del Proceso), entendemos que en atención a circunstancias evaluables por el tribunal y de considerarlo éste necesario dentro de la problemática de los expedientes respectivos, nada le impide y por tanto puede, otorgar a estos litigantes un traslado o vista de la petición del Poder Ejecutivo, en base al art. 99 del Código General del Proceso. Daría garantías de contradicción y defensa a tales partes, lo que “no es para mal de ninguno, sino para bien de todos”, como dijera José Hernández en su “Martín Fierro”. No obstante lo expuesto, si sostenemos que la entrega en custodia de la Estación Central al Poder Ejecutivo es un proveimiento de carácter cautelar (ya no autosatisfactivo), no sería necesario dar un previo conocimiento a otras personas o partes, bastando la simple intimación de entrega que veremos; ello en base a que las medidas cautelares se dictan en principio sin conocimiento ni intervención de la contraparte, dentro del sistema de los arts. 315. 1 y 315.2 del Código General del Proceso.

En realidad, el intimado o requerido para la entrega no tiene mayores opciones. Ante la intimación o requerimiento, los litigantes o en su caso la parte que esté bajo la ocupación de la Estación Central, deberán entregarla en el tiempo señalado de tres días. Pero pueden no hacerlo, o presentarse a oponerse dentro de este término. Si se presenta una oposición o defensa dentro de esos tres días, el Juez o tribunal deben resolver sin más. La norma propuesta no dispone que esa oposición pueda presentar prueba ni que deba diligenciarse, ni que sobre ella pueda abrirse un incidente innominado (alternativa que tratamos en el parágrafo anterior), ni que el tribunal pueda correrle un traslado.  El texto del artículo 266 inc. 2º de la Ley de Rendición de Cuentas 2016 no permite tal disgresión incidental ya que el inciso 3º establece que “Si el bien no fuere entregado al peticionante en el referido plazo, a contar desde la intimación que se realice, podrá promoverse la ejecución forzada de la obligación”. Por tanto, estos tres días de plazo no están dispuestos para que un interesado pueda oponerse o excepcionarse, sino para que se entregue o mejor dicho, se cumpla con la intimación de entrega de la Estación Central; en ese tiempo y con ese escaso margen de maniobra procesal, hay indefensión.

Si la parte correspondiente no entrega o no favorece la entrega al Poder Ejecutivo de la Estación Central, el Juez correspondiente dispondrá la ejecución o la saca de dicho bien para pasarle la custodia cautelar al Poder Ejecutivo. Con todo, la ejecución forzada de la obligación no puede ser dispuesta de oficio por el tribunal, sino que debe ser requerida expresamente por el Poder Ejecutivo, mediante escrito aparte; de ahí la expresión “podrá promoverse” (también facultad discrecional del Poder Ejecutivo) del inciso 3º del planteado artículo 266.

Promovida por el Poder Ejecutivo la ejecución de la intimación incumplida, el tribunal actuante debe sin mayor requerimiento y también por providencia de despacho, disponer la ejecución “manu militari” cometiendo “al Alguacil la diligencia de entrega, sin más trámite”. O sea, no es necesario esperar a una notificación personal de los litigantes ajenos al Poder Ejecutivo, ni a que quede firme (fictamente o luego de la notificación personal; arts. 77, 84 y 86 del Código General del Proceso) la providencia de ejecución, sino que debe pasar inmediatamente al Alguacil para la saca. Recuérdese que “sin más trámite” significa “sin más trámite”.

El inciso 4º de este art. 266 de la Ley No. 19.535 es muy claro (arts. 18 de la Constitución, 16 del Código General del Proceso, más 11 y 17 del Código Civil) en que tanto la decisión que intime la entrega cautelar como la que disponga la ejecución de la intimación o la saca, no admiten ninguna clase de discusión ni de recursos; ni siquiera se permite los recursos de aclaración o ampliación, y menos aún los de reposición o apelación (casación naturalmente no se podría porque el art. 269 num. 1º del Código General del Proceso no lo permite para las medidas cautelares). Claramente (repetimos) no se admite contra ellas “recurso alguno”. El procedimiento de entrega cautelar o provisional al Poder Ejecutivo de la Estación Central se trata de un proceso cautelar incontestable. En realidad, es un proceso cautelar cuyos proveimientos son sesgadamente irrecurribles. Porque sólo son incontrovertibles cuando se da la razón al Poder Ejecutivo.

El inciso 4º de la norma citada exceptúa de la irrecurribilidad a las decisiones que denieguen al Poder Ejecutivo la intimación o la entrega. Aunque el texto alude solamente a “las que nieguen la entrega”, ha de comprenderse también a la intimación que es un requerimiento liminar de entrega.

O sea que si las decisiones judiciales favorecen al Poder Ejecutivo, son irrecurribles. Pero si lo perjudican porque le “niegan la intimación o la entrega”, éste puede controvertirlas e impugnarlas mediante todos los recursos disponibles (salvo claro está, el de casación -art. 269 num. 1º del Código General del Proceso-).

Esta desigualdad en beneficio del Poder Ejecutivo y en desfavor de los demás litigantes (especialmente en desmedro de particulares que pueden estar pleiteando por asuntos relacionados con la concesión de la Estación Central), no se justifica desde el punto de vista del interés general, porque sume en la indefensión y en la privación del principio de la doble instancia, garantías elementales del debido proceso (contra los artículos 7º, 8º, 72 y 332 de la Constitución nacional, art. 22.3 del Código General del Proceso, más demás normas del Bloque de Derechos Humanos). No sería necesario prohibir recurrir o impugnar a nadie; si lo que se quiere por el Legislador es priorizar la efectividad y ejecutividad de la entrega, hay mecanismos para asegurarlo y a la vez para resguardar garantías de debido proceso en materia de contradicción y defensa. Ello se conseguiría simplemente permitiendo que se pudiera apelar la intimación de entrega sin efecto suspensivo, conforme hoy lo facilita el art. 315.3 del Código General del Proceso para las medidas cautelares. 

Hemos dicho que la entrega en custodia de la Estación al Poder Ejecutivo es cautelar y por tanto, de naturaleza esencialmente temporal. Esta custodia puede cesar cuando terminen los litigios respecto a la Estación Central “General Artigas” y se adjudique a quien corresponda por sentencia en autoridad de cosa juzgada o por relevo (art. 2291 inc. 1º del Código Civil): a) cuando lo solicite el Poder Ejecutivo; b) cuando termine el litigio relacionado con la custodia de la Estación Central, oportunidad en que el Juez decidirá a cuál de las partes principales de esos pleitos se la atribuirá; c) cuando el Juez lo estime pertinente, de oficio o a petición de parte, conforme al sistema común del art. 313 nums. 3º y 4º del Código General del Proceso (porque no es incompatible con el régimen del artículo 266 de la Ley No. 19.535).

Lo más prolijo, en nuestro criterio, hubiera sido habilitar en este caso un mecanismo que se inspirara en el sistema o remitiera al procedimiento de las medidas cautelares (arts. 311 a 317 del Código General del Proceso), que dispusiere especialmente la intimación en tres días y luego la entrega. Como las medidas cautelares (lo que propone el artículo 266 de la Rendición de Cuentas No. 19.535 comparte sus características) son apelables sin efectivo suspensivo (art. 315.3 del mismo Código), se permitiría así conservar las garantías de debida defensa, de contradicción y de doble instancia. Posibilitar que la medida de custodia, en caso de acogerse la pretensión del Poder Ejecutivo, pudiera ser apelable al solo efecto devolutivo (sin efecto suspensivo), permitiría que pudiera discutirse en una segunda instancia no pasible de casación (arts. 315.3 y 269 num 1. del Código General del Proceso) sin afectar entretanto la entrega (sujeta por supuesto a lo que arbitrare la segunda instancia). O sea que combinaría satisfactoriamente efectividad de la misión en custodia con garantías de debido proceso.

Otra posibilidad podría ser que el requerimiento previsto por el artículo 266 de la Ley No. 19.535 pudiera ser tramitado por el proceso de entrega de la cosa (art. 364 del Código General del Proceso, en vía monitoria conforme a los arts. 354 a 360 del mismo Cuerpo), en virtud de que la Estación Central “General Artigas” quedaría como una cosa que se debería por la Ley al Poder Ejecutivo entregar (art. 364 del Código General del Proceso), a los propósitos de su conservación mientras transita el litigio entre los terceros. No preconizamos un procedimiento de entrega de la cosa como el del art. 396 del Código ritual citado, que limita o prohíbe en algunos casos las excepciones, pero como su sentencia o proveimiento que rechazara las defensas por excepciones son apelables, solamente con ello aun sería más garantista.

No debe olvidarse que es un principio general de las medidas cautelares que se conceden siempre bajo exclusiva responsabilidad de quienes la solicitan (art. 311.3 “in fine” del Código General del Proceso. El inciso 5º del proyectado artículo 266 es sólo una reiteración de ello cuando plantea que “En todo caso, la sentencia definitiva determinará las responsabilidades que puedan derivarse de este procedimiento, así como los daños y perjuicios que se ocasionen”. ¿Qué significa esto? Que cuando se dicte la sentencia definitiva correspondiente en estos litigios relacionados con el Plan Fénix en que se decida quién de las partes quedará con (o en su caso deberá devolvérsele) la Estación Central, si el tribunal observare que el Poder Ejecutivo con petición de custodia o en su gestión hubiere ocasionado un trastorno innecesario, perjudicado o hubiere sido omiso o negligente en la conservación de dicho bien, deberá determinar una indemnización en favor del afectado quien corresponda, lo que es una consecuencia también del art. 24 de la Constitución. Lo que no queda claro, es cómo se procesa el conocimiento de esta eventual responsabilidad en que pudiere incurrir el Poder Ejecutivo. Podría hacerse en la Pieza separada que hemos sugerido (ver “supra”) para tramitar la entrega en custodia. Otra posibilidad (más viable) es que se tramite esta presunta responsabilidad estatal mediante un proceso autónomo, que se acumulará a los procesos relacionados con el Plan Fénix y que a través de una sola sentencia también resuelva sobre este tema, conforme a los arts. 323 y 324 del Código General del Proceso. Si esta responsabilidad estatal se promueve posteriormente a la finalización de los juicios vinculados al Plan Fénix, puede tramitarse en juicio autónomo e independiente.

El último inciso (6º) preceptúa que “El presente artículo tendrá vigencia a partir de la promulgación de la presente ley” (25 de setiembre de 2017). ¡Ay de las premuras de estas normas, para que se apliquen cuanto antes cuando dan preeminencias para el Estado!

¿Encontramos inconstitucionales en este artículo 266 de la Ley No. 19.535, de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2016?

Hemos visto que desde el punto de su intención y sustancia, en nuestro criterio no las hay.

En cuanto a lo formal, este art. 266 de la Ley No. 19.535 posee los mismos defectos de inconstitucionalidad que el art. 15 de la misma, ya que excede el contenido de las normas presupuestales y no se refiere a su interpretación o ejecución; además está previsto para durar “in aeternum” más allá del mandato de cualquier gobierno. Lo que colide contra los arts. 214 y 216 inc. 2º de la Constitución. Conforme ya lo hemos observado en nuestro trabajo sobre el otrora “artículo 268” del Mensaje del Poder Ejecutivo (⁹).

Respecto a lo procedimental, según el mecanismo que plantea el art. 266 de la Ley No. 19.535, recriminamos la inconstitucionalidad que supone desbalancear los derechos de oposición y de debida defensa de personas involucradas en estos litigios, en claro blindaje y preeminencia favorable para el Poder Ejecutivo. En este sentido se conservan los mismos reproches que hemos hecho al artículo 268 primitivo, en cuanto a que se conserva un desequilibrio que sólo beneficiará a este Poder de Gobierno. A contrapelo todo de los arts. 7º, 8º, 72 y 332 de la Carta Magna uruguaya. Quedará en todo caso la tensión de mantener cierta nivelación entre el Estado y las partes litigantes en ocasión de diferendos ligados con la concesión de la Estación Central en el marco del Plan Fénix, sobre el Poder Judicial; porque así se lo encomiendan los arts. 4º, 24 num. 4º, 25.2 y 26 del Código General del Proceso, más las normas correspondientes que garantizan la debida igualdad. 

Nos preguntamos y preguntamos, ¿para qué concebir un proceso especial con destinatarios exclusivos y un único favorecido, destinado a aplicarse en un solo caso concreto? ¿Para hacer “bypass” de procesos más garantistas ya existentes?

A pesar del noble fin de querer preservar la integridad de la Estación Central como patrimonio cultural, no es necesario conculcar derechos ni garantías. El fin no justifica los medios.

IV. Conclusiones

Los arts. 15 y 266 de la Ley No. 19.535 (Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2016) plantean especiales reglas de juego, en procesos que involucran al Estado. En el caso del art. 15, las ejecuciones a pagar dinero en que son obligados los organismos del art. 220 de la Constitución y el Poder Legislativo, cuyo régimen de apremio se regula por el sistema general del art. 400 del Código General del Proceso. En la hipótesis del art. 266, se crea un proceso especial para la entrega en custodia al Poder Ejecutivo de la Estación Central “General Artigas”, con abstracción de si tiene o no un derecho real o personal sobre dicho bien.

Ambos procedimientos intentan reforzar el principio de autoridad estatal, y establecer contenidos normativos que le blinden con mayores prerrogativas respecto a eventuales pretensiones particulares en juego.

Queda en entredicho si estas disposiciones legales no coliden en la jerarquía de nuestro orden jurídico. O mejor expresado, se plantea eventuales reproches sobre la inconstitucionalidad de estos artículos citados. Sobre la adecuación a constitucionalidad o no de los mismos, será en definitiva la Suprema Corte de Justicia quien tendrá la palabra y dará su veredicto.

Las Piedras, 18 de octubre de 2018

 Las ideas vertidas en este trabajo, de carácter teórico científico, no comprometen las opiniones que el autor pueda adoptar en ocasión de su labor profesional. Tampoco comprometen al Poder Judicial del Uruguay.

1 ETTLIN Edgardo, “Un proyecto de norma que nos retrocede en materia de Estado de Derecho: el artículo 15 del Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal Ejercicio 2016”, en“http://edgardoettlin.blogspot.com.uy/2017/07/unproyecto-de-norma-que-nos-retrocede.html”. ETTLIN Edgardo, “El “nuevo artículo 15” del Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2016”, en “http://edgardoettlin.blogspot.com.uy/2017/08/el-nuevo-articulo-15.html”. ETTLIN Edgardo, “Ahora, el artículo 266 del Proyecto de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2016”, en “http://edgardoettlin.blogspot.com.uy/2017/08/analisis-del-articulo-266-del-proyecto.html”. ETTLIN Edgardo, “Análisis del artículo 268 del Proyecto de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2016”, publicado en “http://edgardoettlin.blogspot.com.uy/2017/07/analisis-del-articulo-268-del-proyecto.html”.

2 ETTLIN Edgardo, “Un proyecto de norma que nos retrocede en materia de Estado de Derecho: el artículo 15 del Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal Ejercicio 2016”, en “http://edgardoettlin.blogspot.com.uy/2017/07/unproyecto-de-norma-que-nos-retrocede.html”. ETTLIN Edgardo, “El “nuevo artículo 15” del Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2016”, en “http://edgardoettlin.blogspot.com.uy/2017/08/el-nuevo-articulo-15.html”.

3 Art. 52 Ley No. 17.930:

“Derógase el artículo 30 de la Ley Nº 17.296, de 21 de febrero de 2001 y el artículo 31 de la misma ley, este último en la redacción dada por el artículo 82 de la Ley Nº 17.556, de 18 de setiembre de 2002.

En consecuencia, podrán, comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 35 de la Constitución de la República.”.

Art. 15º num. 1. TOCAF:

“No podrán comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, salvo en los siguientes casos:

1) Cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución dela República.”.

4 Este inciso 2º del artículo 15 de la Ley No. 19.535 coloca a los juicios por cobro de haberes de funcionarios públicos y a los de trabajadores tercerizados en empresas que trabajan para el Estado dentro de la misma bolsa de los “juicios laborales”, pero son diferentes y en nuestro concepto tienen bases jurídicas disímiles o no convergentes. Los juicios laborales son aquellos que resuelven conflictos individuales de trabajo privado y se dirimen ante la justicia laboral (arts. 106 de la Ley No. 12.803 y 2º de la Ley No. 18.572, más las modificaciones de la Ley No. 18.847 y normas concordantes), con un régimen de prescripción de uno o cinco años según haya cesado o no la relación (arts. 1º y 2º Ley No. 18.091). Los cobros salariales de funcionarios públicos (conflictos de retribuciones en base a la relación funcional de Derecho Público, quedando en el limbo el tema de los funcionarios contratados acorde al art. 32 de la Ley No. 17.556) se dirimen, según la jurisprudencia vernácula de los Tribunales de Apelaciones Civiles, conforme al sistema del Código General del Proceso (Ley No. 15.881, art. 348 del Código General del Proceso, arts. 341 y 342 Ley No. 18.172) y tienen una prescripción cuatrienal (art. 106 del Decreto-Ley No. 15.167 en redacción del art. 8º de la Ley No. 16.226). La única excepción por la cual el Estado enfrenta juicios “laborales”, es por las leyes de tercerización laboral de las procesos de descentralización empresarial Nos. 18.099 y 18.251, en que el Estado, si contrató a empresas que adeudan haberes de trabajo a sus empleados, puede ser demandado “laboralmente” por estos empleados conforme al sistema procesal de las Leyes Nos. 18.091, 18.572 y 18.847.

5 ETTLIN Edgardo, “Reformas a la ejecución de créditos de naturaleza salarial (Ley No. 19.355 -Presupuesto Nacional de Sueldos, Gastos e Inversiones 2015-2019-) contra el Estado. Intentando cobrar a la Administración Pública derechos alimentarios mientras se modifican inconstitucionalmente las reglas de juego”; en “http://edgardoettlin.blogspot.com.uy/2016/04/reformas-la-ejecucion-de-creditos-de.html” y en Revista “Doctrina & Jurisprudencia” Tomo XXXVII Abril 2016.

Artículo 733 Ley No. 19.355:- “Agrégase al artículo 400 del Código General del Proceso (Ley Nº 15.982, de 18 de octubre de 1988, en la redacción dada por la Ley Nº 19.090, de 14 de junio de 2013), el siguiente apartado:

"400.8.- Tratándose de sentencias de condena contra los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto Nacional, así como de laudos arbitrales y transacciones homologadas judicialmente que les obliguen al pago de una cantidad líquida y exigible derivada de reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de similar naturaleza, así como aquellos fallos -de igual naturaleza- dictados al amparo del artículo 11.3 de este Código (sentencia condicional o de futuro), una vez cumplido lo dispuesto por el apartado 400.2, el Tribunal lo comunicará al Ministerio de Economía y Finanzas en un término de diez días hábiles, a partir de ejecutoriado el fallo liquidatorio, a los efectos de que el Poder Ejecutivo efectúe las previsiones correspondientes en oportunidad de proyectar el Presupuesto Nacional o en las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago de la erogación resultante. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas con la previsión referida, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente.

El procedimiento de liquidación consignado precedentemente, se aplicará a los asuntos que se hallaren en trámite, salvo que hubiere comenzado la vía incidental prevista en el artículo 378".

Esta disposición regirá a partir de la promulgación de la presente ley.”.

6 Huelga decir que si bien el art. 9º de la Ley No. 19.310, en materia de ejecuciones contra el Poder Judicial, fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia (sentencias Nos. 311/2015 y 300/2016), todavía no recibió una derogación expresa por el Poder Legislativo.

7 Por ejemplo, arts. 7º, 8º, 23, 72, 233 y 332 de la Constitución Nacional; arts. 11.4 “in fine”, 18 y 21 del Código General del Proceso; art. 4º de la Ley No. 15.750; arts. 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (ratificada por el art. 15 de la Ley No. 15.737); art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ratificado por la Ley No. 13.751); arts. 7., 8. y 10. de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; arts. XVIII y XXVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; Acordada de la Suprema Corte de Justicia No. 7647 referente a las “Reglas de Brasilia sobre acceso a la Justicia de las personas en condiciones de vulnerabilidad”.

8 Nos remitimos a los comentarios que hicimos sobre el original artículo 268 del Proyecto de Rendición de Cuentas enviado por el Poder Ejecutivo al Parlamento el 20.6.2017, en “Análisis del artículo 268 del Proyecto de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2016”, publicado en “http://edgardoettlin.blogspot.com.uy/2017/07/analisis-del-articulo-268-del-proyecto.html”; y también en ETTLIN Edgardo, “Ahora, el artículo 266 del Proyecto de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2016”, en “http://edgardoettlin.blogspot.com.uy/2017/08/analisis-del-articulo-266-del-proyecto.html”.

9 Véase “http://www.busqueda.com.uy/nota/el-gobierno-incluyo-un-articulo-en-la-rendicion-de-cuentas-para-recuperar-la-estacion-central”.